جنگ ۱۲روزه اصلاح بنزین را متوقف کرد/چالش قیمت بنزین در دولت چهاردهم؛ دلایل تعویق و ضرورت اصلاح سریع آن بررسی شد
اصلاح قیمت بنزین، بیش از آنکه یک اقدام تکنیکی اقتصادی باشد، آزمونی است از اختیار سیاستگذار در مواجهه با تضاد میان عقلانیت مالی و ملاحظات اجتماعی-سیاسی. رویکرد کنونی ایران — خرید بنزین با ارز آزاد و فروش آن با نرخهای یارانهای — صرفاً یک خطای قاعدهای نیست؛ یک ریسک ساختاری برای بودجه، توزیع درآمد و امنیت ملی بهشمار میآید.

اصلاح قیمت بنزین، بیش از آنکه یک اقدام تکنیکی اقتصادی باشد، آزمونی است از اختیار سیاستگذار در مواجهه با تضاد میان عقلانیت مالی و ملاحظات اجتماعی-سیاسی. رویکرد کنونی ایران — خرید بنزین با ارز آزاد و فروش آن با نرخهای یارانهای — صرفاً یک خطای قاعدهای نیست؛ یک ریسک ساختاری برای بودجه، توزیع درآمد و امنیت ملی بهشمار میآید. هدف این یادداشت روشن است: نشان دادن عمق ناترازی بنزین، دلایل موقت شدن اجرای اصلاح در دولت چهاردهم، و ارائه راهکارهای عملیاتی که همزمان اصلاح مالی را ممکن و تراز اجتماعی را حفظ کند. این بررسی بر پایه آمارهای رسمی و تجربه سیاستی نوشته شده و با نگاه سازندهای به تصمیمگیران هدایت میشود.
بر اساس آخرین گزارشها، مصرف بنزین ایران همچنان صعودی است. گزارش شرکت ملی پخش نشان میدهد در فروردین ۱۴۰۴ متوسط مصرف روزانه حدود 131/2 میلیون لیتر بوده است؛ این عدد در تابستان امسال نیز رکوردشکنی کرد و حتی مصرف برخی روزها به بیش از ۱۴۰ میلیون لیتر در روز رسید. پیشبینی میشود تا پایان سال جاری میانگین مصرف روزانه به حدود ۱۳۰ میلیون لیتر نزدیک شود.
با وجود تلاش برای افزایش تولید پالایشگاهی (حدود ۱۰۵ میلیون لیتر در روز)، تقاضا بسیار فراتر رفته و ناترازی بنزین به بیش از ۲۰ تا ۲۵ میلیون لیتر در روز رسیده است. این شکاف تاریخی به واردات گسترده – حدود 2/4 میلیارد لیتر بنزین معادل 1/8 میلیارد دلار در سال ۱۴۰۲ – منجر شده است. در این شرایط، رئیسجمهور پزشکیان نیز تأکید کرده که ادامه وضعیت فعلی «غیرمنطقی» است؛ ایران بنزین را با دلار آزاد میخرد و با نرخ یارانهای میفروشد و این روند قابل تداوم نیست.
علل تعویق اصلاح قیمت بنزین
اگرچه دولت جدید پیش از انتخابات بر ضرورت اصلاح نظام یارانه سوخت تأکید داشت، چند عامل مهم اجرای این اصلاح را به تعویق انداخته است. در روزهای ابتدایی دولت چهاردهم، رخدادهای امنیتی و منطقهای کمسابقه، نظیر ترور اسماعیل هنیه در تهران در همان روزهای آغازین ریاستجمهوری، بازگشت دونالد ترامپ به کاخ سفید، و سپس جنگ ۱۲ روزه ایران و اسرائیل که حتی به تجاوز به خاک کشور منجر شد، فضای تصمیمگیری داخلی را کاملاً امنیتی و ملتهب کرد.
طبیعی بود که در چنین فضایی، دولت تازهکار تمرکز خود را بر تثبیت شرایط سیاسی و امنیتی بگذارد. در نتیجه، یکی از نخستین برنامههای اقتصادی دولت یعنی اصلاح نرخ بنزین، عملاً از دستور کار فوری خارج شد.
