منهـای آمـریکا/بررسی تلاش گروه ۲۰ برای پیشبرد چندجانبه‌گرایی در نبود ایالات متحده
نشست گروه ۲۰ در آفریقای جنوبی روز یکشنبه ۲۳ نوامبر در حالی به پایان رسید که تمام تحولات در این نشست، تحت تأثیر غیبت آمریکا قرار داشت.
ایالات متحده انتظار داشت با بایکوت کردن نشست گروه ۲۰، آفریقای جنوبی را به عنوان میزبان این نشست تحت فشار قرار دهد اما همکاری کشورهای حاضر و دستیابی به توافق بر سر بیانیه مشترکی که برخی تصمیمات دولت آمریکا را مورد انتقاد قرار می‌داد، یک پیروزی مهم برای چندجانبه‌گرایی بود.
نشست گروه ۲۰ در آفریقای جنوبی روز یکشنبه 23 نوامبر در حالی به پایان رسید که تمام تحولات در این نشست، تحت تأثیر غیبت آمریکا قرار داشت. دونالد ترامپ رئیس‌جمهور آمریکا که باور دارد آفریقای جنوبی اقلیت سفیدپوست «آفریکانر» را مورد آزار و اذیت خشونت‌آمیز قرار می‌دهد و باید به همین دلیل تنبیه شود، از اعزام نمایندگان ایالات متحده به نشست گروه 20 خودداری کرد و تصمیم گرفت به این ترتیب نشست ژوهانسبورگ را کم‌اهمیت نشان دهد.
با این حال، تحولات نشست و موفقیت کشورهای حاضر در دستیابی به توافقی به منظور صدور بیانیه جمعی، سبب شد تا در ساعات پایانی، آمریکایی‌ها اعلام کنند که آماده اعزام نماینده برای تحویل گرفتن ریاست دوره بعدی نشست گروه 20 از آفریقای جنوبی هستند.
سی‌ان‌ان در گزارشی در این خصوص نوشت: «کاخ سفید اعلام کرد که در تصمیمی لحظه آخری قصد داشته یکی از مقامات سفارت خود را برای مراسم تحویل ریاست بفرستد، اما آفریقای جنوبی این پیشنهاد را رد کرد و تحویل ریاست توسط رئیس‌جمهور به یک کارمند رده‌پایین سفارت را توهین‌آمیز دانست.» به نوشته سی‌ان‌ان، در نهایت، هیچ هیئت آمریکایی در این نشست پذیرفته نشد. آفریقای جنوبی اعلام کرد که تحویل ریاست بعداً و احتمالاً در سطح وزارت خارجه انجام خواهد شد. ترامپ نیز گفته است که نشست سال آینده را در باشگاه گلف خود در فلوریدا میزبانی خواهد کرد.»
پیش از آغاز نشست، آفریقای جنوبی اعلام کرده بود که مصمم است به جهان نشان دهد بدون حضور آمریکایی‌ها هم کشورهای گروه 20 می‌توانند اجماع موثری را شکل دهند. رونالد لامولا، وزیر امور خارجه این کشور در فاصله کوتاهی پیش از آغاز نشست ژوهانسبورگ گفت: «گروه ۲۰ باید پیامی روشن بفرستد که جهان می‌تواند با یا بدون ایالات متحده به راه خود ادامه دهد. ما برای آن‌ها غیبت رد می‌کنیم و به کارمان ادامه می‌دهیم.»
گروه 20 چیست و چه مأموریتی دارد؟
گروه ۲۰ مجمعی متشکل از بزرگترین اقتصادهای جهان است که به طور منظم برای گفت‌وگو درباره حیاتی‌ترین مسائل پیش روی اقتصاد جهانی تشکیل جلسه می‌دهد. این گروه در مجموع حدود ۸۵ درصد از تولید ناخالص داخلی جهان، بیش از ۷۵ درصد از تجارت جهانی و حدود دوسوم جمعیت کره زمین را شامل میشود.
