بررسی مقایسه ای آئین نامه قبلی و جدید مصوب شورای هماهنگی سران قوا
حاشیه مصوبه مولدسازی دارایی‌های راکد همچنان بر متن آن غلبه دارد. هرچند این مصوبه با اعتراضات از سوی کارشناسان و حتی عامه مردم مواجه شده است، اما دولت و مجلس تاکید بر اجرای آن دارند. حال در تصمیم جدید اولین اقدام مراقبتی در انجام اصلاحات آئیننامه، اجرای آن در دستور کار است؛ اصلاحاتی که از دید اقتصاددان تاثیر چندانی بر نگرانی‌های ایجادشده از این مصوبه نخواهد داشت، زیرا این اصلاحات بیش از اینکه به سوالات و ابهامات ایجاد شده،کمک کند، در نهایت تغییرات شکلی و محتوایی محدودی است. با این حال این سوال به‌طور جد مطرح می‌شود که با تصمیم جدید شورای عالی سران قوا چه میزان می‌توان امیدوار بود که دغدغه‌‌های کارشناسان امر برای صیانت از دارایی‌ها مورد توجه قرار گرفته باشد و مهمتر اینکه آیا مسیری که بدنه حاکمیت آن را انتخاب کرده است، صحیح است؟ داستان اصلاحات آئیننامه اجرایی مولدسازی به اظهارات مقام رهبری بازمی‌گردد که بر مراقبت و نظارت شورای عالی سران قوا در این زمینه تاکید کرده‌اند. حال با توجه به اختیارات وسیع هیئت عالی مولدسازی، دوشنبه‌شب اولین اقدام مراقبتی در انجام اصلاحات آئیننامه اجرایی مولدسازی صورت گرفت. براساس این اقدام بنا شد تمامی درآمدهای حاصل از مولدسازی ابتدا به خزانه واریز شود و پس از طی عملیات مالی صرف پروژه‌های عمرانی و زیربنایی شود. در این گزارش تلاش شده بخش‌های مهم این اصلاحات عنوان شود، اما بدون تردید همچنان نقد به مصوبه مولدسازی و آئیننامه اجرایی آن برقرار است.
منتقدان می‌گویند اختیارات گسترده هیئت 7 نفره بدون پاسخگویی و مصونیت قضایی آنها گرچه به پیشبرد طرح ممکن است کمک کند، اما تجربه معاملات دولتی در دنیا نشان می‌دهد بیشترین فساد در واگذاری‌ها مربوط به اموال دولتی است. همچنین مصوبه مولدسازی، نوعی دور زدن مجلس از طریق شورای سران قواست. البته ایرادات به این مصوبه در نوع واگذاری‌ها و شیوه آن و سایر موارد بی‌نهایت است، اما به هر حال دولت با توجه به کسری بودجه‌ای که دارد در تلاش است تا با واگذاری دارایی‌های راکد خود بخشی از این کسری بودجه را تامین کند. حال که دولت مصر به اجراست و اصلاحات اولیه با عنوان خودمراقبتی آمده است، باید امیدوار بود که این روند در نهایت منجر به فروش این املاک به بهترین نحو ممکن و استفاده حداکثری از این دارایی‌ها، نه برای امور هزینه‌های جاری، بلکه برای بخش سرمایه‌ای و تولیدی باشد.
تغییرات چیست؟
آئیننامه اجرایی مولدسازی دارایی‌های دولت در10اسفندماه در هیئت عالی مولدسازی دارایی‌های دولت بررسی و اصلاح شد. اما این آئیننامه تغییراتی داشته است؟ یکی از تغییرات در بند 10 بخش وظایف و اختیارات دبیرخانه است. پیش از این تشکیل کارگروه‌های تخصصی حسب نیاز به منظور بررسی موضوعات قابل طرح در هیئت مطرح بود، اما در اصلاحیه جدید کمیته تخصصی به ریاست نماینده تام‌الاختیار دبیر هیئت و با حضور نمایندگان تام‌الاختیار شش عضو دیگر هیئت به منظور بررسی دقیق و همه‌جانبه دستور جلسات پیش از طرح، در جلسه اصلی تشکیل خواهد شد. همچنین در تبصره‌ای آمده است: «جلسات کمیته تخصصی حداقل یک بار در هفته و با دعوت دبیرخانه تشکیل خواهد شد و مصوبات آن جنبه مشورتی داشته و دستور کار هیئت را تشکیل می‌دهد. رئیس کمیته می‌تواند حسب مورد از نماینده دستگاه اجرایی برای حضور در جلسه دعوت کند.»