از سوی دیگر، پس از اعلام نظر مستقیم رئیسجمهور درباره غیرمنطقی بودن یارانه سوخت، واکنش رسمی دولت محتاطانه بود؛ وزیر نفت تأکید کرد که «فعلاً برنامهای برای تغییر قیمت بنزین وجود ندارد». این تناقض میان ضرورت کارشناسی و ملاحظات سیاسی نشان داد که اصلاح قیمت بنزین، در شرایط فعلی با سطح بالای حساسیت اجتماعی، نیازمند مقدماتی از جمله اطلاعرسانی شفاف، اقناع عمومی، و برنامههای حمایتی است تا از تبعات اجتماعی مشابه آبان ۹۸ جلوگیری شود.
پیامدهای تداوم وضع موجود
تداوم یارانه سنگین سوخت و مصرف بالای بنزین پیامدهای متعددی برای اقتصاد ملی دارد:
هدررفت منابع مالی: یارانه پنهان بنزین امروز به رقم سرسامآور بیش از ۵۰۰ هزار میلیارد تومان در سال رسیده است.
افزایش واردات و فشار بر بودجه: برآوردها نشان میدهد در صورت ادامه روند فعلی، ایران در سال آینده ناچار به واردات بیش از ۱۳۰ هزار میلیارد تومان بنزین خواهد بود.
افزایش قاچاق سوخت: اختلاف قیمت شدید داخلی و خارجی، همچنان انگیزه قاچاق را بالا نگه داشته است؛ تخمین زده میشود روزانه بین ۱۰ تا ۱۵ میلیون لیتر سوخت به شکل غیررسمی از کشور خارج میشود.
تشدید نابرابری: عمده یارانه سوخت نصیب دهکهای بالاتر میشود، زیرا آنها مصرفکنندگان اصلی خودرو هستند.
افزایش آلودگی و ناکارآمدی انرژی: تداوم مصرف بالای بنزین و عدم صرفهجویی در ناوگان فرسوده، به افزایش آلودگی و فشار بر زیرساختهای شهری منجر شده است.
چرا اصلاح قیمت بنزین یک ضرورت فوری است؟
به گفته کارشناسان، مصرف بنزین در ایران در پنج سال گذشته حدود ۴۰ درصد رشد داشته است. در حالیکه هزینه واقعی تولید هر لیتر بنزین (بدون احتساب نفت خام) حدود ۸ هزار تومان و قیمت تمامشده وارداتی نزدیک به ۱۲ هزار تومان است، اما نرخ فروش داخلی تنها ۱۵۰۰ تومان سهمیهای و ۳۰۰۰ تومان آزاد است.
این تفاوت عظیم قیمت نهتنها موجب کسری منابع دولت شده، بلکه بهصورت غیرمستقیم ثروت ملی را بهسوی قاچاق و مصرف بیرویه هدایت کرده است. تجربه کشورهای همرده ایران در منطقه نشان میدهد که بدون اصلاح ساختار قیمت انرژی، امکان توسعه پایدار و سرمایهگذاری در زیرساختهای جدید وجود ندارد.
راهکارها و توصیههای سیاستی
برای اجرای موفق اصلاح قیمت بنزین، باید رویکردی مرحلهای، شفاف و عادلانه اتخاذ شود. برخی از پیشنهادهای کلیدی عبارتاند از:
اصلاح پلکانی و چندنرخی: افزایش تدریجی نرخ بنزین با حفظ سهمیه محدود ارزانقیمت برای مصرف ضروری و اعمال نرخ آزاد واقعی بر مصرف مازاد.
هدفمندسازی یارانهها: اختصاص بخشی از درآمد حاصل از اصلاح قیمتها به یارانه نقدی یا کالایی برای دهکهای پایین، بهویژه ساکنان مناطق محروم.
توسعه حملونقل عمومی و سوخت جایگزین (CNG): ارتقای زیرساختهای حملونقل شهری و جایگزینی تدریجی CNG برای کاهش وابستگی به بنزین.
کنترل قاچاق سوخت: استفاده از سامانههای هوشمند سوخت، رهگیری ناوگان حملونقل و کاهش اختلاف نرخ سوخت در مناطق مرزی.
