طرحی برای اجرانشدن؟

هیچ‌کس دقیقاً نمی‌داند، وقتی که عبدالعزیز فرمانفرمائیان در سال ۹۲ در اسپانیا درگذشت، چه تصوری درباره تهران داشت؟ آیا پایتخت، همان شهری بود که او در سال ۴۵ مطالعاتی برای اولین طرح جامع آن داشت؟ 

دهه ۴۰ را بسیاری مبدأ توجه به طرح‌های توسعه شهری در ایران می‌دانند. روزگاری که تهران جمعیتش بیشتر از هشت‌ونیم میلیون نفر نبود و قرار هم نبود که جمعیتی بیشتر داشته باشد. در میانه‌های دهه 40، ویکتور گروئن، معمار و شهرساز آمریکایی- اتریشی در شهرداری تهران استخدام شد، هدف از این استخدام تهیه طرح جامعی برای پایتخت بوده است. مسئولیت اجرای پروژه تهیه طرح جامع شهر تهران به دفتر مهندسی فرمانفرمائیان داده شد و درنهایت طرح جامع در سال ۴۹ به تصویب رسید. طرح جامع گروئن- فرمانفرمائیان، قصد داشت شهر را به 10 منطقه تقسیم کند که هرکدام شامل ۴ اجتماع کلی باشند و در هر اجتماع هم ۵ محله وجود داشته باشد. براساس طرح جامع شهر تهران، تراکم جمعیت در شهر از حدود ۱۵۰ نفر در هر هکتار به ۹۰ نفر در هکتار کاهش پیدا می‌کرد و به‌ازای هر یک‌نفر هم باید حدود ۵۵ مترمربع انواع خدمات ارائه می‌شد. یکی از ایراداتی که کارشناسان به این طرح می‌گیرند این است که نویسندگان آن زمان تصوری درباره کانون‌های جمعیتی اطراف شهر تهران نداشتند. سرنوشت طرح جامع شهر تهران اما به همین نقطه ختم نشد. بعد از انقلاب ۵۷، تکاپو برای نوشتن طرح جامع بعدی در تهران آغاز شد. طرح جامع این‌بار نامش به طرح جامع ساماندهی تهران تغییر کرد. مهندسین مشاور آتک، مسئولیت پروژه را برعهده داشت و دهه ۷۰ طرح تصویب می‌شود. طرح گنجایش جمعیتی بیش از شش میلیون و ۷۵۰ هزار نفر و وسعت بیش از ۷۲۰ کیلومترمربع را از نظر اصول فنی و معیارهای توسعه ناممکن دانسته بود، ۵ حوزه برای شهر تهران در نظر گرفته بود و سهم مسکن از شهر تهران را هم فقط 29/13‌درصد تعیین کرده بود. طرح در دوره مدیریت شهری وقت کنار گذاشته می‌شود. آخرین برنامه جامع شهر تهران در سال ۸۶ به شهرداری تهران ابلاغ شد، طرحی که گروهی از معماران و شهرسازان آن را تدوین کردند و چند روز پیش هم سالگرد تصویب آن بود. بررسی‌ها اما نشان می‌دهد که این طرح ۱۶ساله فقط به میزان ۳۰‌درصد عملیاتی شده است، علت آن از دیدگاه کارشناسان متفاوت است، یکی از نویسندگان طرح می‌گوید، اشکال کار در نحوه اجرا بوده است، معاون سابق وزیر راه و شهرسازی هم چنین دیدگاهی دارد اما یک شهرساز و عضو انجمن صنفی مهندسان مشاور معمار، معتقد است که اشکال کار در نحوه نگارش طرح بوده است. 

