باید از همه‌پرسی استفاده کنیم

قانون اساسی در همه کشورها راهی برای تضمین حقوق ملت و ساماندهی روابط ملت و حاکمیت است؛ از دیگر سو این قانون مرزهای حاکمیت را در راستای پیشگیری از ترکتازی‌های حاکمیت نسبت به شهروندان خود مشخص می‌کند.

به همین دلیل این قانون نقشه راهی برای رفتار حاکمیت بوده و قوانین عادی کشورها نمی‌تواند با قانون اساسی در تضاد باشد. قانون اساسی در کشور ما هم از این قاعده مستثنی نیست اما این مهم است که بدانیم چه فرد یا ارگانی وظیفه اجرا و نظارت بر اجرای قانون اساسی را برعهده دارد و خلأها و موانع در مسیر اجرای این قانون چیست.

بیژن عباسی، معاون قانون اساسی معاونت حقوقی رئیس‌جمهور در گفت‌وگو با هم‌میهن به سوالاتی درباره حقوق مردم در قانون اساسی و وظایف دولت و سایر ارکان حکمرانی در برابر اجرا و نظارت بر این قانون پاسخ داد. 

 مطابق اصل ۱۱۳ قانون اساسی وظیفه اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس‌جمهور است. آیا این وظیفه شامل نظارت هم می‌شود؟ آیا وجه نظارتی آن شامل سایر نهادهای خارج از قوه مجریه هم می‌شود؟ 

اینکه در اصل ۱۱۳ قانون اساسی رئیس‌جمهور مسئول اجرای قانون اساسی است به این معنی نیست که نهادهای دیگری مسئولیتی برای اجرای قانون اساسی نداشته باشند،‌این قانون مال مردم است و خود مردم مسئول اجرا و پیگیری آن هستند به همین دلیل هم فصل سوم قانون اساسی مربوط به حقوق ملت و ناظر بر مواردی مانند آزادی اجتماعات و راهپیمایی، آزادی بیان،‌آزادی مطبوعات و تشکل‌ها و... است.

بنابراین مردم با توجه به حقوق بنیادینی که برای‌شان در نظر گرفته شده است وظیفه دارند که از این قانون پاسداری کنند. از سوی دیگر شورای نگهبان هم بر عدم مغایرت مصوبات مجلس با قانون اساسی و شرع نظارت می‌کند. نمایندگان مجلس هم در راستای اجرای قانون اساسی مسئولیت دارند. در آئین‌نامه داخلی مجلس موضوع اخطار یا تذکر قانون اساسی را داریم. بنابراین همه در این رابطه مسئولیت‌هایی را برعهده دارند. 

اما مسئولیت اجرای قانون اساسی در خود این قانون صراحتا به رئیس‌جمهور سپرده شده است. در «قانون وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور» مصوب 1365 حتی اختیار تذکر و اخطار درباره قانون اساسی توسط رئیس‌جمهور به دیگر نهادها و قوا داده شده بود اما در سال 1391 شورای نگهبان در تفسیری عنوان کرد که منظور از اجرای قانون اساسی توسط رئیس‌جمهور، «نظارت» نیست و منظور از مسئولیت اجرا در داخل قوای دیگر نیست.

در واقع براساس این تفسیر، رئیس‌جمهور مسئولیت اجرای قانون اساسی را تنها در داخل قوه مجریه برعهده دارد اما رئیس‌جمهور سوگند می‌خورد که پاسدار قانون اساسی و مدافع حقوق و آزادی‌های مردم باشد. زیرا رئیس‌جمهور به‌عنوان مسئول رسمی کشور دومین شخص پس از رهبری بوده و رئیس دولت است. رئیس‌جمهور مستقیماً توسط مردم انتخاب شده و به مردم قول می‌دهد که حقوق آنها را احیا و پاسداری کند. توجه کنید قانون سال 1365 هم هنوز لغو نشده است لذا معتقدم مادامی که اصل 113 قانون اساسی را داریم باید به پابرجا بودن این اصل استناد کنیم.

به نظرم به جز امور نظامی، تقنینی،‌ قضایی و اختیارات حوزه رهبری مابقی امور از طریق وزارتخانه‌ها و سایر زیرمجموعه‌های دولت در دست رئیس‌جمهور است؛ به همین دلیل هم می‌تواند در اجرای قانون اساسی مشارکت زیاد داشته و جلوی نقض قانون اساسی توسط دستگاه اجرایی یا عدم اجرای آن را بگیرد. 