اطلاعرسانی شفاف: دولت باید پیام اقتصادی و ملی این اصلاح را برای مردم روشن کند؛ تأکید بر اینکه ادامه وضعیت فعلی، در عمل فشار بیشتری بر همه اقشار جامعه وارد میکند.
چالش بنزین دیگر یک موضوع صرفاً اقتصادی نیست، بلکه آزمونی برای توان دولت چهاردهم در اجرای تصمیمهای سخت اما ضروری است. همانگونه که در تحلیل سال گذشته نیز پیشبینی شد، اصلاح قیمت بنزین بهعنوان یکی از بزرگترین چالشهای دولت پزشکیان مطرح بوده و هنوز هم باقی است. اکنون که کشور پس از ماهها بحران امنیتی و منطقهای به آرامش نسبی رسیده، زمان آن است که دولت با جسارت، تدبیر و برنامهای هوشمندانه، این اصلاح حیاتی را آغاز کند. تعویق بیشتر، تنها به معنای انباشت زیان و از دست رفتن فرصتهای توسعه است.
با شوک نمیتوان اصلاحات انجام داد
با وجود ضرورت اصلاح قیمت بنزین اما وارد کردن شوک قیمت تبعاتی دارد که مرکز پژوهشهای مجلس به آن پرداخته است. موضوع نحوه تعیین قیمت حاملهای انرژی همواره موضوعی چالشبرانگیز در ایران بوده است. موضوع ضرورت اصلاحات قیمتی در مورد حاملهای انرژی از جوانب مختلفی مانند افزایش بهرهوری مصرف انرژی، اصلاح الگوی صنعتی، افزایش کارایی سیاست حمایتی، جلوگیری از قاچاق، حفظ محیط زیست و کاهش مداخالت سیاسی در قیمت حاملهای انرژی قابل طرح است و سیاستهای اصلاحی درباره بازار انرژی نیز میبایست با در نظر گرفتن اهدافی متعدد و بعضاً متعارض طراحی شود.
از استدلالهایی که به دنبال اثبات لزوم افزایش قیمت حاملهای انرژی هستند مانند بالا بودن شدت مصرف انرژی در ایران، کارایی پایین مصرف انرژی، اتلاف منابع انرژی، سهم بیشتر مصرف انرژی در خانوارهای ثروتمند و غیره، خود این موضوع را میپذیرند که به صرف افزایش قیمت نمیتوان وضعیت شاخصهای فوق را بهبود بخشید. درحقیقت سیاستهای غیرقیمتی مانند گسترش حملونقل عمومی، لزوم کمک به خانوارها برای جایگزینی وسایل زندگی (از یخچال و تلویزیون گرفته تا اتومبیل) کممصرف بهجای وسایل پُرمصرف، لزوم کمک به بخش تولید برای جایگزینی فناوریهایی که انرژی فراوانی در فرایند تولید استفاده میکنند با فناوریهای بهینهتر و غیره باید همزمان با افزایش قیمت اجرا شود.
ازاینرو بخش مهمی از منابع حاصل از افزایش قیمت باید صرف امور فوق شود. علاوه بر این موضوع اتلاف انرژی و ناکارآمدی فرایند تولید، انتقال و توزیع انرژی که عمدتاً توسط شرکتهای ناکارآمد دولتی و برمبنای مجموعهای از روابط غیرشفاف مالی انجام میشود را نمیتوان نادیده گرفت (موضوعاتی مانند پایین بودن راندمان تولید برق یا بنزین در نیروگاهها و پالایشگاهها و غیره در این مقوله قرار میگیرد).
این در حالی است که در فرایند اجرای قانون هدفمندی یارانهها این مباحث بیتوجه ماند و در عمل موضوع قانون به توزیع نقدی یارانهها تقلیل یافت. نتیجه این نحوه برخورد هم عدم بهبود مؤثر و پایدار شاخصهای مصرف انرژی بود. نکته مهم آنکه ناکارآمدیهای کنونی درتولید، انتقال، توزیع و مصرف انرژی ـ چه در سطح مصرف خانوارها و چه در مصرف انرژی به عنوان نهاده تولید توسط بنگاههای تولیدی ـ را نمیتوان یکباره (به صورت شوک)و صرفاً با اصلاح قیمتها تغییر داد. بنابراین اصلاحات فرایندی زمانبر بوده و باید به صورت تدریجی انجام شود.
