افزایش اختیارات استانداران

بررسی مصوبه اخیر سازمان اداری و استخدامی

دولت سیزدهم تصمیم‌ گرفته است اختیارات استانداران را افزایش دهد. در همین راستا آئین‌نامه مربوط به اختیارات و وظایف استانداران نیز مورد بازنگری قرار گرفته است و به یکباره 25 اختیار به مجموع اختیارات استانداران افزوده شد. دولت این تصمیم را در راستای اعتمادسازی به استانداران عنوان کرده و نکته قابل تأمل اینکه بخش جدیدی از این اختیارات در حوزه اقتصادی است تا قدرت این مسئولان در استان‌ها بیش از گذشته شود. حال این نگرانی وجود دارد که با افزایش دامنه این اختیارات آیا وضعیت اداره استان‌ها نسبت به گذشته بهبود می‌یاید و این مسئله در بهبود ارائه خدمات به مردم اثرگذاری مثبتی دارد یا نه؟ علی اوسط‌هاشمی، استاندار سابق سیستان‌وبلوچستان این نکته را مورد تاکید قرار می‌دهد که استاندار باید اهلیت تولید قدرت را داشته باشد تا بتواند محوریت و مرجعیت را در استان خود به دست آورد و اختیارات استانداران باید فراخور توانایی و موقعیت فرد و جایگاهی که نزد مردم تعریف شده، باشد. غلامرضا انصاری، استاندار سابق مازندران اما تاکید می‌کند که اگرچه افزایش اختیارات استانداران در شرایط خاصی می‌تواند خوب باشد اما در یک دولت ناکارآمد که مدیران آن افرادی غیرمتخصص باشند، این اختیارات به ضدخود تبدیل می‌شوند.
براساس اصل 126 قانون اساسی، رئیس‌جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً برعهده دارد و می‌تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد. حالا به نظر می‌رسد که رئیس دولت تصمیم‌گرفته است از این اختیار خود در راستای افزایش اختیارات استانداران استفاده کند. اختیاراتی کلیدی و مهم که می‌تواند استاندار را تبدیل به قدرت نسبتاً بلامنازع البته در استان تحت تصدی خود کند. براساس تصمیم جلسه شورای اداری که با حضور رئیس دولت سیزدهم برگزار شد،‌ آئین‌‌نامه اختیارات و وظایف استانداران مصوب 1377 مورد بازنگری قرار گرفت و مقرر شد اختیارات استانداران از 50 بند به 75 بند افزایش یابد.

