تصمیم سرنوشت‌ساز برای میادین نفتی/موافقان و مخالفان مستثنی شدن قراردادهای نفتی از قانون برگزاری مناقصات در میزگرد هم‌میهن دلایل خود را مطرح کردند / بخش نخست
توزیع یک پاورپوینت بین نمایندگان مجلس در هفته‌های گذشته، واکنش‌های موافق و مخالفی را در محافل کارشناسی به دنبال داشت. موضوع بر سر قراردادهای نفتی است.
توزیع یک پاورپوینت بین نمایندگان مجلس در هفته‌های گذشته، واکنش‌های موافق و مخالفی را در محافل کارشناسی به دنبال داشت. موضوع بر سر قراردادهای نفتی است.
سرمایه‌های بین‌نسلی که در چند دهه گذشته نقطه اتکای دولت‌ها برای تامین درآمدها بوده. امروز بر سر واگذاری این منابع به سرمایه‌گذاران بحثی جدی درگرفته. گروه اول معتقدند اگر بخواهیم قراردادهای نفتی را مطابق قانون برگزاری مناقصات، منعقد کنیم، سرمایه‌گذاران بی‌میل می‌شوند و حاضر به حضور نخواهند بود. اما گروه دوم تاکید دارد که مستثنی شدن قراردادهای نفت از قانون، سلیقه را به این حوزه وارد می‌کند و انتخاب سرمایه‌گذاران شمی و تشخیصی میشود. بحث بر سر رقم‌های بسیار بزرگی است.
ارقامی با بیش از ۱۲ صفر، حساسیت‌ها را بالا برده است. از یک طرف خطر بدون استفاده ماندن منابع به‌خصوص در میادین مشترک احساس میشود و از طرف دیگر نگرانی درباره سوءاستفاده و فسادهای احتمالی وجود دارد. امیر مقیسه، مدیر سرمایه‌گذاری و کسب و کار شرکت ملی نفت ایران به‌عنوان نماینده گروه اول یعنی طرفداران مستثنی شدن قراردادهای نفتی از قانون برگزاری مناقصات، شهرام حلاج‌نیشابوری، کارشناس، مشاور و تسهیل‌گر در روش‌ها و مهارت‌های بهسازی نظام فنی و اجرایی و تدارکات عمومی (معاملات و مناقصات دولتی) به‌عنوان نماینده گروه دوم یعنی طرفداران قانون برگزاری مناقصات و امیرمحمد اسلامی عضو هیئت مدیره انجمن شرکت‌های پژوهشی و دانش‌بنیان نفت در میزگردی که در روزنامه هم‌میهن ترتیب داده شده بود، دلایل خود را درباره ضرورت تبعیت از قانون یا مستثنی شدن از قانون مطرح کردند. لازم به توضیح است امیرمقیسه، مدیر سرمایه‌گذاری و کسب و کار شرکت ملی نفت به صورت مجازی حضور داشت. بخش نخست این میزگرد را در ادامه می‌خوانید.
اخیراً پاورپوینتی در مجلس توزیع شده که بر اساس آن مستثنی شدن قراردادهای نفتی از قانون مناقصات با ذکر چند دلیل، ضروری دانسته شده. از نظر شما دلایل ذکرشده در این پاورپوینت از چه منطقی پیروی می‌کند؟
شهرام حلاج‌نیشابوری: بله اخیراً پاورپوینتی در مجلس بین نمایندگان توزیع شده اما خوشبختانه تعداد زیادی از نمایندگان متوجه غیرمنطقی بودن آن شدند. مشخصاً آقای قادری که مسئولیت قانون تامین مالی تولید و زیرساخت‌ها را برعهده دارد، تاکید کردند که قانون برگزاری مناقصات سر جای خود محفوظ خواهد بود. قانون برگزاری مناقصات رویکرد نوینی را در روابط صاحب‌منصبان دولت با آحاد ملت ایجاد کرده است. پیش از قانون برگزاری مناقصات در واگذاری کارها جملاتی مثل این داشتیم که «صاحب منصب می‌تواند هر کسی را قبول یا رد کند».
این موضوع در سال‌های قبل تبدیل به قانون شده بود اما با تصویب قانون مناقصات، تاکید شده اولاً هرگونه «ابهام» تامین‌کنندگان در خصوص معامله رفع شود. دوم اینکه هرجا بازیگران یک حوزه به کار صاحب‌منصب «ایراد» وارد کند؛ صاحب‌منصب موظف است ایراد را برطرف کند. همچنین بر اساس ماده 25 قانون مناقصات اگر افراد به فرایند مناقصه ایراد قانونی وارد کنند، دستگاه مکلف میشود ظرف 15 روز به این ایراد پاسخ دهد.