اصلاحیه بعدی در تبصره ماده 3 در بخش آئین تشکیل جلسات است، در اصلاحیه جدید ذکر شده است که دعوت از بالاترین مقام دستگاه مشمول، در جلسات مرتبط الزامی است. همچنین در بند یک ماده 4 که مربوط به تصمیم‌گیری هیئت است، تاکید شده، مصوبات هیئت با حداقل پنج رأی موافق که شامل رأی نمایندگان روسای قوای قضائیه و مقننه باشد، اعتبار دارد. درحالی‌که در آئیننامه قبلی تنها رای یکی از روسای قوا کافی بود. همچنین تبصره ماده 7 که مربوط به شناسایی دارایی‌ها بود، حذف شده است. در این تبصره تاکید شده بود، پرداخت هرگونه اعتبار منوط به ثبت اطلاعات ملک در سامانه سادا است. در بند 4 این ماده پیش از این آمده بود که «سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است فهرست طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام به انضمام اطلاعات الزام از جمله درصد پیشرفت فیزیکی، عملکرد و برنامه مالی، به همراه روش پیشنهادی مولدسازی آنها را ظرف یکماه از تاریخ تصویب این آئین نامه به مجری ارائه کند.» اما در اصلاحیه جدید آمده است: «به منظور طبقه‌بندی و اولویت‌سنجی پروژه‌های نیمه‌تمام جهت تعیین‌تکلیف آنها و طرح در جلسات هیئت و همچنین به‌منظور ایجاد هماهنگی میان دستگاه‌های مشمول ملی و استانداران با هدف تعیین طرح‌های اولویت‌دار برای تامین مالی از طریق دارایی‌های مازاد، کمیته پایش پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی مرکب از نماینده سازمان برنامه و بودجه، نماینده وزارت امور اقتصادی و دارایی، نماینده وزارت کشور و نماینده معاون اول (به عنوان رئیس کمیته) تشکیل خواهد شد. دستور کار این کمیته از سوی هیئت تعیین می‌شود و از طریق دبیرخانه به این کمیته ابلاغ می‌شود و تصمیمات کمیته نیز از همین طریق در هیئت طرح می‌شود.» همچنین تبصره‌ای ذیل این بند آمده است: «سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است؛ فهرست طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام اولویت‌دار را به انضمام اطلاعات الزام از جمله درصد میزان پیشرفت فیزیکی، عملکرد و برنامه مالی، به همراه روش پیشنهادی مولدسازی آنها با اخذ نظرات دستگاه‌های ذیربط، ظرف دو ماه از تاریخ تصویب این آئیننامه به مجری ارائه کند. اولویت پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام استانی با نظر استاندار و پروژه‌های نیمه‌تمام ملی با نظر بالاترین مقام دستگاه اجرایی تعیین می‌گردد.» همچنین بند 6 این ماده به جای وزارت امور اقتصادی، برای مجری تکالیفی تعیین