محتوای قانون اساسی مبتنی بر دومحور است؛ تضمین حقوق ملت و سازماندهی قدرت حکومت. رئیس‌‌جمهور مسئولیت اجرای این دو محور را برعهده دارد اما معتقدم رئیس‌جمهور فراتر از تفسیر شورای نگهبان مسئولیت اجرای قانون اساسی را در سایر قوا هم بر عهده دارد و می‌تواند در این رابطه با آنها تعامل کند. با این حال باید توجه کرد که مفسر رسمی قانون اساسی، شورای نگهبان است. بنابراین نمی‌توان تفسیر این نهاد را نادیده گرفت. 

اخلال در مبانی اسلام،‌ موضوعی که تعریف نشده

آقای دکتر یکی از مهم‌ترین اصول ما اصل نهم قانون اساسی است. در سطور پایین‌تر این اصل گفته شده که «هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادی‌های مشروع را هرچند با وضع قوانین سلب کند.» منظور از این آزادی چه بوده و وظیفه رئیس‌جمهور و مشخصاً معاونت قانون اساسی در حفظ این آزادی‌های چیست؟ 

ابتدا باید به این موضوع بپردازیم که منظور از دو عبارت «آزادی‌های مشروع» و «نمی‌تواند سلب کند» چیست؟ اینها دو مسئله هستند. آزادی‌های مشروع هم در قانون اساسی و هم در قوانین عادی که تصویب کرده‌ایم مانند قانون مطبوعات، قانون احزاب، قانون کار، منشور حقوق شهروندی و... آمده است. در واقع همه آزادی‌های مشروع در قانون اساسی نیامده است و برای اعمال بسیاری از این آزادی‌ها قانون وضع می‌کنیم.

مثلاً برای اعمال اصل 27 قانون اساسی یعنی آزادی اجتماعات و راهپیمایی‌ها قانون نداریم بلکه آئین‌نامه داریم. بنابراین این حقوق و آزادی‌ها برای همه نهادها و قوای جمهوری اسلامی لازم‌الرعایه است.  اما درباره «سلب کردن» آزادی‌ها باید به این توجه کرد که یک سلب کردن داریم و یک محدود کردن. این آزادی‌ها را نمی‌توانیم سلب کنیم.

مثلاً نمی‌توانیم قانون وضع کنیم برای ممنوعیت آزادی تشکل‌ها یا مطبوعات. اما می‌توان این آزادی‌ها را محدود کرد. در همه جهان همین است. در واقع حقوق و آزادی‌های مطلق خیلی کم داریم. مواردی مانند منع بردگی، منع شکنجه و مانند آن مطلق هستند اما سایر حقوق و آزادی‌ها محدود به این است که هیچ فردی با حقوق و آزادی‌های خود نباید به حقوق و آزادی‌های سایرین آسیب وارد کند. مثلاً به بهانه آزادی بیان نمی‌توان نشر اکاذیب یا به دیگران توهین کرد. محدودیت دیگر مربوط به «نظم عمومی» است.

یعنی آزادی بیان هست اما نمی‌توان با استفاده از آن اخلاق حسنه یا امنیت عمومی مانند تمامیت ارضی و استقلال کشور را با خطر مواجه کرد. این محدودیت‌ها مربوط به همه جهان است اما در کشوری که نظام سیاسی مذهبی دارد منشأ حاکمیت الهی است؛ مسئله‌ای که در اصل ۵۶ قانون اساسی هم مورد تاکید قرارگرفته است. در کشور ما حاکمیت مردم و مردم‌سالاری در طول حاکمیت الهی است درحالی‌که در کشورهای غربی حاکمیت مردم حاکمیت اصیل است.

بنابراین منشأ حق مهم است. در نظام سیاسی - مذهبی به محدودیت‌های ناظر بر حقوق و آزادی‌ها عنصر دیگری هم اضافه می‌شود یعنی افراد باید به دین و مذهب رسمی کشور هم احترام بگذارند. در قانون اساسی ما آزادی مطبوعات و آزادی اجتماعات محدود شده‌اند به عدم اخلال در مبانی اسلام اما ما این موضوع را تعریف نکرده‌ایم که اخلال به مبانی اسلام چیست؟ درحالی‌که باید حدود و ثغور این موضوع هم مشخص شود. 