ریشه‌های شکل‌گیری گروه ۲۰ به آشفتگی‌های مالی اواخر قرن بیستم بازمی‌گردد. بحران مالی آسیا در سال‌های ۱۹۹۷ و ۱۹۹۸، شکنندگی سیستم مالی درهم‌تنیده جهانی را آشکار کرد و نشان داد که بحران در اقتصادهای نوظهور می‌تواند به سرعت دامنگیر بازارهای کشورهای صنعتی شود. در آن زمان، گروه ۷ به عنوان باشگاه ثروتمندترین دموکراسی‌های صنعتی، دریافت که دیگر به تنهایی قادر به مهار این تلاطم‌ها نیست.
در پاسخ به این ضرورت، وزرای دارایی گروه ۷ در نشست ژوئن ۱۹۹۹ در کلن آلمان، ایده تشکیل مجمعی فراگیرتر را مطرح کردند. این ایده در ۲۶ سپتامبر ۱۹۹۹ عملی شد و اولین اجلاس وزرای دارایی و رؤسای بانک‌های مرکزی گروه ۲۰ در دسامبر همان سال در برلین برگزار گردید. در آن مقطع، گروه ۲۰ عمدتاً یک مجمع مشورتی غیررسمی بود که می‌کوشید با ایجاد گفت‌وگو میان اقتصادهای صنعتی و بازارهای نوظهور کلیدی (مانند چین، هند، برزیل و آفریقای جنوبی)، ثبات مالی بین‌المللی را ارتقا دهد.
اما نقطه عطف تاریخی این گروه با فروپاشی بانک «لیمن برادرز» در سپتامبر ۲۰۰۸ و آغاز بزرگترین رکود اقتصادی پس از جنگ جهانی دوم رقم خورد. شدت بحران چنان بود که دیگر سطح وزرای دارایی برای تصمیم‌گیری‌های فوری و قاطع، ناکافی به نظر می‌رسید. بدین ترتیب، در نوامبر ۲۰۰۸، اولین اجلاس سران گروه ۲۰ به میزبانی واشنگتن دی‌سی برگزار شد.
مهم‌ترین دستاورد تاریخی گروه ۲۰، پاسخ هماهنگ و قاطع به بحران مالی جهانی ۲۰۰۸ بود. در اجلاس لندن (۲۰۰۹)، رهبران توافق کردند که 1/1 تریلیون دلار به اقتصاد جهانی تزریق کنند و بودجه صندوق بین‌المللی پول را سه برابر نمایند. تأسیس «هیئت ثبات مالی» (FSB) برای نظارت بر اصلاحات مقرراتی نیز از نتایج ماندگار این دوره بود. این اقدامات به طور مؤثر مانع از تبدیل شدن رکود بزرگ به یک افسردگی اقتصادی طولانی‌مدت شد.
در سال‌های اخیر، گروه ۲۰ با همکاری سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD)، رهبری اصلاحات بنیادین در قوانین مالیاتی جهان را بر عهده داشته است. توافق بر سر «پایه مالیاتی حداقل جهانی» با نرخ ۱۵ درصد، دستاورد بزرگی برای پایان دادن به رقابت ناسالم کشورها در کاهش مالیات و جلوگیری از فرار مالیاتی شرکت‌های چندملیتی محسوب میشود.
در مواجهه با همه‌گیری کووید-۱۹ نیز کشورهای گروه ۲۰ متعهد شدند بیش از ۵ تریلیون دلار برای مقابله با پیامدهای این ویروس هزینه کنند. همچنین، «ابتکار تعلیق خدمات بدهی» (DSSI) راه‌اندازی شد تا به فقیرترین کشورها اجازه دهد بازپرداخت بدهی‌های خود را به تعویق انداخته و منابع را صرف بخش بهداشت کنند. با این حال، نابرابری در توزیع واکسن و ناکافی بودن اقدامات برای کاهش پایدار بدهی‌ها، از نقاط ضعف عملکرد گروه در این دوره بود.
ترکیب اعضای گروه ۲۰ به‌گونه‌ای طراحی شده تا توازنی میان نمایندگی جهانی و کارآمدی در تصمیم‌گیری برقرار کند. این گروه شامل ۱۹ کشور (آرژانتین، استرالیا، برزیل، کانادا، چین، فرانسه، آلمان، هند، اندونزی، ایتالیا، ژاپن، مکزیک، روسیه، عربستان سعودی، آفریقای جنوبی، کره جنوبی، ترکیه، بریتانیا و ایالات متحده) به همراه اتحادیه اروپا است.