شده است. از جمله اینکه مجری مکلف است در اجرای این مصوبه از محل کارمزد، ظرف مدت چهار ماه از تاریخ ابلاغ این آئیننامه، نسبت به هوشمندسازی کامل تمامی فرآیندهای شناسایی، تشخیص مازاد، مستندسازی و تثبیت مالکیت، ارزش‌افزایی، ارزشیابی، فروش و مولدسازی از طریق ایجاد سامانه مولدسازی و با استفاده از ظرفیت و اطلاعات دیگر سامانه‌های ملی مرتبط از جمله سامانه سادا، به نحوی که ثبت، رصد و ارزیابی تمامی اقدامات موضوع مولدسازی اموال دولت به‌صورت برخط امکان‌پذیر باشد، اقدام نماید. در صورت عدم تحقق این بند در زمان مقرر،کلیه اقدامات مولدسازی متوقف و ادامه کار موکول به تکمیل هوشمندسازی می‌شود. همچنین، مجری موظف است، از طریق یک درگاه اینترنتی، امکان دسترسی عموم مردم را به ساختار، نحوه و طرز کار و مصوبات هیئت، دبیرخانه و مجری، در خصوص مولدسازی دارایی‌های مازاد دولت فراهم کند.» در ماده 8 که مربوط به تشخیص دارایی‌های مازاد است در بند اول در اصلاحیه جدید آمده است:«بالاترین مقام دستگاه مکلف شده است در جلسه هیئت با موضوع تصویب مازاد بودن این دارایی‌ها حضور پیدا کند.» در ماده 9 که مربوط به مستندسازی و تثبیت مالکیت است، در بند چهارم دعاوی حقوقی دارایی‌های مازاد با صلاحدید رئیس قوه قضائیه باید رسیدگی شود که پیش از این مطرح نبود. همچنین در ماده 10 که مربوط به ارزش‌افزایی است، نظرات مجری در خصوص مولدسازی دارایی‌های مازاد و نحوه انعکاس آن در طرح‌ها اعلام و اعمال خواهد شد. همچنین در تبصره‌ای جدید آمده است:«در خصوص املاک و اراضی دارای ارزش‌های اکولوژیک و واجد ارزش‌های تاریخی و مراثی، اولویت مولدسازی، انتقال حق توسعه یا بهره‌برداری در زمینه‌های نوآوری و دانش‌بنیان با حفظ ارزش‌های یادشده می‌باشد.» همچنین در بندی جدید آمده است:«درخواست‌های ارزش‌افزایی موضوع این آئیننامه درصورت دارا بودن هرگونه سابقه طرح در کمیسیون‌های ماده (5) منعی برای طرح مجدد نخواهد داشت.» نکته اصلاحی دیگر مربوط به ماده 11 یعنی ارزشیابی است که بند مربوط به اعلام مرجع کارشناسی توسط دولت، حذف شده است. همچین در ماده 12 که روش‌های مولدسازی است، معاوضه به‌عنوان سرفصل جدید عنوان شده و به جای آن مزایده عمومی و مذاکره حذف شده است. همچنین در بخش سایر روش‌ها به تشخیص هیئت، «مشروط بر دارا بودن ویژگی رقابتی و غیررانتی بودن» عنوان شده است. همچنن در بخش اموال عیرمنقول مازاد در بخش فروش نقد یا اقساط «مزایده عمومی یا مذاکره» پیش‌شرط تعیین شده است. در بندی نیز به معاوضه تاکید شده است.