آیا کلی بیان شدن موضوعاتی مانند تمامیت ارضی، وحدت،‌ استقلال در قانون اساسی ممکن است این خطر را ایجاد کند که هر حرکتی به نام اینکه با این موارد در تضاد است، ‌سرکوب شود؟ 

باید اصل را بر آزادی بگذاریم و برای محدودیت‌ها جنبه استثنایی قائل شویم. باید محدودیت‌ها را دقیقاً مشخص کنیم تا شهروندان بدانند حدود استفاده از آزادی‌های‌شان کجاست. اصل ۲۲ قانون اساسی می‌گوید برای تحدید و سازماندهی آزادی‌ها باید قانون وضع شود اما هنوز برای برخی موارد قانون وضع نشده است. بنابراین برای قانون‌گذاری درباره آزادی‌ها نباید به‌گونه‌ای تفسیری موسع ارائه دهیم که دست دولت و قاضی را به نحوی باز بگذاریم که به استناد آن ماهیت و اصل آزادی زیر سوال برود. در صورت اختلاف میان شهروند و دولت در چنین مواردی پای قوه قضائیه و دیوان عدالت اداری به میان می‌آید که میان دولت و شهروند قضاوت می‌کنند. 

 لایحه دولت سیزدهم برای اجتماعات مجوزمحور

دولت در راستای اجرای اصل ۲۷ قانون اساسی درباره آزادی اجتماعات و راهپیمایی‌های غیرمسلح چه برنامه‌ای دارد؟ زیرا بسیاری از راهپیمایی‌های غیرمسلح هم با برخورد مواجه می‌شوند. 

بعد از حوادث سال 1396 ما در معاونت قانون اساسی دولت وقت گزارشی را درباره اجرای قانون اساسی در حوزه اصل ۲۷ نوشتیم و عنوان کردیم که قصد داریم لایحه‌ای را در این زمینه ارائه دهیم. در سال 1398 شاهد وقوع اعتراضات و حوادثی دیگر بودیم. آن زمان به ما اعلام شد که لایحه را تدوین کنید که لایحه‌ای در 15، 16 ماده تهیه شد. مبنی بر اینکه اجتماعات و راهپیمایی‌ها مجوزمحور نباشد و مردم بتوانند دیدگاه‌های خود را به صورت جمعی بیان کنند. اما وقتی لایحه به دولت رفت، گفتند مسکوت بماند. دلایل آن را نمی‌دانم. اما اگر آن لایحه تصویب می‌شد شاید مثلاً اعتراضات سال ۱۴۰۱ اتفاق نمی‌افتاد. 

البته دولت قبل لایحه‌ای در این باره به مجلس فرستاده بود که در حال بررسی است. در این لایحه اجتماعات مجوزمحور شد و محدودیت‌هایی برای آن در نظر گرفته شده است. به نظرم دولت جدید باید در این رابطه دیدگاه‌های خودش را بیان کند. هدف دولت در این بحث‌ها باید تضمین آزادی‌ها و تسهیل استفاده از آزادی‌ها توسط مردم باشد. 

از ظرفیت همه‌پرسی استفاده نکرده‌ایم

یکی از اصول قانون اساسی که به نظر می‌رسد ساختار سیاسی ما خیلی تمایلی به اعمال آن ندارد، موضوع «همه‌پرسی» است. مثلاً در اعتراضات ۱۴۰۱ یکی از مباحثی که جامعه حقوقی کشور مطرح می‌کرد، این بود که سر مسئله حجاب به دلیل حساسیت‌برانگیز شدن آن،‌ از همه‌پرسی استفاده شود اما این موضوع مورد موافقت قرار نگرفت. رجوع به همه‌پرسی چقدر در قانون اساسی ما حائز اهمیت است؟ 

اصول سه، شش، هفت و پنجاه‌وشش قانون اساسی بر حق مشارکت مردم در اداره امور کشور تاکید می‌کند. درواقع قانون اساسی اتکا بر آرای عمومی برای اداره امور کشور را یک تکلیف می‌داند و در اصل ۱۷۷ هم مقرر شده که این موضوع یعنی وجهه جمهوریت نظام قابل بازنگری نیست. یکی از راه‌های مشارکت دادن مردم در اداره امور کشور نظرخواهی مستقیم از خود مردم است یعنی از مردم بخواهیم که درباره یک موضوع نظر بدهند.