در تحولی تاریخی در سال ۲۰۲۳ و در جریان ریاست هند، اتحادیه آفریقا نیز به عنوان عضو دائم جدید پذیرفته شد. این اقدام که با هدف اصلاح عدم توازن جغرافیایی و اعطای صدای برابر به قاره آفریقا صورت گرفت، تعداد اعضا را به ۲۱ واحد سیاسی (۱۹ کشور و ۲ اتحادیه منطقه‌ای) رساند، هرچند نام گروه همچنان گروه ۲۰ باقی مانده است.
برخلاف نهادهایی چون سازمان ملل یا صندوق بین‌المللی پول، گروه ۲۰ فاقد دبیرخانه دائمی و کارمندان ثابت است. این ویژگی باعث میشود که دستور کار و اولویت‌های گروه به شدت تحت تأثیر کشور میزبان (ریاست دوره‌ای) باشد. ریاست گروه هر سال میان اعضا می‌چرخد و کشورها برای حفظ توازن جغرافیایی، به گروه‌های منطقه‌ای تقسیم شده‌اند.
سنت‌شکنی در آفریقای جنوبی
آفریقای جنوبی در نخستین میزبانی قاره آفریقا از نشست گروه ۲۰، دست به سنت‌شکنی زد و بیانیه سران را روز شنبه، درست در همان روز آغاز مذاکرات، منتشر کرد؛ اقدامی خلاف روال معمول که در آن بیانیه‌ها در پایان اجلاس صادر می‌شوند.
این بیانیه با وجود مخالفت صریح ایالات متحده صادر شد. واشنگتن پیش‌تر از دستور کار آفریقای جنوبی که عمدتاً بر تغییرات اقلیمی و نابرابری ثروت جهانی تمرکز داشت، انتقاد کرده بود. آرژانتین نیز مخالفت خود را با این بیانیه اعلام کرد؛ آن هم در شرایطی که خاویر میلی، رئیس‌جمهور این کشور و از متحدان ترامپ، از شرکت در اجلاس خودداری کرده بود.
با این حال، سایر اعضای گروه ۲۰ از جمله چین، روسیه، فرانسه، آلمان، بریتانیا، ژاپن و کانادا از این سند حمایت کردند. محور اصلی این بیانیه، جلب توجه جهانی به چالش‌های گریبان‌گیر کشورهای فقیر بود؛ از جمله نیاز به کمک مالی برای بازسازی پس از بلایای اقلیمی، یافتن راهکارهایی برای کاهش بدهی‌ها و حمایت از گذار این کشورها به سوی منابع انرژی سبز.
بیانیه شامل تعهدات روشن برای تأمین مالی پیامدهای تغییرات اقلیمی در کشورهای فقیر، گسترش انرژی‌های تجدیدپذیر و کاهش فشار بر کشورهای به‌شدت بدهکار است.
گروه ۲۰ همچنین با توجه به درگیری‌های جهانی، خواستار «صلحی عادلانه، جامع و پایدار» در اوکراین و دیگر مناطق بحرانی از جمله سودان، کنگو و خاورمیانه شده است.
موضع‌گیری گروه 20 درباره جنگ اوکراین در حالی صورت گرفته که هفته گذشته یک هیئت عالیرتبه نظامی از آمریکا به رهبری دنیل دریسکال، وزیر ارتش این کشور به کی‌یف سفر کرد تا پیش‌نویس یک طرح صلح جدید برای پایان دادن به جنگ در اوکراین را به مقام‌های ارشد این کشور ارائه کند. هرچند ایالات متحده این طرح را به صورت رسمی منتشر نکرده اما براساس اطلاعات فاش‌شده از محتوای طرح صلح پیشنهادی ترامپ، این طرح از کی‌یف می‌خواهد از بخش‌هایی از خاک خود چشم‌پوشی کند و بسیاری از شروط مدنظر روسیه برای برقراری صلح را بپذیرد.