قاعدتاً کثیری از مدیران عدم پاسخگویی را ترجیح می‌دهند ولی در جایی که به معاملات عمومی و منافع عموم مردم مرتبط میشود، مدیران لازم است از دیسیپلین مشخصی پیروی کنند و در معاملات اموال مردم، حساب و کتاب مشخص داشته باشند. قانون برگزاری مناقصات احکامی آورده که صاحب‌منصبان رفتاری پیش‌بینی‌پذیر، شفاف و پاسخگویانه داشته باشند.
طولانی بودن فرایند واگذاری و انعقاد قراردادها یکی از اشکالاتی است که به قانون برگزاری مناقصات وارد میشود. آیا فرایندها آنقدر طولانی است که موجب عدم تمایل سرمایه‌گذار به شرکت در مناقصه میشود؟
حلاج: روی فرآیند بحث می‌کنند. به این بخش از قانون خرده می‌گیرند که ۱۰ روز باید برای ارائه پیشنهادات صبر کنند. می‌گویند اگر ۱۰ روز فرصت بهره‌برداری از میادین را از دست بدهیم، دچار زیان هنگفتی می‌شویم.
می‌گویند بررسی قراردادها ۶ ماه زمان می‌برد؟
امیر مقیسه: انجام معاملات توسط دستگاه‌های اجرایی بر اساس قانون برگزاری مناقصات، یکی از طولانی‌ترین و پرتکلف‌ترین فرآیندهای اجرایی و اداری است. قانون‌گذار با هدف جلوگیری از تمرکز اختیارات و وظایف، رویه‌هایی را تجویز کرده که عملاً به ضد هدف خود که رعایت صرفه و صلاح است، تبدیل شده است.
علاوه بر تاثیر ارزش زمان در شرایط بی‌ثباتی اقتصادی، برخی از این فرآیندها از جمله رسیدگی به شکایت مندرج در مواد ۷ و ۸ قانون، از نظر منطق کسب و کار قابلیت اجرایی مؤثری ندارد چراکه عموماً مناقصه‌گران به منظور حفظ بازار خود و عدم تقابل با کارفرمایان، به‌خصوص در پروژه‌های تخصصی، در این فرآیند وارد نخواهند شد. سایر ظرفیت‌های مندرج در این قانون از جمله مفاد ۲۷، ۲۸ و ۲۹ نیز شاید در زمان تنظیم آن موجه و کاربردی بوده اما در حال حاضر و با توجه به واقعیات اجرایی و اقتصادی کشور عملاً این ظرفیت‌ها تاثیر اجرایی نداشته و موجب تحمیل عدم‌النفع قابل توجه به کشور و دولت میشود.
به‌طور مثال، فرآیندهای مربوط به ترک تشریفات مستلزم صرف زمان چندین‌ماهه است و این زمان برای طرح‌های توسعه‌ای که برای کشور ایجاد درآمد و عایدی می‌کند، به‌صرفه و صلاح کشور نیست. اخیراً، در دو فقره قرارداد که مستقیماً مرتبط با افزایش تولید نفت خام به میزان ۱۱۵ هزار بشکه در روز بود، صدور مجوز ترک تشریفات موضوع ماده ۲۸ قانون برگزاری مناقصات بیش از ۶ ماه به طول انجامید. این یعنی عدم‌النفعی بالغ بر 1/3 میلیارد دلار. کجای این رویه‌ها به‌صرفه و صلاح کشور هست؟ آیا همسایگان نفتی ما هم همینطور با منابع نفت و گاز خود رفتار می‌کنند؟ همچنین بر اساس ماده ۱۰ قانون برگزاری مناقصات، انجام معامله و انعقاد قرارداد مشروط به پیش‌بینی منابع مالی مورد نیاز در طول دوره قرارداد است.
این ماده در ظاهر به منزله حفظ منافع و حقوق طرف معامله با دستگاه اجرائی است اما سوال اینجاست که در صورت اثربخشی این ماده، چگونه بیش از ۸۰ هزار پروژه عمرانی به دلیل کمبود منابع مالی نیمه‌کاره رها شده‌اند که حتماً بخش زیادی از آنها با استفاده از این قانون واگذار شده‌اند؟ از سوی دیگر وجود این قید قانونی در شرایط عدم ثبات اقتصادی موجب اتلاف زمان و افزایش هزینه اجرای طرح‌ها و پروژه‌های دستگاه‌های اجرایی شده است. در فرآیند تصویب پروژه‌ها و برگزاری مناقصه، دستگاه اجرایی ابتدا با برآورد اولیه نسبت به اخذ مجوزها و تامین اعتبار اقدام می‌کند.