یکی از عمدهترین موضوعات مورد تأکید مرکز پژوهشها، منطق قیمتگذاری حاملهای انرژی و پیشنیازهای موفقیت اصلاحات قیمتی است. طبق مطالعات انجام شده و بررسی تجارب دهها مورد اصلاح یارانه در سراسر جهان نشان میدهد که غیرسیاسی کردن فرایند اصلاح یارانه، شرط محوری موفقیت برنامههای اصلاح یارانه بوده است که خود نیازمند مقدمات خاص بوده و براساس روشهای فنی متناسبی پیادهسازی میشود.
از مهمترین مقدمات غیرسیاسی کردن اصلاح یارانه، ثبات نسبی اقتصاد کلان در کنار پایین بودن نسبی قیمتهای جهانی حاملهاست. بهرغم اینکه در ظاهر بهنظر میرسد غیرسیاسی کردن فرایند اصلاح یارانه سهلالوصول است، اما تجربههای واقعی که در سراسر دنیا وجود دارند نشان میدهند برخی از کشورها توانستهاند اصلاح تدریجی یارانه انرژی را با موفقیت مدیریت کنند، اما در مقابل برای برخی از کشورها انجام اصلاحات یارانه انرژی باعث شده است که اقتصاد کلان دچار بیثباتی شود و حتی در مواردی نیز ثبات سیاسی دولتها از این بابت تهدید شده است. بر همین اساس لازم است که در انجام اصلاحات یارانه انرژی، مجموعه آثار اقتصادی، سیاسی و اجتماعی و ظرفیتهای کشور در این ابعاد با هم مدنظر قرار گیرند.
با یارانه نقدی نمیتوان قیمت را اصلاح کرد
با توجه به موارد فوق، این مرکز در قالب تهیه سند ملی انرژی، پیشنویس قانون مدیریت بازار انرژی را برمبنای نظریه «منشور انرژی»، شامل سه رکن «دسترسی»، «حفظ محیط زیست» و «کارایی» - که باید در طراحی الگوی مطلوب برای تنظیم بازار انرژی مصرفی در داخل کشور مدنظر قرار گیرد ـ تهیه کرد. در این گزارش موضوع تشکیل بازار انرژی در قالب حدود 170 ماده قانونی مطرح که برای دستگاههای اجرایی ذیربط ارسال شد، اما بهرغم پیگیریها هنوز در دستور کار قرار نگرفته است.
بارها کارشناسان این مرکز توصیههای لازم را درباره لزوم اصلاح تدریجی قیمتها و تهیه برنامههای مکمل آن ارائه کردهاند که متأسفانه عمدتاً نادیده گرفته شد. از طرف دیگر، علاوه بر ملاحظاتی که درخصوص اصلاح قیمت انرژی وجود داشته و همانطور که در بالا اشاره شد، مرکز پژوهشهای مجلس، بارها به آن پرداخته است، اجرای یک سیاست حمایتی نیز دارای ملاحظاتی است که در فرایند اجرا باید مورد توجه قرار گیرد. سیاست حمایتی سیاستی مجزا از اصلاح قیمتهاست و باید طی یک سند جامع نقشه راهی برای اجرای سیاستهای حمایتی با هدف کاهش فقر وجود داشته باشد، اعطای وجه نقد به خانوارها در ازای افزایش قیمت را نمیتوان برنامهای در جهت کاهش فقر در نظر گرفت.
در این خصوص لازم است تا ابتدا متولی سیاست حمایتی و برنامه کاهش فقر در کشور مشخص شود و براساس آن همه دستگاههای مرتبط با هماهنگی نهاد تعیینشده بهعنوان متولی، سند کاهش را تدوین نمایند. در این سند لازم است تا به جنبههای ایجاد فقر در کشور پرداخته شود، با شناسایی عوامل مولد فقر، برنامههای گروههای تحت پوشش مشخص شده و برنامه حمایتی برای خروج از فقر گروههای هدف، تدوین شود.