فردریش مرتس، صدراعظم آلمان نیز در اظهارنظری پیرامون این مسئله گفت که توافق بر سر پایان یک جنگ، نمی‌تواند بدون در نظر گرفتن نگاه و نظر کشورهای درگیر (اشاره به اوکراین) حاصل شود.
در پایان نشست گروه 20، رامافوسا تأکید کرد: «آفریقای جنوبی از این دوره ریاست استفاده کرد تا اولویت‌های آفریقا و جنوب جهانی را قاطعانه در کانون توجه قرار دهد.» پس از سخنرانی، درحالی‌که رهبران دیگر به او تبریک می‌گفتند، صدای او از میکروفنی که باز مانده بود شنیده شد که می‌گفت: «کار آسانی نبود.»
پیروزی چندجانبه‌گرایی
آفریقای جنوبی برگزاری نشست اخیر و صدور بیانیه را یک پیروزی برای «چندجانبه‌گرایی در جهان» در مواجهه با سیاست یکجانبه «اول آمریکا» در دولت ترامپ می‌داند. بسیاری از رسانه‌ها، تحلیلگران و سیاستمداران هم با این نگاه موافقند.
روزنامه نیویورک‌تایمز در گزارشی نوشت: «بیانیه پایانی حاوی مفاهیم و اصطلاحاتی بود که مقامات دولت ترامپ در نشست‌های مقدماتی با آن‌ها مخالفت کرده بودند؛ از جمله گذار عادلانه انرژی، تغییرات اقلیمی و برابری جنسیتی.»
نبیل احمد، از مدیران ارشد آکسفام آمریکا که در این اجلاس حضور داشت، به این روزنامه گفت: «به نظرم پیام بزرگ این نشست گروه ۲۰ این است که با وجود قلدری‌های ژئوپلیتیک و قدرت ایالات متحده، کشورها می‌توانند گرد هم آیند و همچنان امور را به پیش ببرند.»
لوئیس ایناسیو لولا دا سیلوا، رئیس‌جمهور برزیل نیز پس از پایان نشست در روز یکشنبه به خبرنگاران گفت که به‌رغم ترویج یک‌جانبه‌گرایی توسط ترامپ، «من معتقدم چندجانبه‌گرایی پیروز خواهد شد.» او افزود: «همه در اینجا می‌دانند که ما در کنار هم، بسیار قوی‌تر و کارآمدتر خواهیم بود.»
مارک کارنی در کنفرانس خبری خود در ژوهانسبورگ گفت: «این اجلاس کشورهایی را گرد هم آورد که سه‌چهارم جمعیت جهان، دوسوم تولید ناخالص داخلی جهانی و سه‌چهارم تجارت جهانی را نمایندگی می‌کنند؛ آن هم بدون حضور رسمی ایالات متحده.» او افزود: «این موضوع یادآوری می‌کند که مرکز ثقل اقتصاد جهانی در حال جابه‌جایی است.»
نخست‌وزیر کانادا که در ابتدای سال 2025 پس از پیروزی در انتخابات به قدرت رسیده، در دوران مبارزات انتخاباتی خود به شدت در برابر تعرفه‌های سنگین ترامپ بر کانادا و حتی تهدید ضمیمه کردن کانادا به آمریکا ایستادگی کرده بود. او از همان ابتدا تمرکز خود را بر کاهش وابستگی اقتصادی کانادا به ایالات متحده گذاشته و به دنبال شرکای جدید در سراسر جهان است. کارنی در این سفر اعلام کرد که امارات متحده عربی پس از دیدار او با شیخ محمد بن‌زاید، رئیس این کشور، متعهد شده 70 میلیارد دلار کانادا (معادل حدود 65 میلیارد دلار سنگاپور) در کانادا سرمایه‌گذاری کند. این بزرگترین تعهد سرمایه‌گذاری خارجی در تاریخ کانادا به شمار می‌رود.
نیویورک‌تایمز نوشته است: «با وجود تمام این شادمانی‌ها، مقام‌های آفریقای جنوبی، لولا و تحلیلگران حامی مواضع آن‌ها دچار این توهم نیستند که می‌توانند به سادگی و بدون همراهی آمریکا تحول بزرگی را رقم بزنند. حجم عظیم اقتصاد ایالات متحده به این معناست که این کشور همچنان نفوذی تعیین‌کننده بر مسائل حیاتی جهان، نظیر انرژی‌های تجدیدپذیر، تجارت و جنگ‌ها دارد.»