از زمان انجام این برآورد تا زمان برگزاری مناقصه و دریافت پیشنهادهای مالی از شرکت‌کنندگان در مناقصه در بهترین حالت، بیش از ۶ ماه فاصله زمانی صرف میشود. در زمان بازگشایی پاکات مناقصه‌گران، دستگاه اجرایی مجدداً برآورد بروزرسانی‌شده‌ای از پروژه را به کمیسیون مناقصه ارائه می‌کند که علی‌القاعده نباید از سقف اعتبار اولیه بیشتر باشد.
تقریباً در اکثر قریب به اتفاق مناقصات سال‌های اخیر، عدد کشف‌شده از پاکات مالی شرکت‌کنندگان در مناقصات انحراف قابل توجهی از برآورد دستگاه اجرایی داشته‌اند. علاوه بر تفاوت در برداشت دو طرف معامله از شرح کار پروژه، پوشش ریسک‌های پروژه از دید پیمانکار و هزینه‌های بالاسری از جمله نرخ‌های انتقال ارز و...، علت اصلی را باید عدم ثبات اقتصادی، تورم بالا و تحولات لحظه‌ای میدانی در اجرای پروژه‌ها دانست.
در چنین شرایطی، حتی با فرض پذیرش توجیه اختلاف قیمت ارائه‌شده توسط پیمانکاران با برآورد دستگاه اجرایی، به دلیل مقدم بودن تامین منابع مالی بر انجام معامله، دستگاه اجرایی باید نسبت به تامین اعتبار تکمیلی بر اساس مبلغ کشف‌شده از مناقصه (از طریق منابع مالی خود و یا سازمان برنامه و بودجه) اقدام کند که خود این فرآیند اغلب اوقات مستلزم صرف زمان چندماهه است و پس از این مرحله، حتی با وجود درج اعتبار زمانی پیشنهادات در اسناد مناقصه، پیمانکاران از پذیرش انجام کار با قیمت تامین اعتبارشده به دلیل تغییر مبالغ ناشی از وجود تورم بالا و تکانه‌های اقتصادی خودداری می‌کنند و دستگاه اجرایی مجبور به تجدید مناقصه و تکرار این دور تسلسل باطل میشود.
در نهایت هم یا اجرای پروژه از دستور کار دستگاه خارج میشود و یا در نهایت با قیمتی بسیار متفاوت و بالاتر از برآورد اولیه در زمان تایید پروژه، معامله انجام خواهد شد. چنانچه پیش‌تر اشاره شد، این موضوع در خصوص قراردادهای سرمایه‌گذاری بسیار حائز اهمیت‌تر است. چراکه در این دسته از قراردادها، عدد نهایی قرارداد پس از مهندسی ارزش و دستیابی به یک طرح تجاری (و نه صرفاً هزینه) برای پروژه تعیین خواهد شد.
حلاج: در قانون مناقصات سه قید زمان وجود دارد که در دو مورد می‌گوید حداکثر مهلت این است. یعنی در دو مورد تاکید دارد که زمان از این بیشتر نشود و ظرف دو هفته پاسخ داده شود. اگر کسی می‌تواند ظرف دو ساعت پاسخ دهد، هیچ منعی برای او طبق قانون مناقصات وجود ندارد. تنها جایی که قید زمانی حداقلی دارد و گفته‌است کمتر از این قید زمان نشود جایی است که گفته شده داوطلبان معامله یا پیشنهاددهنده باید ۱۰ روز مهلت بررسی داشته باشند تا پیشنهادات را بررسی و دقیق ارائه دهند.
هیچ بخش دیگر قانون قید زمان ندارد و فقط قیدهای کیفی گذاشته شده است. مثل این که قرارداد روشن باشد یا شروط مشخص باشد. در قانون تاکید شده، معیارها گفته شود و قراردادی که قرار است منعقد شود، به صورت شفاف در اسناد گذاشته شود. مدعیان کنار گذاشتن قانون، باید بگویند چه چیزی را می‌خواهند در این فرآیند حذف کنند؟ آیا با ذکر معیارها مخالفت دارند یا با ارائه قرارداد شفاف؟ جالب اینکه در متنی دیگر که پیش از این برای عدم تبعیت از قانون تهیه شده بود آورده بودند که قراردادها اگر تابع قانون برگزاری مناقصات باشد ۳۲۰ روز به تعویق می‌افتد.
