بررسی دشواریهای رئیسجمهور برای اجرای قانون اساسی در گفتوگو با حسین بیات
سوگند برای ایران
بعدازظهر روز گذشته مراسم تحلیف رئیسجمهور برگزار شد و او در پیشگاه ملت در خانه ملت و در برابر سران سایر قوا، نمایندگان مجلس و سایر مسئولان سوگند یاد کرد؛ سوگندی که متن کامل آن در اصل 121 قانون اساسی آمده است. او سوگند یاد میکند که پاسدار مذهب رسمی کشور، نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی باشد. با این حال مسئله اجرای قانون اساسی توسط رئیسجمهور یکی از موضوعات مبهم و بحثبرانگیز در کشور است. آنطور که از نظریات تفسیری شورای نگهبان مستفاد میشود، وظایف رئیسجمهور در این فقره تحدید شده و او برخلاف آنچه در قانون اساسی آمده تصریح شده نمیتواند مسئولیت زیادی در این حوزه برعهده گیرد.
تحدید وظایف رئیسجمهور
حسین بیات، عضو هیئتمدیره انجمن علمی حقوق اساسی ایران و استاد حقوق درباره سوگند رئیسجمهور برای اجرای قانون اساسی و آنچه در عمل اتفاق افتاده است به هممیهن میگوید:«در چارچوب اصل 113 قانون اساسی رئیسجمهور بعد از مقام رهبری، عالیترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را به جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط میشود بر عهده دارد. این اصل در سال 1368 اصلاح و دچار تغییراتی شد.»
او درباره این اصلاحات توضیح داد:«پیش از این اصلاحات اصل 113، رئیسجمهور ضمن اینکه بعد از مقام رهبری، عالیترین مقام رسمی کشور و مسئول اجرای قانون اساسی بود، مسئولیت تنظیم روابط قوای سهگانه را هم برعهده داشت. اما بعد از اصلاحات سال 1368 مسئولیت تنظیم روابط قوای سهگانه وفق اصل 57 قانون اساسی به مقام رهبری واگذار شد. وظایف رئیسجمهور در مقام ریاست قوه مجریه در قانون اساسی مشخص است. رئیسجمهور بهعنوان رئیس قوه مجریه در برابر ملت و مجلس و رهبری پاسخگوست. این مباحث روشن است و ابهامی در آنها وجود ندارد.»
به گفته بیات موضوعی که همواره محل بحث بوده است «مسئولیت اجرای قانون اساسی» است؛ هم قبل از اصلاحات سال 1368 و هم بعد از آن:«رئیسجمهور عالیترین مقام اجراییست که مستقیماً منتخب ملت است، تناسب میان ریاست قوه مجریه و مسئولیت اجرای قانون اساسی تا حدی قابل قبول است اما متاسفانه نه در قانون اساسی و نه در قوانین عادی، سازوکار اجرای قانون اساسی توسط رئیسجمهور به صورت دقیق مشخص نشده است. این موضوع اختلافبرانگیز بود. مثلاً در سال 1360 رئیسجمهور وقت یعنی شخص آیتالله خامنهای تشخیص میدهند که باید یک واحد بازرسی ویژه در ریاستجمهوری برای نظارت دقیق بر اجرای قانون اساسی تشکیل شود.
شورای نگهبان در پاسخ به استفسار ایشان میگوید: «شما امکان تشخیص واحد بازرسی برای تمهید بهتر اجرایی شدن مسئولیت اجرای قانون اساسی را ندارید.» این نظریه تفسیری به امضای دبیر وقت شورای نگهبان مرحوم آیتالله لطفالله صافی هم میرسد.»
این حقوقدان به تداوم اختلافات بر سر اجرای قانون اساسی توسط رئیسجمهور تا سال 1391، اشاره میکند:«در این سال به دلیل اختلافاتی که میان رئیسجمهور وقت یعنی محمود احمدینژاد و رئیس وقت قوه قضائیه یعنی صادق آملیلاریجانی وجود داشت شورای نگهبان باردیگر اقدام به صدور نظریه تفسیری میکند؛ این نظریه اعلام میکند که «یک، مستفاد از اصول متعدد قانون اساسی آن است که مقصود از مسئولیت اجرا در اصل 113 قانون اساسی امری غیر از نظارت بر اجرای قانون اساسی است. بند دو، مسئولیت رئیسجمهور در اصل 113 شامل مواردی نمیشود که قانون اساسی، تشخیص، برداشت، نوع و کیفیت اعمال اختیارات و وظایفی را برعهده مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی، قوه قضائیه و هر مقام و دستگاه دیگری که قانون اساسی به آنها اختیار یا وظیفهای محول نموده است. بند سه، در ﻣﻮاردی ﮐﻪ ﺑﻪ ﻣﻮﺟﺐ ﻗﺎﻧﻮن اﺳﺎﺳﯽ رﺋﯿﺲﺟمهور ﺣﻖ ﻧﻈﺎرت و ﻣﺴﺌﻮﻟﯿﺖ اﺟﺮاء ﻧﺪارد، ﺣﻖ اﯾﺠﺎد هیچﮔﻮﻧﻪ ﺗﺸﮑﯿﻼﺗﯽ را هم ﻧﺪارد.» این نظریه تفسیری هم به امضای احمدجنتی رسیده است.»