اما تبصره جدید مهم این بخش به این صورت آمده است: «به‌منظور تامین مالی طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام اولویت‌دار از محل فروش املاک مازاد عرضه‌شده، پیمانکاران طرح‌های مزبور با تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور می‌توانند به نسبت مطالبات خود از دولت تا سقف تاییدیه خزانه‌داری برای تسویه ثمن معامله اموال مازاد خریداری‌شده اقدام کنند. در خصوص تعهدات آتی در صورت تایید سازمان برنامه و بودجه کشور به‌منظور تسویه مبالغ معامله، مجری نسبت به دریافت تضمین مناسب از پیمانکاران اقدام می‌نماید.» در ماده 13 که مربوط به اجرای روش‌های مولدسازی است، شرایط برای مزایده اول و دوم بیان شده است و بیان شده در صورت عدم موفقیت مزاید دوم، مولدسازی به روش مذاکره با تصویب هیئت مجاز تعیین شده است. همچنین درباره انتخاب سرمایه‌گذار یا بهره‌بردار دارایی‌ها قید و فرآیند رقابتی یا از طریق انتشار حداقل دو نوبت آگهی شناسایی سرمایه‌گذار، در روزنامه و پایگاه اینترنت مورد تایید هیئت آمده است. در ماده 14که مربوط به حل و فصل اختلاف است، در بند دوم آمده است: «در راستای اعتمادبخشی به بخش خصوصی و ثبات قراردادهای دولتی، بازپس‌گیری موضوع معامله در صورتی که طرف قرارداد دولت، قصور و تقصیری نداشته باشد، ممنوع است.» همچنین در تبصره‌ای آمده است: «تخلفات و جرایم عمومی اعضای هیئت و مجریان با احراز سوءنیت نفع شخصی یا گروهی و یا ضربه زدن به بیت‌المال، خارج از تصمیمات جمعی تصویب شده در هیئت و همچنین عدم رعایت احکام و ضوابط مصوبه و آئیننامه از سوی ایشان، مشمول این مصونیت نخواهد بود.» در ماده 17 که بخش نظارت است، در اصلاحیه تاکید شده است:«به‌منظور نظارت بر عملکرد هیئت، دبیرخانه و مجری، کمیته‌ای متشکل از معاون اول قوه قضائیه (به عنوان رئیس) یکی از نواب‌رئیس مجلس و بازرس ویژه رئیس‌جمهور تشکیل خواهد شد. این کمیته وظیفه تطبیق عملکرد ارکان را با احکام و ضوابط مندرج در مصوبه و آئیننامه برعهده دارد. گزارش نظارتی اجماعی این کمیته هر سه ماه به شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا تقدیم خواهد شد. با توجه به اصلاحات صورت‌گرفته نظر دو اقتصاددان درباره آثار این اصلاحات در روند بهتر مولدسازی را جویا شدیم.
با شناختی که دارم، اصلاحات هم چاره‌ساز نیست
حسن سبحانی، اقتصاددان درباره مصوبه اخیر شورای عالی سران قوا مبنی بر اینکه درآمدهای حاصل از مولدسازی ابتدا به خزانه واریز شود، به هم‌میهن گفت: «پیش از این اصلاحاتی که به تازگی به آئیننامه طرح مولدسازی وارد شود، این‌گونه پیش‌بینی می‌شد که درآمدهای حاصل از مولدسازی به خزانه واریز می‌شود. بنابراین فکر نمی‌کنم واریز این درآمدها به خزانه موضوع تازه‌ای باشد زیرا واریز نشدن آن به خزانه خلاف قانون اساسی است. اگر تصمیم گرفتند احتمالا تغییری ایجاد شده است. مشکل این نبود. مشکل آن تیم 7نفره است که با حضور سران قوا است. سران قوا آنقدر گرفتارند که نمی‌توانند در تصمیم کارگروه تخصصی مولدسازی دخالت کنند که تصمیم‌ها درست بوده یا خیر؟ این اصلاحات حتی در حد اصلاحات شکلی هم نیست چه برسد به اصلاحات محتوایی.» این اقتصاددان تاکید کرد: «در شرایط امروز ایران چه کسانی این اموال یا طرح‌های عمرانی را خریداری می‌کنند؟ این اموال در اختیار کسانی قرار می‌گیرد که جزو نهادهای عمومی (نه دولتی) هستند یا کسانی که در این دهه‌ها از کنار اداره بد اقتصاد، جزو درآمدهای بالای اقتصادی قرار گرفته‌اند و اموال مملکت گیر آنها می‌افتد و اختلاف طبقاتی را شدیدتر می‌کند. رئیس مجلس گفته که سالیان سال است که این قانون اجرا نشده است. عدم اجرای قانونی که طی دهه‌ها اجرا نشده، به ساختار دولت برمی‌گردد یا مقام تصمیم‌گیرنده؟ بدیهی است که به ساختار دولت برمی‌گیرد. وقتی مقام تصمیم‌گیرنده تغییر کرده، انقلابی در ساختار دولت رخ داده که تصمیم به فروش اموال کرده است. بدیهی است که در فروش باید بسیاری از ملاحظات مالی را نادیده بگیرند.» سبحانی درباره بخش‌هایی از این اصلاحیه از جمله رسیدگی به تخلفات تاکید کرد: «رسیدگی به تخلفات یک قدم به پیش است. برای اصلاح ساختار بودجه نظام تصمیم‌گیر از طریق متمرکز شدن، موفق نمی‌شود. بنابراین اصولا با تصمیم‌گیری سران قوا در این زمینه مخالف هستیم. باید نظام بر آمده از بطن مردم که مجلس است در این مورد تصمیم بگیرد. اگر مجلس دقیق تصمیم نمی‌گیرد، باید مجلس درست شود تا سلیقه‌ای عمل نشود. در حقیقت آن جایگاه تصمیم‌گیری نمی‌تواند به این صورت اقتصاد را اصلاح کند. قرار بود طرح‌های عمرانی را بفروشند تا مصروف تکمیل طرح‌های عمرانی دیگر شود.»