در اصل ۵۹ آمده است:«در مسائل بسیار مهم سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی می‌توان از همه‌پرسی استفاده کرد.» در«قانون همه‌پرسی» مصوب 1368 هم آمده است که به پیشنهاد رئیس‌جمهور یا 100نماینده مجلس و تصویب دوسوم نمایندگان ملت، تایید شورای نگهبان و فرمان رهبری هم صادر شود، همه‌پرسی انجام می‌شود. با این حال ما تاکنون از این ظرفیت استفاده نکرده‌ایم البته استفاده از این ظرفیت یک تکلیف نیست اما بالاخره یک فلسفه وجودی پشت اصل رجوع به همه‌پرسی بوده است و ما باید از آن استفاده می‌کردیم ولی متاسفانه تا به حال استفاده نکرده‌ایم. 

در تمام کشورها مثلاً فرانسه و انگلستان مدت زیادی طول کشید تا رویکردها نسبت به مردم‌سالاری تغییر کند. مثلاً در انگلستان که 200، 300 سال سابقه دموکراسی دارد، معتقد به نظام پارلمانی و تعیین قواعد توسط مجلس داشتند به مرور زمان مردم‌سالاری تحول پیدا کرد. مردم‌سالاری غیرمستقیم باید جای خود را به مردم‌سالاری نیمه‌مستقیم بدهد. به این معنا که مجلس باشد ولی از مردم هم درباره وضع قوانین نظرخواهی کنیم.

در واقع این کشورها هم با یکی دو قرن تاخیر در مسائل مهم همه‌پرسی برگزار می‌کنند. اما قرار نیست ما هم مسیر صد سال را طی کنیم. چرا در مسائل بسیار مهم از مردم نظرخواهی نکنیم؟ اما اینکه چرا این کار اتفاق نیفتاده است را باید از آنهایی سوال کرد که در مجلس و دولت بودند. زیرا این حق در راستای حق مشارکت مردم در اداره امور کشور است.

قانون اساسی قابل بازنگری است

قانون اساسی ایران بعد از ۱۰ سال یک‌بار مورد بازنگری قرار گرفت حالا بعد از گذشت ۳۵ سال آیا نیاز به بازنگری دوباره دارد؟ در چه مواردی؟ 

قانون اساسی وحی مُنزل نیست. سال 1358 درباره ساختار، نحوه روابط و... در قانون اساسی آوردیم و مشخص کردیم. در قوانین اساسی همه کشورهای دنیا معمولاً آخرین اصل را به نحوه بازنگری یا تجدیدنظر در قانون اساسی اختصاص می‌دهند این موضوع در اصل ۱۷۷ قانون اساسی ایران هم مورد تاکید قرار گرفته است.  در حال حاضر در بسیاری از کشور هرچند سال در میان یک بار در قانون اساسی بازنگری می‌کنند، ما هم  می‌توانیم این اقدام را انجام دهیم؛ به‌ویژه که در خود قانون اساسی هم تاکید شده که من قابل بازنگری هستم. 

برنامه دولت یا معاونت قانون اساسی رئیس‌جمهور برای بازنگری در قانون اساسی چیست آیا پیشنهادی در دستور کار دارد؟ در چه مواردی؟ 

پیشنهاد بازنگری با رئیس‌جمهور نیست با رهبری است. یعنی رهبری پیشنهاد خود را بعد از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، طی حکمی خطاب به رئیس‌جمهور به شورای بازنگری در قانون اساسی اعلام می‌کنند. فعلاً که دولت تازه تشکیل شده و شروع به کار کرده‌ایم بنابراین هنوز به این مسئله فکر نکرده‌ایم ولی می‌شود این کار را انجام داد و مشکلی نیست.

  اینکه در چه مواردی می‌توان بازنگری کرد فکر می‌کنم می‌توانیم اختیارات رئیس‌جمهور و قوه مجریه را افزایش دهیم و جایگاه آن را تقویت کنیم. به این علت که قوه مجریه، قوه انتخاب‌شده توسط مردم شفاف و پاسخگو بوده و مورد نظارت‌های مختلف مجلس و قوه قضائیه است. هر قدر نهادهای فعال در کشور را ذیل این قوه بیاوریم باعث می‌شود که مجلس و قوه قضائیه به راحتی بتوانند نهادها را مورد مطالعه و در صورت لزوم مورد بازخواست قرار دهند.