افزایش قدرت استانداران؟

میثم لطیفی، رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور دراین باره گفت:«مهم‌ترین این اختیارات در حوزه‌های اقتصادی و به‌ویژه حکمرانی محلی و استانی است. این تصمیمات در حوزه تفویض اختیار در عزل و نصب مدیران استانی اعم از ادارات کل، بانک‌ها و شرکت‌هایی که در استان‌ها مستقر هستند، مورد بحث قرار گرفت و به تصویب رسید.» رئیس سازمان امور اداری و استخدامی کشور درباره جزئیات تفویض اختیارات دولت به استانداران، گفت: «یکی از سیاست‌های رئیسی در دولت توجه ویژه به استان‌ها و شهرستان‌ها، چابک‌سازی دولت به همراه تسریع در فرایند تصمیم‌گیری است. در سفرهای رئیس‌جمهور با مسائلی مواجه می‌شدیم که استان‌ها اختیار لازم را نداشتند، با اینکه در میدان با مسائل واقعی مواجه بودند، اما راهکارهای لازم برای تمهیدات وجود نداشت. به همین دلیل رئیسی در دی‌ماه سال 1401 و در جلسه با استانداران دستور داد که این موضوع در دستور شورایعالی اداری قرار گیرد. جلسات مشترکی با استانداران، وزرا و دستگاه‌های اجرایی برگزار شد و آئین‌نامه مصوب سال 77 در حوزه اختیارات و وظایف استانداران مورد بازنگری قرار گرفت.» او با بیان اینکه جلسه دولت 4 ساعت به طول انجامید، گفت: «همه استانداران مشکلات و نقطه‌نظرات خود را بیان کردند و با هیئت وزیران بسیاری از این مشکلات که مانع قانونی نداشته و قابل رفع است، به‌عنوان مجموعه‌ای از اختیارات به استانداران تفویض شد. به نظر می‌رسد در دولت، استانداران در هندسه تصمیمات کشور نقش مثبتی دارند و اختیارات نشانه اعتماد به وزرا و استانداران است. هدف تسریع در تصمیم‌گیری و تصمیم‌گیری در میدان است.»
او با بیان اینکه مقرر شد استانداران در حوزه واگذاری، فروش، تهاتر و اموال منقول و غیرمنقول، اختیارات داشته باشند، افزود: «تعیین‌تکلیف واحدهای اقتصادی تملیکی بانک‌ها نیز مورد بحث قرار گرفت. بانک‌ها و کسب منابع درآمدی و منابع جدید در استان نیز در این جلسه مطرح شد. یکی از مسائلی که در حوزه مدیریتی استان‌ها وجود دارد، تعدد شوراها و کمیسیون‌هاست که بیش از 80 شورا وجود دارد که اختیاراتی به استانداران برای کاهش شوراها داده شد تا فضای تصمیم‌گیری سبک، چابک و متناسب با نیازهای مردم در استان‌ها باشد.»
یکی از نکات قابل‌توجه در این تصمیم‌گیری سخن سیداحسان خاندوزی، وزیر اقتصاد است که درباره افزایش اختیارات استانداران گفت: «صددرصد موافق افزایش اختیارات هستم و من 35 مورد از اختیارات وزیر اقتصاد را به مدیران استانی تفویض کرده‌ام.» به هر روی افزایش اختیارات استانداران اگرچه در مجموع اقدامی مثبت در راستای تسریع در امور شهروندان است، اما این افزایش اختیارات در حوزه‌های مفسده‌خیزی مانند حوزه‌های اقتصادی و عزل و نصب مدیران استانی، بیم سوءاستفاده از قدرت در استان‌ها را افزایش می‌دهد؛ آن‌هم در شرایطی که با توجه به پیچیدگی روابط قدرت و یک‌دست بودن همه ارکان ساختار سیاسی نمی‌توان از کافی بودن نظارت‌ها و عدم تسلط روابط بر ضوابط مطمئن بود.