برزیل هنوز با تعرفه‌های سنگینی که واشنگتن بر برخی محصولاتش اعمال کرده، دست‌وپنج نرم می‌کند. آفریقای جنوبی نیز در میانه مذاکرات دشواری با دولت ترامپ برای کاهش تعرفه ۳۰ درصدی خود قرار دارد. علاوه بر این، بیانیه نهایی گروه ۲۰ الزام‌آور نیست؛ این سند مجموعه‌ای از توصیه‌ها را ارائه می‌دهد و اگرچه می‌تواند بر سیاست‌گذاری نهادهایی چون صندوق بین‌المللی پول اثر بگذارد، اما رأی ایالات متحده در بسیاری از این نهادها همچنان وزنه سنگینی محسوب میشود.
ناکامی در دستیابی به یک هدف مهم
با وجود وعده‌های مکرر، از جمله تأکید در بیانیه اجلاس بر «تقویت اجرای چارچوب مشترک گروه ۲۰»، آفریقای جنوبی پیشنهاد جدید و ملموسی برای کاهش فشار مالی بر کشورهای بدهکار ارائه نکرد. این اجلاس همچنین نقطه پایانی بود بر دوره کوتاه رهبری جنوب جهانی بر گروه ۲۰؛ دوره‌ای که پس از ریاست اندونزی (۲۰۲۲)، هند (۲۰۲۳) و برزیل (۲۰۲۴) شکل گرفته بود. اکنون، ایالات متحده قرار است در اول دسامبر ریاست این گروه را بر عهده بگیرد.
در ماه اکتبر، وزرای دارایی و رؤسای بانک‌های مرکزی گروه ۲۰ در واشنگتن دیدار کردند و بر سر بیانیه‌ای اجماعی درباره مسئله بدهی به توافق رسیدند. در این بیانیه آمده بود: «ما اذعان داریم که سطح بالای بدهی، یکی از موانع اصلی رشد فراگیر در بسیاری از اقتصادهای در حال توسعه است؛ مانعی که توانایی آن‌ها را برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، تاب‌آوری در برابر بلایا، بهداشت، آموزش و سایر نیازهای توسعه‌ای محدود می‌کند.»
این گروه همچنین متعهد شد که حمایت خود را از تلاش‌های کشورهای با درآمد کم و متوسط برای رسیدگی به آسیب‌پذیری‌های ناشی از بدهی، به شیوه‌ای «مؤثر، جامع و سیستماتیک» تجدید کند.
تمرکز اصلی این بیانیه بر بهبود «چارچوب مشترک» بود؛ مکانیسمی که پنج سال پیش برای تسریع و ساده‌سازی فرایند تجدید ساختار بدهی‌ها راه‌اندازی شد، اما همواره مورد انتقاد شدید بوده است. هدف این چارچوب کمک به کشورهایی است که دیگر توان بازپرداخت بدهی‌های خود را ندارند و مجبور به بازنگری در آن‌ها هستند. علاوه بر این، بیانیه از شفافیت بیشتر در گزارش‌دهی بدهی‌ها و افزایش وام‌دهی توسط بانک‌های توسعه منطقه‌ای حمایت کرد.
بر اساس گزارش الجزیره، کل بدهی کشورهای در حال توسعه تا اواسط سال ۲۰۲۵ به رکورد بی‌سابقه ۱۰۹ تریلیون دلار رسید. در سال‌های اخیر، ترکیبی از همه‌گیری کووید-۱۹، شوک‌های اقلیمی و افزایش قیمت مواد غذایی، بسیاری از کشورهای فقیر را مجبور کرد برای تثبیت اقتصاد خود به استقراض روی آورند و از سرمایه‌گذاری‌های ضروری چشم‌پوشی کنند. محاسبات اخیر سازمان ملل نشان می‌دهد که بیش از ۴۰ درصد از دولت‌های آفریقایی، اکنون بیشتر از هزینه‌ای که صرف بهداشت و درمان می‌کنند، برای بازپرداخت بدهی‌های خود می‌پردازند.