او تاکید میکند که براساس نظریه تفسیری اخیر، رئیسجمهور دیگر مسئولیت اجرای قانون اساسی ندارد و اگر قرار است مسئولیتی در این حوزه داشته باشد ناظر است بر قوه مجریه:«این نظریه تفسیری از منظر تفسیر مدرن حقوقی و هرمنوتیکی محل اشکال است زیرا همه مسئولان جمهوری اسلامی مکلف هستند که قانون اساسی را اجرا و بر واحدها و تشکیلات زیرمجموعه خود از حیث اجرای قانون اساسی نظارت کنند. بنابراین محدود کردن مسئولیت رئیسجمهور در حوزه اجرای قانون اساسی به مسئولیت او برای اجرای قانون اساسی در قوه مجریه با روح اصل 113 قانون اساسی در تعارض است.»
عضو هیئت مدیره انجمن علمی حقوق اساسی ایران علت واگذاری مسئولیت اجرای قانون اساسی به رئیسجمهور را این موضوع میداند که او عالیترین مقام رسمی کشور و منتخب مستقیم ملت است. بنابراین بیراه نبوده که مسئولیت اجرای قانون اساسی در سال 1358 و حتی پس از اصلاحات سال 1365 برعهده رئیسجمهور نهاده شده است.
تفسیر شورای نگهبان به منزله متن قانون اساسی
این وکیل دادگستری درباره جایگاه نظریات تفسیری مذکور در سلسلهمراتب حقوقی میگوید:«به موجب اصل 98 قانون اساسی تفسیر این قانون برعهده شورای نگهبان است و این تفسیر به منزله متن قانون اساسی است. به بیان دیگر وقتی شورای نگهبان اقدام به تفسیر یکی از اصول قانون اساسی میکند اصل مذکور با تفسیر صورتگرفته معنا مییابد. وقتی شورای نگهبان گفت مسئولیت اجرای قانون اساسی توسط رئیسجمهور به قوه مجریه محدود است، به معنای آن است که اصل 113 از ابتدا چنین نظری داشته است. در واقع تفسیر توسط شورای نگهبان زمانی انجام میشود که ابهامی درباره یک اصل وجود داشته باشد.»
بیات البته این را هم میگوید که اگرچه این تفسیر به لحاظ هرمنوتیکی و حقوقی دارای ایراد است اما در مقام حل تعارض میان قوا مؤثر بوده است. او توضیح میدهد که در سال 1358 به موجب اصل 5 قانون اساسی نظریه ولایت فقیه وارد قانون اساسی شد، براساس این نظریه، ولی فقیه، بر سایر قوا از جمله قوه مجریه برتری حقوقی و در واقع مقام مافوق این قوه است دارد:«طبیعی است که مقام مادون نمیتواند بر مقام مافوق نظارت کند، به همین علت اعطای مسئولیت اجرای قانون اساسی به رئیس قوه مجریه بعد از اصلاحات سال 1368 مسئلهساز شد. عدهای عنوان کردند که منظور از مسئولیت اجرای قانون اساسی دخالت در حوزه اختیارات و وظایف سایر قوا نیست بلکه منظور نظارت بر اجرای قانون اساسی است. در قانون اختیارات ریاستجمهوری هم اشاره شده که رئیسجمهور میتواند به قوه قضائیه و سایر اجزا و ارکان نظام سیاسی کشور اخطار و تذکر دهد مبنی بر اینکه اقدامات شما خلاف قانون اساسی است.»
آنطور که این وکیل دادگستری عنوان میکند برخی حقوقدانها معتقدند که مسئولیت نظارت اجرای قانون اساسی برعهده رئیسجمهور است و نه وظیفه اجرای آن:«اجرای قانون اساسی نمیتواند بر عهده رئیس قوه مجریه باشد. زیرا نظام تفکیک قوا در اصل 58 قانون اساسی پذیرفته شده و براساس آن هریک از قوا بخشی از مسئولیتی که قانون اساسی بر عهده آنها نهاده را برعهده داشته و به آن عمل میکنند. به نظر میرسد که نظارت بر قانون اساسی تفسیر درستتری است. اما با تفسیر اخیر شورای نگهبان عملاً ریاست قوه مجریه را در مقام اجرای قانون اساسی به خود قوه مجریه محدود کرد.»