گاهی استاندار از اختیار انتخاب فرماندار برخوردار نیست

علی اوسط‌هاشمی، استاندار سابق سیستان و بلوچستان درباره افزایش اختیارات استانداران به هم‌میهن گفت:«آنچه مهم است نحوه شکل دادن به نگاه مردم نسبت به جایگاه استانداران در سطح استان‌هاست. اگر نگاه مردم با آنچه در نگاه حکومت به معنای عام آن یعنی دولت و حاکمیت است، متفاوت بوده و فاصله دارد به معنای آن است که باید نگاه‌مان را به نگاه مردم نزدیک‌تر کنیم. زیرا مرجعیت استانداری و محل رجوع بودن آن و نوع نگاه تمام سازمان‌ها و دستگاه‌‌های اجرایی، احزاب‌، سمن‌ها و ارکان دولت و لایه‌های فعال در سطح استان‌ها به استاندار به‌خوبی شکل‌ گرفته است.» او ادامه داد: «شاید برخی از رؤسای‌جمهور حتی نتوانسته‌اند وزن استاندار را نیز برای خودشان در قامت ملی به دست آورند. اگر استانداران با رعایت شاخص‌های تعریف‌شده و مؤلفه‌های مؤثر انتخاب شوند، استاندار می‌تواند مرجع و محور بسیاری از تحولات در سطح استان‌ها باشد و اگر همه استانداران هماهنگ عمل کنند دولتی به مراتب قوی‌تر از دولت اصلی خواهند بود. این درحالی‌ست که آنچنان اختیاراتی را برای استانداران در نظر نگرفته‌اند و اختیارات آنها عمدتاً متمرکز است.» استاندار سابق سیستان و بلوچستان با بیان اینکه باید میل به تمرکززدایی را در خودمان تقویت کنیم، بیان کرد: «تا وقتی که این میل وجود داشته باشد، اختیارات متمرکز شده باشد و هرازچندگاهی نیز بخشی ضعیف‌شده از این اختیارات را به استانداران بدهیم،‌ امکان دستیابی به اهداف توسعه‌ای مدنظر جامعه وجود نخواهد داشت. استاندار نقش رفیعی در تولید سرمایه اجتماعی دارد اگر در جایگاه ارزشمندی حکومتی واقع شود، نه اینکه صرفاً نماینده دولت باشد. بنابراین می‌طلبد اختیاراتی از حکومت احصاء و به استاندار تفویض شود نه صرفاً اختیارات دولت. بر همه دولت‌ها این نقد وارد بوده و هست که برایشان فاصله گرفتن از اختیارات و توزیع مؤثر آنها و تمییز قائل شدن میان رفتار حاکمیتی و رفتار میدانی و همچنین رفتار بین‌المللی و جهانی و رفتار ملی و میانی راحت نبوده است.» او اظهار کرد:«اگر این نکات را مورد توجه قرار دهیم، به نظر می‌‌ِرسد که بتوانیم یک جایگاه ارزشمند حکومتی،‌ فراتر از نماینده عالی دولت به استاندار بدهیم و این موقعیت است که می‌تواند به استانداران نقش بدهد. استانداری که هیچ‌گونه اختیار اقتصادی،‌ آمد و شد و کنترل قاچاق در مرزها برایش قائل نیستند، چه اقدامی می‌تواند انجام دهد درحالی‌که این موارد می‌تواند امنیت کشور را متزلزل کند. باید به این سوال پاسخ داد که 20 یا 25 میلیارد دلار قاچاق از کشور از کجا صورت می‌گیرد؟ قطعاً نقاط امنی در همین جغرافیا ایجاد شده است که استاندار نمی‌تواند به آن ورود کند. با قدرت می‌خواهند از تردد استاندار در مرز ممانعت کنند. گاهی حتی استاندار از اختیار کامل برای انتخاب فرماندار برخوردار نیست. اگر قرار است به عناصر کارآمد، مردم‌پذیر، نقش‌آفرین تبدیل شویم، باید تعارف را کنار گذاشته و از تمرکز اختیارات فاصله بگیریم.» اوسط‌هاشمی با اشاره به اینکه در سطح کشور مجمعی تحت عنوان «مجمع استانداران جمهوری اسلامی ایران» داریم، گفت:«در این مجمع تمام استانداران بعد از انقلاب با هر گرایش و جناح حضور دارند و توانسته‌اند یک اتاق فکر ارزشمند را شکل بدهند. ما تجارب این افراد که نوعاً از مدیران دوران‌های سخت انقلاب از جمله دوران جنگ، ‌بازسازی و... هستند چه میزان در همین تغییرات موضوع بحث مورد توجه قرار داده‌ایم؟ آیا مجمع استانداران در جریان این تغییرات در دولت بوده‌اند یا عده‌ای عامل این بازنگری بوده‌اند که تا به‌حال سابقه‌ای در این عرصه نداشته‌اند. این تفاوت را باید بررسی کرد. بنابراین بهترین روش برای بازنگری و قامت دادن به استانداران رجوع به افرادی است که صاحب‌ِ منصب و موقعیتی بودند و از مهارت، وسعت دید و تجارب نسبت به این جایگاه برخوردارند. به بیان دیگر بازنگری در آئین‌نامه اختیارات استانداران کار هرکسی نیست و اهلیت خود را می‌طلبد.» او درباره تفویض اختیار به استانداران درخصوص برخی مسائل اقتصادی یا فروش و تهاتر اموال منقول و غیرمنقول مازاد دستگاه‌های اجرایی تاکید کرد:«این اختیارات قبلاً هم وجود داشته است و جدید نیست. گاهی تولید اختیار توسط استاندار باقدرت به‌گونه‌ای است که از اختیارات او بسیار بیشتر است و بهتر هم می‌تواند در جایگاه خود ایفای نقش کند. به بیان دیگر استاندار باید اهلیت تولید قدرت را داشته باشد تا بتواند محوریت و مرجعیت را در استان خود به دست آورد. همه این مسائل به اختیارات تفویض شده به او بازنمی‌گردد، بلکه از ذات آدمی است که بتواند به زیبایی آنچه را که لازمه حکمرانی است، در جغرافیای خود اعمال کند. بنابراین توانایی فرد هم مهم است.» این استاندار سابق اضافه کرد:«اختیارات استانداران نیز باید فراخور توانایی و موقعیت فرد و جایگاهی که نزد مردم تعریف شده، باشد. ما به قدرت چسبیده‌ایم و حاضر نیستیم واقعیت‌ها را بپذیریم و از گروه‌های مرجعی تأسی کنیم که صاحب سبک و نظر و مهارت هستند. بنده به‌عنوان فردی با سابقه استانداری که حداقل سه‌چهارم از عمر مدیریتی خود را در وزارت کشور طی کرده‌ام تا به امروز یک بار از من سوال نشده است که در نگاه شما و با توجه به تجارب شما استاندار باید دارای چه اختیاراتی باشد. بنابراین تفویض اختیار به زبان آسان است، اما عملاً جدایی از اختیار و قدرت بسیار دشوار است.»