آفریقا همچنین با هزینه‌های گزاف استقراض مواجه است. در سال ۲۰۲۳، میانگین بازده اوراق قرضه (بهره بدهی دولتی) در آفریقا 9/8 درصد بود، در حالی که این رقم برای آمریکای لاتین و کارائیب 6/8 درصد ثبت شد.
در همین حال، آفریقا برای دستیابی به اهداف توافق پاریس، سالانه به ۱۴۳ میلیارد دلار تأمین مالی اقلیمی نیاز دارد، اما در سال ۲۰۲۲ تنها حدود ۴۴ میلیارد دلار دریافت کرد. در مقابل، کشورهای این قاره در سال ۲۰۲۴ مجبور شدند نزدیک به ۹۰ میلیارد دلار صرف بازپرداخت بدهی‌های خارجی خود کنند.
دستورکار آینده
هایدی کربو ردیکر، پژوهشگر شورای روابط خارجی آمریکا معتقد است به‌رغم اینکه دستورکار نشست تحت تأثیر غیبت‌ها قرار داشت اما خروجی این نشست که در تضاد با سیاست‌های آمریکا بود باعث میشود تا دستورکار نشست آینده که در فلوریدای آمریکا برگزار خواهد شد به شدت تحت تأثیر قرار گیرد: «این اجلاس در معرض خطرِ تحت‌الشعاع قرار گرفتن توسط غایبان بزرگ خود بود. دونالد ترامپ با تحریم نشست، در آن شرکت نکرد و شی‌جین‌پینگ و ولادیمیر پوتین نیز غایب بودند.
آرژانتین و مکزیک هم سطح هیئت‌های خود را کاهش دادند. ترکیب دستور کار جسورانه آفریقا، صندلی‌های خالی قدرت‌های بزرگ و مداخلات اخلال‌گرانه آمریکا صحنه را برای انتقال ریاست گروه ۲۰ از ژوهانسبورگ به واشنگتن با برنامه‌هایی کاملاً متفاوت آماده کرد. باید انتظار چرخشی محسوس به سمت سیاست اول آمریکا در سال ۲۰۲۶ در استراحتگاه ترامپ در فلوریدا را داشت.»
به نوشته او، به‌رغم اختلافات زیاد، چندین مورد از اولویت‌های اصلی آفریقای جنوبی در واقع با دستورکار دولت ترامپ، به‌ویژه در مورد پایداری بدهی‌ها و مواد معدنی حیاتی، همسویی دارد: در موضوع بدهی، آفریقای جنوبی رویکردهای جدیدی را برای حل بحران بدهی کشورهای کم‌درآمد مطرح کرد که شامل حرکت از «تجدید ساختار» به سمت «تأمین مالی مجدد» بود.
حتی اگر آمریکا با جزئیات پیشنهادات (مانند استفاده از ذخایر طلای صندوق بین‌المللی پول) موافق نباشد، نوعی سازگاری با دیدگاه خزانه‌داری ترامپ وجود دارد. اسکات بسنت، وزیر خزانه‌داری آمریکا نیز از روندهای کُند صندوق بین‌المللی پول انتقاد کرده است. هم آفریقای جنوبی و هم آمریکا خواهان سیستمی عادلانه‌تر و سریع‌تر هستند که همه طلبکاران (از جمله چین) را پای میز بیاورد.
در موضوع نابرابری، آمریکا چارچوب پیشنهادی آفریقای جنوبی را نخواهد پذیرفت اما چگونگی حفظ ثبات اجتماعی و رشد اقتصادی در شرایط بدهی و نرخ بهره بالا اکنون یک مشکل مشترک میان شمال و جنوب است، نه‌فقط مختص آفریقا.
بر همین اساس انتظار می‌رود گفت‌وگوهای فلوریدا حول محور «مقررات‌زدایی»، «فراوانی انرژی» (مبتنی بر سوخت‌های فسیلی) و تجارت با رویکرد «اول آمریکا» باشد. وزرایی که امسال درباره ریسک‌های اقلیمی بحث کردند، سال آینده در ایالات متحده صحبت‌هایی متفاوت درباره آزادسازی هیدروکربن‌ها خواهند شنید.