ما گفتیم جزئیات این ۳۲۰ روز چیست و از کجا به چنین عددی رسیدید؟ گفتند ۱۸۰ روز زمان می‌برد که ما متن قرارداد را بنویسیم. پرسش من این است که چرا این ۱۸۰ روز را به حساب قانون برگزاری مناقصات می‌گذارند؟ در استانداردهای جهانی که توسط بانک جهانی تدوین شده، برای قراردادهای بلندمدت تا یک سال به منظور بررسی و شفاف شدن همه جنبه‌های قرارداد، زمان در نظر گرفته شده است. این بررسی‌ها در سطح بین‌الملل گاه تا دو سال نیز زمان می‌برد.
ما یک کیلو میوه نمی‌خواهیم خریداری کنیم. بلکه یک میدان نفتی با همه پیچیدگی‌ها و همه احتمالاتی که در سال‌های آینده ممکن است برای قیمت و سایر موضوعات میدان اتفاق بیفتد را می‌خواهیم واگذار کنیم. ۶ ماه برای بررسی این جوانب متعدد و پیچیده به‌هیچ‌وجه مدت‌زمان طولانی محسوب نمی‌شود.
البته در صورت مستثنی شدن از «قانون برگزاری مناقصات»، قرار است طبق «آئین‌نامه معاملات شرکت نفت» این قراردادها منعقد شود. یعنی بدون قانون و مقررات واگذاری انجام نمی‌شود...
حلاج: بله حتماً بدون قاعده و قانون نیست. یاسای چنگیز هم قانون بوده. ما شیفته ذکر کلمه قانون نیستیم. این موضوع که در این قانون چه چیزهایی قید شده، اهمیت دارد. پرسش کلیدی این است که آیا در این قانون یا آیین‌نامه رفتارها پیش‌بینی‌پذیر است؟ آیا معیارهای انتخاب طرف قرارداد منتشر میشود؟ آیا ماده مشخصی برای رفع ابهامات وجود دارد؟ از آن طرف، ما شیفته نام «قانون مناقصات» هم نیستیم. اما «قانون مناقصات» اولاً بالاترین سطح تقنینی بعد از قانون اساسی یعنی مصوب مجلس کشور است.
ثانیاً در این قانون برای پاسخگویی و شفافیت، حکم‌های منجز و روشن گذاشته شده است. گفته شده: «متن قرارداد باید در اختیار همه افراد علاقه‌مند و واجد شرایط قرار داده شود.» همانطور که شما هم در درس‌های خبرنویسی قیودی مثل چه کسی؟ چه زمانی؟ کجا؟ را دارید، در مناقصات هم باید این جزئیات برای طرف‌های قرارداد روشن باشد. «قانون برگزاری مناقصات» تاکید می‌کند که دستگاه بخش عمومی باید ظرف ۱۵ روز جواب بدهد و بالاترین مقام دستگاه عمومی پای آن پاسخ بایستد.
درحالی‌که هیچ‌یک از این احکام در «آئین‌نامه معاملات شرکت نفت» نیامده است. این آئین‌نامه در سال 1380 نوشته شده. به این تاریخ دقت کنید. در آن زمان مفروضات قانونی کشور مربوط به سال 1346 و 1349 یعنی «قانون آیین‌نامه معاملات دولتی» بود. اما «قانون برگزاری مناقصات» سه سال بعد از «آئین‌نامه معاملات شرکت نفت» ، تصویب شده‌است و مفروضات قانونی میان بخش عمومی و بخش خصوصی را عوض و اصلاح کرده است.
مقیسه: شاخص مطلوبیت در این قانون مناقصات، حداقل بودن هزینه بین پیشنهادهای فنی قابل قبول ارائه شده توسط شرکت‌کنندگان در مناقصه است. این شاخص، باوجود آنکه در نگاه اول اصلی بدیهی به نظر می‌رسد، در عمل و اجرا موجب حذف مناقصه‌گرانی میشود که نسبت به اجرای تعهدات در قرارداد نگاه واقع‌بینانه دارند و ارائه کیفیت مطلوب و حفظ نام و اعتبار برند تجاری خود را هم‌عرض با سود اقتصادی خود می‌بینند.
علاوه بر این با توسعه فناوری‌های جدید و تحول سریع در شیوه‌های اجرای طرح‌ها و پروژه‌ها و استانداردسازی فرآیندهای ساخت فناورانه تجهیزات، تعیین شرح کاری واحد توسط دستگاه‌های اجرایی، به‌خصوص در طرح‌های توسعه‌ای، به معنای حذف پیشنهادهای فناورانه‌ای است که دستگاه‌های اجرایی دانش و آگاهی لازم به آن را ندارند.