تکرار تجربه احمدی‌نژاد؟

غلامرضا انصاری، استاندار سابق مازندران اما معتقد است که این اصلاحات و افزایش اختیارات استانداران هیچ تاثیری بر بهبود روندهای اجرایی کشور نخواهد داشت. او به هم‌میهن گفت:«وقتی ساختار به سمت یک‌دست‌سازی حرکت کرده، طبیعی است که بخش بزرگی از مدیران یا نظامی باشند یا افرادی فاقد تخصص و تجربه. در دولت احمدی‌نژاد نیز شاهد بودیم که دولت سازمان مدیریت را منحل کرد تا کل اختیارات برنامه‌ریزی را در قالب معاونت برنامه‌ریزی استانداری‌ها در اختیار استانداران قرار دهد. این اقدام نه‌تنها تاثیری مثبت بر جای نگذاشت که برنامه‌ریزی و تصمیمات یک‌شبه و خلق‌الساعه مدیران استانی، بخش باقیمانده حیات نیمه‌جان نظام اداری کشور را نیز از بین برد و هزاران طرح عمرانی بدون کارشناسی را روی دست کشور نهاد.»
او ادامه داد:«امروز بخش قابل‌توجهی از مدیران سیاسی وزارت کشور از شخص وزیر کشور تا استاندار، معاون استاندار، فرماندار و بخشدار از نیروهای نظامی سازماندهی و منصوب‌شده‌اند و طبیعی است که ساختار سلسله‌مراتبی از بالا به پایین است و دستور مافوق را فرد مادون به هر قیمتی باید انجام دهد. در چنین ساختاری، موضوع استقلال اداری‌، برنامه‌ریزی، توجه به برنامه و منابع، ‌مسائل زیست محیطی‌، اجتماعی و فرهنگی به حاشیه رانده می‌شود.»
انصاری درپاسخ به این سوال که آیا افزایش اختیارات استانداران به‌ویژه در حوزه اقتصادی و عزل و نصب مدیران استانی می‌تواند بیم گسترش رانت و فساد را افزایش ‌دهد؟ اظهار کرد:«اگر این اقدامات مبتنی بر برنامه در دولتی باشد که سلسله‌مراتب آن از طریق رأی و نظر مردم شکل گرفته است و مجلس آن مستقل و در رأس امور بوده و قدرت نظارتی دارد، اگر این اقدامات در کشوری انجام گیرد که نمایندگان مجلس آن به‌جای مداخله در امور ریز اجرایی به مسائل قانونگذاری کلان کشور بپردازند، ائمه جمعه و سازمان‌های نظامی و انتظامی در امور اجرایی مداخله نکنند؛ در چنین شرایطی افزایش اختیارات استانداران در چارچوب قانون و افزایش نظارت‌های قانونی قطعاً می‌تواند کارساز باشد.»
او ادامه داد:«اما در دولتی که افراد غیرمتخصص مدیریت‌های کشوری از بخشداری تا وزارت را اشغال کرده‌اند، طبیعی است که این اختیارات به ضد خود تبدیل می‌شوند. یعنی مداخله‌های نمایندگان مجلس، نیروهای ذی‌نفوذ محلی، ائمه‌جمعه و... باعث می‌شود که بخش قابل توجه، اندک منابعی تخصیصی که می‌تواند صرف زیرساخت‌های اساسی کشور شود به تاراج برود و برای امور پوپولیستی و رای برای شبه‌انتخاباتی که در پیش است، هزینه شود.»