علیرضا زاکانی، شهردار تهران می‌گوید که تهران نیازمند یک تحول بزرگ است. او چندبار این گزاره را تکرار کرده و به‌تازگی در مراسمی که به مناسبت سالگرد تدوین طرح جامع تهران برگزار شده بود، تاکید کرد که طرح جامع جدیدی باید برای تهران تصویب شود: «ضروری است طرح جامع جدیدی تدوین شود چون در آینده نه‌چندان دور دیگر نباید صحبت از آلودگی هوا، ترافیک، زلزله و نشست زمین کنیم و این موضوع شدنی است اما نیازمند کار مطالعاتی و علمی است.» باقی مسئولان شهری اما اعتقاد دارند طرح جامع شهر تهران فقط باید به‌روزرسانی شود. مثل مهدی چمران، رئیس شورای شهر تهران که می‌گوید: «طرح جامع شهر تهران قابلیت انعطاف‌پذیری داشت و هنوز هم دارد؛ پس از طرح تفصیلی شهر، شهرداران مناطق و مردم پیشنهادات اصلاحی را بالغ بر ۴۰۰ مورد مطرح کردند و اصلاحات اعمال شد؛ بنابراین هر سال که جلو می‌رویم طرح جامع نیز جلو می‌رود و اصلاح می‌شود. احکام طرح جامع اجرایی شده و اگر اجرا نمی‌شد، قابلیت اداره شهر وجود نداشت، لذا برای طرح تفصیلی شهر تهران اقدامات بسیار خوبی انجام شده و به طرح‌های موضعی و موضوعی بازمی‌گردد. بخشی از این طرح‌ها اجرایی نشده و بسیاری از این طرح‌ها نیز به نتیجه نرسیده که باید قراردادهای آن توسط معاونت شهرسازی و معماری منعقد شود.» محمدجواد خسروی‌پور، رئیس نهاد راهبری و پایش طرح‌های توسعه تهران است. این نهاد به‌تازگی پژوهش‌هایی درباره میزان اجرایی‌شدن طرح جامع شهر تهران داشته است، بررسی‌هایی که تاکید دارند از پیوست چهارم طرح جامع شهری فقط ۳۰‌درصد اجرایی شده است. خسروی‌پور می‌گوید: «اگر به طرح جامع شهری تهران عمل می‌شد، می‌توانستیم شاهد وضعیت بهتری در شهر باشیم. در دوره جدید مدیریت شهری، پایش از فعالیت‌های صورت‌گرفته از منظر فضا و کالبد شهر تهران صورت گرفت و درنهایت منجر به این شد که بفهمیم پیوست چهارم طرح جامع شهری تا چه‌اندازه تحقق یافته است. در رابطه با این پیوست، مطالعاتی انجام نشده یا اگر صورت گرفته، به مرحله تصویب و اجرا نرسیده و درمجموع طرح جامع شهری به میزان ۳۰‌درصد عملیاتی شده است.»  حالا پرسش اینجاست که علت اجرایی‌نشدن ۷۰‌درصد دیگر چیست؟ شهرسازان نظرات متفاوتی دارند. برخی می‌گویند ایراد از غیبت نهادی بود که در خود طرح جامع پیش‌بینی شده بود تا بتواند براساس وظیفه‌ای که برای آن در نظر گرفته شد، طرح‌های موضعی و موضوعی را برای تهیه و اجرا پیگیری کند. ازطرف‌دیگر این نهاد موظف بود هر ۵ سال طرح جامع را پایش کند و در صورت لزوم در آن‌ها بازنگری کند تا به‌روز بماند.

ترانه یلدا، معمار و شهرساز یکی از همکاران تدوین طرح جامع شهر تهران بوده است. او در گفت‌وگو با «هم‌میهن» نظر دیگری دارد. او تاکید می‌کند، طرحی که او و همکارانش آن را نوشتند، رعایت نشد: «شهرداری در طول زمان در طرح دست برد و پهنه‌ها را تغییر داد و به نکات اصلی طرح جامع توجه نشد؛ مسائلی مانند توجه به ساختار طرح که بر مبنای محورهای اکولوژیک روددره‌ها قرار داشت، در ثانی اصلاً قرار نبود کمیسیون ماده ۵ تا این اندازه فعال باشد و این کمیسیون فقط باید به مغایرت‌ها می‌پرداخت.» او می‌گوید، مسئولان وقت شهرداری تصور می‌کردند که طرح جامع شهر تهران ساخت‌وساز را محدود کرده است: «اصلاً متوجه نشده بودند که طرح جامع  تا حدود بسیار زیادی در اطراف شریان‌های اصلی شهر تهران مجوز ساخت‌وساز بلندمرتبه داده و اصلاً نیازی به تراکم‌فروشی در مکان‌های نامناسب نبود. یعنی در کوچه‌های باریک، نیازی به ساخت برج‌های بلندمرتبه نبود.» او می‌گوید، رعایت‌نشدن طرح جامع و فعالیت شدید کمیسیون ماده ۵، حالا تهران را به شهری فوق‌متراکم تبدیل کرده است بدون اینکه اصلاً قابلیت آن را داشته باشد.