از آنجایی که علل و جنبههای ایجاد فقر در خانوارهای مختلف متفاوت است، برنامه یکسان برای همه خانوارها (مانند اعطای وجه نقد) نمیتواند منجر به نتیجه یکسان برای همه آنها شود. مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی به این موضوع پرداخته و بهاختصار به دلایل فقر نظامیافته در کشور و پیشنهادهایی برای خروج از فقر اشاره کرده است.
بنابراین لزوم تدوین سند جامعی برای کاهش فقر در شرایط فعلی کشور بیش از پیش وجود دارد. براساس سند از پیش تعیینشده میتوان حمایت مؤثرتری را صورت داده و اعتراض مردمی کمتری را نیز شاهد بود. بهعنوان مثال سیاست حمایتی در شرایط فعلی کشور، در بسیاری از گروهها از طریق ایجاد شغل و یا برنامههای مهارتآموزی میتواند صورت گیرد. فارغ از این توصیهها، پس از مدتها بحث بهعنوان یک اقدام نقطهای که خود متأثر از چندین سال عدم اقدام و بیتوجهی به توصیههای کارشناسی درباره اصلاح تدریجی قیمت حاملهای انرژی بود، درتاریخ 24 آبانماه 1398 بنزین سهمیهبندی و عرضه آن بهصورت دوقیمتی صورت گرفت.
بهطوریکه سهمیهای ماهیانه معادل 60 لیتر برای خودروها در نظر گرفته و برای مصرف بیش از آن قیمت 3000 تومان تعیین شد. دولت اعلام کرد که بناست کلیه منابع حاصله از افزایش قیمت بنزین، صرف پرداخت به خانوارهای کمدرآمد و دارای حقوق ثابت (حدود 18 میلیون خانوار) شود و از این محل برای رفع کسری بودجه استفاده نخواهد کرد. پس از اجرای این سیاست اعتراضاتی ازسوی مردم و نمایندگان محترم مجلس نسبت به انجام این سیاست صورت گرفت.
دولت با مردم گفتوگو نمیکند
بخشی از نارضایتیهای مردم ناشی از عدم گفتوگوی مناسب بین دولت و مردم و عدم اطلاعرسانی است. بهعبارت بهتر بهنظر میرسد یکی از دلایل اصلی شکلگیری اعتراضات، غافلگیر شدن مردم از اجرای این سیاست و عدم برنامهریزی برای اقناع عمومی است. برای مثال بسیاری از مردم در حال حاضر به دلایل متعدد فاقد کارت سوخت هستند و از روز اول اجرای طرح مجبور به استفاده از بنزین 3000 تومانی شدهاند. هرچند ممکن است دولت برای جلوگیری از تشکیل صفهای طولانی در پمپ بنزین اینگونه غافلگیرانه عمل کرده باشد، ولی باید گفت که اولاً تشکیل صفهای طولانی هزینهای بهمراتب کمتر از نارضایتیهای بهوجود آمده داشته، ثانیاً میتوان با اعلام افزایش تدریجی قیمتها، تشکیل صفهای طولانی را نیز مدیریت کرد.
ضعف در اجماعسازی در حاکمیت
مشکل عمده دیگر، عدم همراهسازی سایر ذینفعان و نهادهای حاکمیتی است. افزایش قیمت بنزین، آن هم در سال برگزاری انتخابات، بدون همراهسازی مجلس شورای اسلامی و سایر نهادهای حاکمیتی، منطقی بهنظر نمیرسد. باید در نظر داشت همراه ساختن نمایندگان مجلس، میتوانست در همراهسازی و مجاب کردن مردم استانهای مختلف مؤثر واقع شود. این در حالی است که در روزهای ابتدایی سهمیهبندی بنزین، موضعگیریهای تندی ازسوی مجلس مشاهده شد.
مشخص نبودن کامل جزئیات بسته اجرایی پیادهسازی اینگونه طرحهای ملی، مستلزم تعیین بسته اجرایی با جزئیات کامل، پیش از شروع پیادهسازی طرح است. حتی در روزهای پس از اجرای طرح نیز جزئیات اجرایی بهطور کامل مشخص نبوده و در حال حاضر نیز برخی از این موارد بلاتکلیف است. برای مثال موارد زیر بهصورت دقیق تعیین تکلیف نشدهاند.