این مهم در ابعاد اقتصادی طرح‌ها و پروژه‌ها از اهمیت بسیار بیشتری نیز برخوردار است. به گونه‌ای که نوسانات غیرقابل پیش‌بینی اقتصادی در کشور، اعم از تغییرات قیمت ارز، فلزات، مواد و مصالح ساختمانی، هزینه‌های نیروی انسانی و... عملاً پیشنهادات مالی دریافت‌شده از مناقصه‌گران را به یک بخت‌آزمایی تبدیل کرده که در اکثر قریب به اتفاق موارد، بخش‌نامه‌های متعدد سازمان برنامه و بودجه کشور برای تعدیل قیمت‌ها و یا جبران آثار ناشی از افزایش قیمت ارز توانایی جبران آن را نداشته و در عمل، شرکت طرف قرارداد حاضر به ضبط ضمانت‌نامه انجام تعهدات توسط کارفرما با هدف جلوگیری از تحمل زیان و خسارت بیشتر با ادامه قرارداد، میشود.
در بسیاری از قراردادها، با استنکاف پیمانکاران از اجرای قراردادها به دلایلی که اشاره شد و حدوث شرایط فسخ قرارداد، دستگاه اجرایی که کاملاً از فرآیند طولانی و پیچیده و افزایش چشمگیر قیمت پیشنهادی جدید در مناقصه مجدد آگاه است، به انواع روش‌ها متوسل میشود که مانع فسخ قرارداد شده و پیمانکار را متقاعد به انجام پروژه کند؛ که البته این روش‌ها بعضاً باوجود آنکه تامین‌کننده منافع پروژه و صرفه و صلاح کشور هستند اما الزاماً مطابق قانون برگزاری مناقصات نخواهند بود.
این مسئله در خصوص قراردادهای با ماهیت سرمایه‌گذاری، حادتر و غیرقابل پذیرش‌تر خواهد بود. در نظر بگیرید که یک میدان نفتی در قالب قانون برگزاری مناقصات به سرمایه‌گذاران صاحب صلاحیت واگذار شود. شاخص مطلوبیت بر اساس این قانون، حداقل قیمت پیشنهادی به ازای تولید واحد محصول، یعنی هر بشکه نفت خام است. بر این اساس، شرکت ملی نفت ایران با ارائه یک شرح کار و برآورد ۴۰ میلیون بشکه‌ای از میزان تولید میدان، نسبت به اخذ پیشنهادهای مالی اقدام می‌کند.
شرکت (الف) در این فراخوان قیمت ۳ دلار به ازای هر بشکه تولید طی مدت سه سال، شرکت (ب) قیمت 3/5 دلار به ازای هر بشکه تولید طی مدت 2/5 سال و شرکت (ج) قیمت ۵دلار به ازای هر بشکه تولید طی مدت ۳ سال اما با میزان تولید ۵۵ میلیون بشکه‌ای را ارائه می‌کند. بر اساس قانون برگزاری مناقصات و اصل حداقل قیمت متناسب، برنده این مناقصه شرکت (الف) است که کمترین قیمت را ارائه داده است اما با تغییر زاویه دید به این پروژه از رویکرد قیمت (هزینه) حداقلی به عایدی حداکثری، پیشنهاد (ج) بالاترین عایدی و درآمد برای کشور را ایجاد می‌کند چراکه با وجود بالا بودن هزینه تولید به ازای واحد محصول، به دلیل دسترسی به فناوری و بهره‌وری بالاتر، تولید تجمعی بیشتری را نصیب کشور می‌کند.
ساده‌سازی و یا شاید بهتر بگوییم ساده‌انگاری مندرج در قانون برگزاری مناقصات و دادن اصالت به هزینه، در عمل و به‌ویژه در طرح‌ها و پروژه‌های تخصصی و نیز در قراردادهای سرمایه‌گذاری که موضوع اصلی حداکثرسازی عایدی دولت و کشور است، الزاماً تامین‌کننده صرفه و صلاح دستگاه‌های اجرایی و منافع عمومی و ملی نیست.
حلاج: این ادعا اشتباه است. در قانون ذکر شده «مناقصه فرآیندی است رقابتی برای تامین کیفیت مورد نظر». اصلاً هدف اصلی قانون «تامین کیفیت» است. هرجای قانون از نظر دوستان مشکلی دارد، می‌توانیم درباره آن صحبت کنیم و قانون را اصلاح کنیم. اینکه به جای اصلاح قانون، آن را کامل کنار بگذاریم منطقی نیست. نظام قانونی ما در بخش معاملات عمومی که از قضا در سراسر جهان پرمفسده‌ترین و پرانحراف‌ترین شاخه حکمرانی است یک مسیر طی‌شده‌ای دارد، اگر گمان می‌کنیم قانون سال 1383 اشکالاتی دارد و در مسیر توسعه کشور واقعاً حُسن‌نیت داریم، اشکالات این قانون سال 1383 را برطرف کنیم. نه اینکه از در پشتی بخواهیم قانون را دور بزنیم و به مفروضات دهه چهل برگردیم.