پیش‌بینی‌های طرح جامع

یکی از مهم‌ترین راهبردهای طرح جامع ساماندهی و صیانت از محدوده و جلوگیری از گسترش شهر و تثبیت مرز و محدوده آن از شمال، جنوب، شرق و غرب شهر تهران بود. تحدید ساخت‌وسازهای مسکونی در مجاورت مرز محدوده شهر و تخصیص اراضی مجاور خط محدوده، توزیع مناسب جمعیت در سطح نواحی شهری و تعدیل نابرابری‌ها و تامین خدمات و سرانه‌های عمومی برای همه مناطق شهر هم از دیگر نکات طرح جامع مدیریت شهری بود.

سپیده شفائی، رئیس انجمن صنفی مهندسان مشاور معمار از اساس با طرح جامع ۱۶ ساله تهران و راهبردهای آن موافق نیست و ایراداتی به ساختار آن دارد و معتقد است، باید خوشحال بود که حدود ۳۰‌درصد آن هم اجرایی شده است. او به «هم‌میهن» می‌گوید: «به نظر من وقتی که طرح جامع داده می‌شود، باید پشتیبانی حقوقی و تناسب‌های مالی و اراده برای اجرای آن وجود داشته باشد و  آن چیزی که به‌عنوان پایه و اساس گفته می‌شود که به‌عنوان شرح خدمات است، درست باشد. به‌نظر من در طرح جامع همه این موارد دچار اشکال‌های جدی بود.» او اعتقاد دارد که تنها نکته قابل‌توجه در این جریان، مشارکت ۲۱ مشاور و مشورت آن‌ها با یکدیگر بود: «اما دستور کارهایی که از بالا ازسوی مشاور مادر صادر می‌شد، درست نبود، توجه کنید که هر منطقه تهران کاراکتر خودش را دارد، از نظر نوع بافت، ساختار  اجتماعی و اقتصادی، هرکدام یک شهر محسوب می‌شوند و شما نمی‌توانید همان دستورالعملی که در منطقه‌یک وجود دارد را در منطقه ۲۰ هم اجرایی کنید.» شفایی مهم‌ترین مسئله طرح جامع را الگوبرداری چندگانه و مسئله کدینگ می‌داند: «در ابتدای طرح جامع نوشته شده است، طرح جامع راهبردی- ساختاری. این واژه درحقیقت از سندهای انگلیس گرفته شده و برعکس است یعنی ساختاری- راهبردی است. در انگلیس اینگونه است که ابتدا ساختار تهیه می‌شود و بعد راهبردهای هر شهر بر مبنای آن برنامه‌ریزی می‌شود، نمی‌شود که اسم طرح را از سیستم انگلیسی بگیرید و نظام کدینگ را از آمریکا بگیرید که در نیویورک بنیان گذاشته شد و همه‌چیز را در تهران اجرا کنید و درنهایت هم همه‌چیز را بد بفهمید.»

اشکال از ماهیت طرح است؟

محمدسعید ایزدی، معاون پیشین وزیر راه و شهرسازی و عضو هیئت‌علمی گروه معماری دانشگاه بوعلی‌سینا، اما برخلاف شفائی، نظر دیگری درباره تحقق حدود ۳۰ درصدی طرح جامع شهر تهران دارد. او ایراد را به بخش اجرایی می‌گیرد، نه ماهیت خود طرح‌ها. ایزدی به یک بررسی که در منطقه یک تهران صورت گرفته است، اشاره می‌کند و به «هم‌میهن» می‌گوید: «طرح جامع وقتی واگذار می‌شود به گروه بعدی برای تبدیل‌شدن به طرح تفصیلی ۳۰‌درصد انحراف از مسیر اصلی خودش را دارد و بدتر زمانی است که این طرح تفصیلی به مدیریت شهری و شهرداری‌ها واگذار شده است، بررسی‌ها نشان می‌داد که طرح بالغ بر ۷۰‌درصد انحراف داشته است.» او می‌گوید در چنین شرایطی نمی‌توان ایرادی به ماهیت طرح گرفت، زیرا مشکل اصلی و بزرگ فرآیند اجرای طرح‌هاست: «بسیاری از طرح‌ها، اکنون در بخش‌های شهر تهران اجرا می‌شود که برخلاف پیش‌بینی طرح جامع است. شاید نیروی عجیبی در بازار زمین و مستغلات است که با نگاه سوداگری‌ای که دارد، مدیریت شهری را وادار می‌کند که برخلاف آنچه در طرح جامع پیش‌بینی شده است، تصمیماتی بگیرد و شاید هم بحث تامین منابع ازطریق کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ و ماده ۵ است. من بیشتر دلایل عدم‌تحقق طرح‌های جامع را این بخش‌ می‌دانم، نه ماهیت خود طرح‌ها.»