نقدی یا کالایی بودن نحوه حمایت
سیاست دولت در قبال حملونقل عمومی، تاکسیرانی و تاکسیهای اینترنتی
فرایند گزینش 18 میلیون خانوار و میزان زمان مورد نیاز برای شناسایی این افراد
سیاست دولت در قبال ساکنان شهرهای اقماری کلانشهرها
سیاست دولت برای خودروهای دولتی
عدم برنامهریزی برای جایگزینی مصرف سوخت
با توجه به عدم تغییر قیمت بنزین در سالهای اخیر و افت قیمت نسبی آن نسبت به سایر قیمتها، رفتار بخشی از مردم متناسب با این مسئله شکل گرفته است که تغییر آن در کوتاهمدت امکانپذیر نبوده و افزایش قیمتها بهصورت مستقیم به این افراد منتقل خواهد شد. بهعنوان نمونه میتوان به ساکنان شهرهای اقماری تهران و برخی از کلانشهرها اشاره کرد. برای این گروه از مخاطبین میبایست علاوه بر فراهم شدن زیرساختهای حملونقل عمومی، حداقل زمان ممکن برای تغییر رفتار (به عنوان مثال تبدیل خودروها به دوگانهسوز) صورت میگرفت که در بسته اجرایی به این جزئیات پرداخته نشد. در مجموع میتوان گفت به دلایل فوق، دولت عملکرد مناسبی در اجرای سیاست سهمیهبندی بنزین نداشته است.
اثر قیمت بنزین بر شاخص قیمت مصرفکننده
در سال 1386 قیمت بنزین سهمیهای 100 تومان (25 درصد رشد) و بنزین آزاد 400 تومان (400 درصد رشد قیمت) تعیین گردید. نرخ تورم نقطه به نقطه بخش حملونقل در اردیبهشت سال 1386 (قبل از اجرای سیاست) 1/8 درصد بود که پس از تخلیه کامل اثر افزایش قیمت بنزین در اردیبهشت سال 1387 به 6/19 درصد افزایش یافت که نشانگر افزایش 5/11 درصدی تورم این بخش است.
در سال 1389 با اجرای مرحله اول قانون هدفمندی یارانهها قیمت بنزین سهمیهای 400 تومان (300درصد رشد)، بنزین آزاد 700 تومان (75 درصد رشد قیمت)، گازوئیل سهمیهای 150 تومان (800 درصد رشد قیمت) و گازوئیل غیرسهمیهای 350 تومان (2000 درصد رشد قیمت) تعیین شد. نرخ تورم نقطه به نقطه حملونقل در آذرماه سال،1389 ، 4/11 درصد بود که پس از تخلیه کامل اثر افزایش قیمت بنزین و سایر حاملهای انرژی در آذرماه سال،1390 ، 1/33 درصد افزایش یافت که نشانگر افزایش 21/7 درصدی تورم این بخش است.
تورم ناشی از افزایش قیمت بنزین سهمیهای به 1500 تومان (50 درصد افزایش قیمت) تورم ناشی از افزایش قیمت بنزین غیرسهمیهای به 3000 تومان (200 درصد افزایش قیمت) نتایج برآوردها نشان میدهد: نرخ تورم درنتیجه افزایش قیمت بنزین سهمیهای به 1500 تومان حدود 2 درصد بود که 2/1 درصد از آن بهطور مستقیم (افزایش قیمت بنزین در سبد خانوار) و 8/0 درصد غیرمستقیم (افزایش قیمت حملونقل و سایر کالاها در سبد خانوار) است.
اثر مستقیم افزایش قیمت بنزین غیرسهمیهای به 3000 تومان حدود 8/1 درصد بود. با این حال اختصاص سهمیه به خودروهای عمومی و مواردی مثل قدرت قیمتگذاری بنگاههای اقتصادی سبب میشود برآورد اثر غیرمستقیم افزایش قیمت بنزین غیرسهمیهای کاملاً متأثر از شرایط اجرا و انتظارات تورمی شکل گرفته در جامعه باشد. بهطور کلی اثر غیرمستقیم 3/1 درصد خواهد بود که درنتیجه مجموع آثار مستقیم و غیرمستقیم بین 1/3 درصد برآورد میشود.