واقعاً کشورهای دیگر هم با سرمایه‌های نهادی خود اینگونه برخورد می‌کنند؟ قبل از این قانون، آئین‌نامه‌های مختلفی داشتیم که در بسیاری جهات با یکدیگر مغایرت داشتند. حالا اگر بخواهیم این قانون را کنار بگذاریم و آن قوانین مغایر را اجرا کنیم به چه چیز برخواهیم گشت؟ چه چیزی نصیب اقتصاد کشور خواهد شد؟ متولیان سامانه ستاد اعلام کرده‌اند ۲۶ هزار نهاد ارجاع‌دهنده کار و برگزارکننده معامله از طرف بخش عمومی را ثبت‌نام کرده‌اند و به آنها توکن داده‌اند. برای من شگفت‌انگیز است؛ ۲۶ هزار نهاد داریم که با پول مردم در حال معامله هستند. اگر این نهادها با یک قانون واحد اداره نشود و هر یک با آئین‌نامه خودش، معامله انجام دهد، قطعاً فعال اقتصادی سردرگم میشود.
مثلاً در یک نهاد ممکن است برای پیشنهاد دو روز وقت بدهند و در نهاد دیگر 20 روز و البته این مثال صرفاً در بخش مواد و تشریفات معمول مناقصات است. شما ببینید در بخش‌های تشخیصی و معیارها و موازین چقدر ممکن است رفتار سلیقه‌ای باشد، مثلاً هر نهاد عمومی و دستگاه اجرایی می‌تواند با مقررات خودش بخشی از مردم را بر اساس آیین‌نامه‌های داخلی ممنوع‌المعامله کند که نمونه‌های زیادی در مقررات قبلی داشته‌ایم. خیلی جاها ارزیابی مناقصات و تعیین برنده معاملات اگر موازین و معیارهای مشخص و قانونی یکسانی نداشته باشد شمی و تشخیصی میشود. با این شم و تشخیص ممکن است یک فعال اقتصادی را از مسیر تولید خارج کنید.
بنابراین کنار گذاشتن قانون یک بازگشت به عقب است. چرا به دنبال قانون جدید برای ارجاع کار مشارکت عمومی خصوصی و یا طرح‌های صنعت نفت هستیم؟ آیا به اندازه کافی از ظرفیت این قانون برای مواردی که بهانه تاختن به قانون شده‌اند آگاهی داریم که چنین ناآگاهانه آن را ناکارآمد می‌خوانیم؟ ما به مرض قانون‌درمانی دچار هستیم.
در حوزه نفت و استخراج، گاهی تکنولوژی مورد نیاز در داخل وجود ندارد. آیا قانون مناقصات اجازه خرید تکنولوژی خارجی را می‌دهد؟
مقیسه: بر اساس ماده ۲۰ این قانون، در انجام معامله دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌های ایرانی نسبت به خارجی‌ها در اولویت هستند. البته قانون‌گذار برای انجام معامله با خارجی‌ها، مسیر شورای اقتصاد را پیش‌بینی کرده است. این قید به شکل دیگری در بند (الف) ماده (۵) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور تکرار شده است.
در خصوص آن دسته از کالا و خدمات که به واقع در کشور قابلیت تولید و ارائه دارند بحثی وجود ندارد. اما در عمل، به دلیل فرآیند طولانی اخذ مجوزها جهت انعقاد قرارداد با شرکت‌های خارجی و نیز وجود این قید در قانون، بازار واسطه‌ها و تامین‌کنندگان کالاها رونق یافته و دستگاه‌های اجرایی که خود می‌توانستند با شاخص مطلوبیت همین قانون، یعنی هزینه کمتر، نسبت به تامین نیاز خود اقدام کنند، باید به صورت غیرمستقیم مبلغ بالاتری بپردازند. این موضوع در خصوص قراردادهای سرمایه‌گذاری فاقد هرگونه توجیه است. در توسعه‌یافته‌ترین کشورها و شکوفاترین اقتصادها هم، جذب سرمایه‌گذار خارجی اولویت و مرغوبیت بالاتری نسبت به منابع داخلی کشورها دارد.