همچنین درباره رجوع به همه‌پرسی هم می‌توان اینگونه بازنگری کرد؛ نصاب نمایندگان برای تصویب همه‌پرسی را کاهش دهیم. مردمی که در انتخابات شرکت می‌کنند چرا مورد نظرخواهی قرار نگیرند. در واقع بهتر است موارد رجوع به آرای مستقیم مردم بیشتر و تسهیل شود.

پیگیری تخلف نهادهای امنیتی توسط رئیس‌جمهور

اگر نهادهای امنیتی با توجه به حساسیت‌های شغلی و... مرتکب تخلف از قانون اساسی شوند،‌ پیگیری و برخورد با تخلف آنها بر عهده کیست؟ 

بخشی از نهادهای امنیتی ذیل قوه مجریه هستند. مسئول اجرای قانون اساسی هم رئیس‌جمهور است بنابراین اگر نهاد امنیتی مرتکب تخلف از قانون اساسی ذیل قوه مجریه باشد، رئیس‌جمهور می‌تواند موضوع را پیگیری کند و پیشنهاد راهکار یا اصلاح رویه بدهد. اگر هم قوانین مشکل دارند‌ یا موضوعی در رابطه با تفسیر آنها وجود داشته باشد، رئیس‌جمهور می‌تواند از طریق تعامل موضوعات را پیگیری کند. 

این موضوع نزد افکار عمومی اهمیت خاصی دارد. دولت آقای پزشکیان برای برخورد با اینگونه تخلفات چه برنامه‌ای دارد؟ 

رویکرد رئیس‌جمهور اجرای قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام و قوانین برنامه است. حقوق ملت در داخل بخشی از این قوانین می‌گنجد. از طرف دیگر دستگاه‌هایی که زیر نظر رئیس‌جمهور قرار دارند طبق اصل ۱۳۴ قانون اساسی موظف هستند که برنامه‌ها، دیدگاه‌ها و قول و وعده‌هایی که رئیس‌جمهور به مردم داده است را اجرا کنند. بنابراین ما با این دستگاه‌ها هم همان رفتار و تعاملی را داریم که با سایر دستگاه‌ها داشته‌ایم.

*مردم چگونه می‌توانند نقش خود را برای نظارت بر اجرای قانون اساسی ایفا کنند و دعاوی خود را در این رابطه چگونه می‌توانند بازگو کنند؟ 

بخشی از حق‌ها و آزادی‌های مردم در قانون اساسی، اگر بخواهیم دسته‌بندی کنیم، به حق مشارکت مردم در اداره امور کشور باز می‌گردد. ظرفیت‌هایی مانند آزادی اجتماعات، ‌آزادی بیان. نمایش تحزب، حق رای و مردم‌سالاری هم در راستای اعمال همین مشارکت است. حالا اگر دستگاه قانون اساسی را رعایت نکند، راهکارهای قانونی داریم.

مانند «قانون شفافیت در قوای سه‌گانه»، «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات»، «قانون مبارزه با فساد و ارتقای سلامت اداری»؛ مردم می‌توانند شکایات خود را با توجه به این قوانین از طریق رسانه‌ها و فضای مجازی مطرح کنند اما در فضای مجازی مردم باید توجه کنند که ابتدا مطلب را راستی‌آزمایی کنند.

مردم باید به خوبی از قوانین و حقوق خود آگاه باشند تا بتوانند از حق مشارکت خود در اداره امور کشور به نحو احسن بهره ببرند؛ در واقع ما هم تکالیفی را برای استفاده از حق مشارکت برای مردم در نظر گرفته‌ایم و دولت وظیفه دارد درراستای اجرای این حق، مردم را در جریان اطلاعات، ‌اخبار و اسناد سیاست‌گذاری‌ها قرار دهد تا آنها بتوانند نظرات خود را بیان کنند. رجوع به دیوان عدالت اداری هم راهکار دیگری در راستای قانون اساسی است که مردم می‌توانند در چنین مواردی از ظرفیت آن استفاده کنند.