این اقتصاددان گفت: «ممکن است بگویند می‌خواهیم آن طرح‌هایی که اهمیت کمتری دارد را بفروشیم. پاسخ این است که این طرح‌های عمرانی اگر هزاران نه، صدها نفر مانند نمایندگان مجلس، مقامات محلی، ائمه جمعه، مردم و... متولی دارد. مگر می‌شود سد یا جاده‌ای را بفروشند؟ این موضوعات نگرانی‌های اجتماعی بسیاری به وجود می‌آورد. از نظر من که زیربنای این کار را می‌شناسم، این موضوع نشدنی است و فقط برای گفتن خوب است تا زمین‌فروشی شود.»
اصلاحات حقوقی مانع از اجرای پرخطر نمی‌شود
داوود سوری، اقتصاددان در پاسخ به این پرسش که اصلاحیه آئیننامه اجرایی مولدسازی دارایی‌های دولت تا چه اندازه می‌تواند به نگرانی‌ها درباره اجرای طرح مولدسازی کمک کند، به هم‌میهن گفت: «ایرادات به طرح مولدسازی از دو زاویه مطرح بود. یکی نحوه اجرای آن، که قرار بود کمیته‌ای درباره آن تصمیم بگیرد و این شائبه وجود داشت که ممکن است این کمیته به خطا برود. بنابراین این اصلاحات که عمدتا حقوقی است، اگر برای این موضوع است که کمیته مذکور در تصمیمات خود دچار اشتباه نشود و خطا آنها را به صفر برساند، جای تامل دارد و بنده نمی‌دانم چگونه ممکن است با این اصلاحات حقوقی مانع از خطا شد. اینکه انتظار داشته باشیم روسای دو قوه قضائیه و مقننه برای تک‌تک این اموال در جلسات حضور داشته باشند و تصمیم بگیرند، شدنی نیست. از این رو روسای قوه اختیارات خود را واگذار خواهند کرد.» او ادامه داد: «اما ایراد دوم درباره فروش این دارایی‌ها به نهادهای خاص است، زیرا دارایی‌هایی که دولت قصد فروش آن را دارد مشتریانی جز نهادها ندارد و این یعنی مجددا انتقال دارایی‌های دولت به نهادهای حکومتی. این اقدام خالی از اشکال نیست و می‌تواند دولت را در مقابل این نهادها تضعیف کند» این اقتصاددان درباره اجرای طرح مولدسازی و هزینه‌کرد درآمدهای حاصل از این بخش تاکید کرد: «اجرای درست و هزینه‌کرد درآمدهای حاصل از این محل به شرایط عمومی رفتارهای اداری دولت بستگی دارد. تا به امروز ندیده‌ایم که طرح‌های مشابه بدون مشکل انجام شود و همواره ایرادات بسیاری داشته است. طرح مولدسازی هم در سیستم اداری کشور قطعا با ایراداتی مواجه خواهد شد و باید منتظر شویم تا ببینیم چه اشکالاتی در آن ایجاد می‌شود و بعید است که در سیستم پرنقص کنونی این کار به درستی انجام شود.»