صرف‌نظر از شرایط فعلی کشور، انعقاد قرارداد با سرمایه‌گذاران خارجی بر اساس قانون مذکور مستلزم برگزاری مناقصه عمومی و یا اخذ مصوبه ترک تشریفات موضوع مواد ۲۷ و ۲۸ آن است که موجب صرف زمان بسیار زیاد و دافعه در مقابل ورود سرمایه خارجی و فناوری‌های جدید به کشور میشود. ذکر این نکته ضروری است که حتی در قانون حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی نیز با وجود درج انواع مشوق‌ها، هیچ ظرفیتی برای واگذاری پروژه‌ها و انعقاد قرارداد با سرمایه‌گذاران خارجی پیش‌بینی نشده است و این یکی از تناقض‌های بزرگ در حوزه توسعه کشور محسوب میشود که مشوق برای مخاطبینی لحاظ شده که اساساً امکان ورود به قرارداد ندارند.
موضوع الزام به ارجحیت پیمانکار ایرانی، در ماده ۱۲ قانون برگزاری مناقصات تصریح دارد. این بحث کاملاً متفاوت از اولویت داشتن سرمایه‌گذار (و نه پیمانکار یا تولیدکننده) خارجی نسبت به داخلی است. اتفاقاً همین مغالطه نشان‌دهنده عدم تناسب این قانون برای سرمایه‌گذاری و توسعه کشور است. شرکت ملی نفت ایران در همین قراردادهایی که در انتهای دهه ۷۰ و اوایل دهه ۸۰ با استفاده از آیین‌نامه معاملاتی خود واگذار نمود، سرمایه‌گذاران (و نه پیمانکاران) خارجی را متعهد به استفاده از کالا و خدمات داخل کشور نمود؛ زمانی که هیچ الزام قانونی برای آن وجود نداشت.
حلاج: موضوع الزام به خرید از تامین‌کنندگان داخلی مربوط به قوانین آمره بالادستی است و ربطی به قوانین ارجاع کار و مشخصاً قانون برگزاری مناقصات ندارد. یعنی اگر شما با آئین‌نامه شهرداری هم قرارداد ببندید باز هم نمی‌توانید در هر شرایطی از جمله وقتی محصول داخلی با کیفیت وجود دارد محصول خارجی بخرید. حتی امروز اگر قانون مناقصات منسوخ شود و با قانون سال 1349 بخواهیم مناقصات را برگزار کنیم، قانون آمره بالادستی یعنی قانون «حداکثر استفاده از توان داخل» که در سال 1398 تصویب شد، اجازه خرید محصولات خارجی را در هر شرایطی نمی‌دهد.
در این قانون آمره نه‌تنها خرید خارجی ممنوع دانسته شده بلکه تکلیف می‌کند اگر می‌خواهید خرید خارجی انجام دهید که علم دارید تولید مشابه داخلی ندارد باز هم سه ماه پیش از فراخوان باید این موضوع را اعلان عمومی کنید. در قانون برگزاری مناقصات آمده است: «مناقصه‌گران داخلی بر مناقصه‌گران خارجی ترجیح دارند. نحوه ترجیح مناقصه‌گران خارجی در اسناد مناقصه قید خواهد شد.» اسناد مناقصه را چه کسی تهیه می‌کند؟ همان مدیری که مدعی است قانون مناقصه دست او را بسته است.
در واقع قانون مناقصه می‌گوید خود مدیر باید بگوید چگونه و چقدر از توان داخلی می‌تواند استفاده کند. شما اگر گمان می‌کنید واقعاً در شرایط برابر، اجرای پروژه توسط مجری ایرانی یک درصد به نفع اقتصاد کشور است؛ اگر یک ریال بیشتر از رقیب خارجی پیشنهاد داد؛ کار را به او بسپارید اما اگر دو ریال گران‌تر بود، کار را به رقیب خارجی بسپارید. بنابراین این مربوط به قانون دیگری است و نه قانون برگزاری مناقصات. اینجاست که می‌گوییم مجلس باید هوشیار باشد تا با گزارش‌های کذب، سیاستگذاری‌ها به مسیر اشتباه نرود. این پاورپوینت اگر مستند و مستدل است چرا مرجع تهیه‌کننده ندارد؟
اینکه سرمایه‌گذار در صورت تغییر رفتار مخزن، اجازه تغییر قرارداد بیش از 25 درصد را ندارد هم در قانون مناقصات آمده است؟
حلاج: خیر. قانون مناقصات، قانونی است در حوزه ارجاع کار. در آئین‌نامه‌ها، قوانین و مقررات و اسناد پیمانی است که برخی از این مقررات آمده است که ارتباطی به قانون مناقصات ندارد. اگر معتقدند که قانون مناقصات اجازه تغییر بیش از 25 درصد را نمی‌دهد؛ چرا شماره ماده را ذکر نمی‌کنند؟ این نشان می‌دهد؛ کسی که می‌گوید قانون مناقصات را باید کنار بگذاریم هم می‌خواهد قانون حداکثر استفاده از توان داخل را نقض کند و هم قانون معاملات دولتی که درباره 25 درصد صحبت می‌کند را کنار بگذارد. بنابراین کلاً با قانون مشکل دارند.