بیات میگوید با وجود تفسیر شورای نگهبان اما در اصل 121 همچنان سوگند رئیسجمهور قسمتی که او عنوان میکند «سوگند یاد میکنم پاسدار مذهب رسمی، نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی کشور باشم» تغییر نکرد. یعنی این اصل به گونهای نگارش یافته که گویی رئیسجمهور همچنان مسئولیت اجرای قانون اساسی یعنی نظارت بر اجرای قانون اساسی را برعهده دارد درحالیکه با تفسیر سال 1391 شورای نگهبان اختیارات رئیسجمهور از این حیث به وضوح محدود شد و او دیگر نمیتواند به رئیسقوه قضائیه، شورای نگهبان یا نهادهای اقتصادی زیرنظر مقام رهبری تذکر یا اخطار دهد یا با قوه قضائیه در این زمینه نامهنگاری کرده و تشکیل پرونده دهد و... در حال حاضر با وجود آنچه که در اصل 121 آمده است رئیسجمهور تنها در قوه مجریه محدود شده است به همین دلیل است که دکتر پزشکیان در مناظرات انتخاباتی میگفت که من تنها در محدودهای که اختیارات دارم وعده میدهم. به بیان دیگر رئیسجمهور نمیتواند در اموری مانند گشت ارشاد، پروندههای سیاسی، عملکرد قوه قضائیه، نظارت استصوابی شورای نگهبان و... اظهارنظر کند و از این حیث مسئولیتی ندارد.»
معضلی که حل نشد
این حقوقدان تاکید میکند که تفسیر شورای نگهبان از اصل 113 نهتنها معضل را حل نکرده بلکه به آن اضافه هم کرد. به گفته بیات اصلاحات سال 1368، اصلاحات متوازن و دقیقی نبود، یعنی دستکاری که در قانون اساسی سال 1358 شد بهرغم اینکه برخی از مسائل و مشکلات مانند اختلاف نظر میان رئیسجمهور و نخستوزیر را حل کرد ناخواسته بر برخی ابهامات اضافه کرد و رئیسجمهور را به ریاست بر قوه مجریه محدود کرد و او را از عنوان عالیترین مقام رسمی کشور ساقط کرد:«وقتی رئیسجمهور تنها رئیس قوه مجریه باشد، معنایی ندارد که او را عالیترین مقام رسمی کشور بدانیم. رئیسجمهور زمانی میتوانست عالیترین مقام رسمی کشور بعد از مقام رهبری باشد که مسئولیت اجرای قانون اساسی را هم داشته باشد. وقتی چنین مسئولیتی ندارد بنابراین میان رئیسجمهور بهعنوان رئیس قوه مجریه و رئیس قوه قضائیه و رئیس قوه مقننه عملاً تفاوتی وجود ندارد.»
او این موضوع را هم میگوید که براساس اصل 57، با وجود استقلال قوا از یکدیگر اما همه آنها زیرنظر مقام رهبری هستند. درواقع قوای سهگانه عملاً استقلال ندارد:«مقام رهبری میتواند به امور هر یک از قوای سهگانه ورود کند و تصمیماتی بگیرد که بعضاً معارض شرح وظایف و اختیارات این سه قوه است. قانون اساسی مشخص نکرده که رئیسجمهور چگونه بر قوای سهگانه نظارت میکند در نتیجه مقام رهبری در قالب حکم حکومتی میتوانند به مسائل ورود کرده و اقدام به وتوی تصمیمات سهقوه کنند. مانند طرح اصلاح قانون مطبوعات که وارد مجلس شد اما مقام رهبری حکم حکومتی دادند که این طرح باید از دستور خارج شود. بنابراین امروز به رئیسجمهور نمیتوان گفت که چرا در برابر نقض حقوق و آزادیها سکوت کرده است. زیرا او در پاسخ میگوید که براساس تفسیر شورای نگهبان من تنها میتوانم بر بخش ناظر بر قوه مجریه نظارت کنم. مانند احکام صادره علیه دانشجویان در کمیتههای انضباطی یا اخراج اساتید و مسائلی از این دست.»
بیات درباره آثار حقوقی سوگند رئیسجمهور مبنی بر اجرای قانون اساسی و آنچه که بنا بر نظریه تفسیری شورای نگهبان ایجاد میشود، عنوان میکند:«با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان، سوگند رئیسجمهور هم تنها بر اختیارات وظایف رئیسجمهور در قوه مجریه ناظر است. سوگند رئیسجمهور باید اصلاح میشد، همچنین اصل 121 باید بهگونهای اصلاح میشد که با اختیارات رئیسجمهور در قوه مجریه منطبق باشد. اما این اتفاق نیفتاده است و عدم توازنی که بعد از اصلاحات سال 1368 رخ داد در اینجا خود را نشان میدهد. اما به جهت اینکه رئیسجمهور عالیترین مقام اجرایی کشور است که مستقیماً توسط مردم انتخاب میشود، از امکان سیاسی اظهارنظر پیرامون مسائل قانون اساسی برخوردار است. یعنی به لحاظ سیاسی این وزن را دارد که درباره مسائل مختلف قانون اساسی بهویژه حقوق بنیادین ملت و نظام روابط ملت و دولت اظهارنظر کند. اما از توان و امکانات قانونی برای نظارت بر سایر قوا و مجاب ساختن آنها به اجرای قانون اساسی برخوردار نیست.»