دنیا در حال حرکت به سمت سوخت پاک است. شاید انگیزه‌ای که باعث شده برخی بخواهند شرایط قراردادهای نفتی را تسهیل کنند، استفاده از آخرین فرصت‌ها برای ارزآوری از سوخت‌های فسیلی باشد. به هر حال دنیا به تدریج میل به مصرف سوخت فسیلی را از دست می‌دهد و بهره‌برداری سریع‌تر از این منابع از این جهت حائز اهمیت است.
حلاج: بله باید شرایط برای سرمایه‌گذاری مهیا شود. اما اینکه بررسی مفاد قرارداد به مدت 10 روز را بهانه قرار می‌دهند، عجیب است. خداوکیلی 10 روز تاخیر در بستن یک قرارداد، کدام سرمایه‌گذار را فراری می‌دهد؟ اتفاقاً برعکس آنچه می‌گویند که می‌خواهند از سرمایه‌گذار حمایت کنند؛ این بازگشت به آیین‌نامه معاملات نفت است که باعث گسترش اختیارات شخصی صاحبان مناصب میشود. سرمایه‌گذار واقعی می‌خواهد قراردادها شفاف باشد و همه ابعاد آن روشن شود تا بعداً در مظان اتهام نباشد.
چون نمی‌تواند به امید آنکه شخص این آقا یا خانم طرف قرارداد به تعهدات خود به درستی پایبند می‌ماند، قراردادی توأم با ابهام و غیرشفاف را امضا کند. کسی که نمی‌خواهد ابعاد موضوع روشن شود، سرمایه‌گذار واقعی نیست. بسیاری از دعواهای دوره قرارداد و توقف پروژه‌ها به دلیل کوتاهی در دوران ارجاع کار، اسناد ناقص مناقصه، عدم پاسخ درست سوالات مناقصه‌گران و نبود شفافیت است. نام جلسه را پرسش و پاسخ می‌گذاریم ولی در جلسه می‌گوییم اگر سوالی هست بفرمایید اگر هم نیست بفرمایید (اینجا به معنای بفرمایید بروید جلسه تمام شد). شما باید مثل یک استاد دانشگاه، شرایط را تشریح کنید. فیلم منطقه را نشان دهید.
اشکالات زمین‌شناسی، مسائل بومی منطقه، راه‌های دسترسی و اسناد هواشناسی 20 سال گذشته را تشریح کنید بعد بپرسید آیا سوالی و ابهامی وجود دارد یا خیر. حتماً بهره برداری سریع از میادین نفت و گاز به‌خصوص میادین مشترک، بسیار اهمیت دارد. اما این ماجرا مانند حکایت مسافری است که باید 12 ظهر در مقصدی حاضر باشد که دو ساعت رانندگی لازم دارد ولی 11 ظهر از خواب بیدار میشود. بسیاری از زمان‌هایی که امروز به آن خرده می‌گیرند مربوط به زمان قبل از مناقصه است.
بیشتر وقت صرف‌شده مربوط به تدوین اسناد پیش از مناقصه و تصمیم‌گیری و بوروکراسی اداری برای تصمیم به شروع کار است. برای مناقصات داخلی 10 و در مواردی(یکپارچه دارای ارزیابی کیفی) 14 روز و در مناقصات بین‌المللی 30 روز است و زمان بقیه تشریفات فرایند بستگی به خود دستگاه دارد. این حتی به نظر می‌رسد که فرصت کمی است برای ارائه یک پیشنهاد. گاهی ما حتی تأخیرهای چندده‌ساله در خصوص تصمیم‌گیری برای بهره‌برداری از منابع را داریم؛ آیا سنگینی نظام بوروکراسی اداری و تصمیم‌گیری خودمان را به پای قانون موجود نمی‌گذاریم؟ اینکه من فرایند ارزیابی را شش‌ماهه انجام دهم آیا مرتبط با قانون است؟
ادامه دارد...
عکس: امیرعلی حیدری/هم‌میهن
