ضمانت کنگره / واکاوی حقوقی امکان‏‌ها و چالش‏‌های تصویب توافق بالقوه هسته‌‏ای میان ایران و آمریکا در کنگره آمریکا

یکی از مشکلات و چالش‌های اصلی در توافق بالقوه هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران و آمریکا (در صورت رسیدن به توافق) موضوع نقش کنگره آمریکا (مجلس سنا و مجلس نمایندگان) در تصویب یا رد آن است. این موضوع حتی در سال‌های گذشته بارها باعث تنش‌های سیاسی در هیئت حاکمه داخلی آمریکا نیز شده‌است. توافق پیشین هسته‌ای ایران موسوم به برجام بین ایران و ۶ قدرت جهانی که آمریکا هم در میان آنها بود سال ۲۰۱۵ منعقد شد.

به دلیل چالش‌هایی که برای تصویب برجام در کنگره آمریکا وجود داشت این توافق در قالب یک توافق‌نامه اجرایی (Executive agreement) و نه معاهده رسمی (Official Treaty) در نظر گرفته‌شد و بنابراین دولت اوباما برجام را بدون تایید مجلس نمایندگان و سنای آمریکا امضاء و اجرا کرد.

در آن دوران حتی در مجلس سنا دموکرات‌ها با انجام تکنیک حقوقی فیلیباستر (Filibuster) از رای‌گیری برای این توافقنامه در کنگره و رای منفی جمهوری‌خواهان جلوگیری کردند. البته این اقدام باعث مخالفت گستره جمهوری‌خواهان در کنگره شد. جمهوری‌خواهان معتقد بودند که چنین توافق مهمی باید برای تصویب به مجلس نمایندگان و مجلس سنا ارائه می‌شد. اما برای رد توافق، لازم بود هر دو مجلس با اکثریت به مخالفت رأی دهند و رئیس‌جمهور هم نتواند این رای را وتو کند. در مورد برجام، کنگره نتوانست رأی لازم را برای رد توافق کسب کند، بنابراین توافق اجرایی با عدم رای منفی کنگره به قوت خود باقی ماند. 

اکنون اگر آمریکا بخواهد دوباره به برجام بازگردد یا توافق جدیدی با ایران امضا کند (که اکنون دولت به دنبال توافق جدید است) باز هم ممکن است دولت ترامپ آن را به‌صورت توافق‌نامه اجرایی (Executive agreement ) دنبال کند که نیاز به تصویب در کنگره ندارد اما کنگره می‌تواند با تصویب قوانین یا استفاده از INARA (قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران مصوب ماه مه ۲۰۱۵) دوباره در این روند دخالت کند، رای منفی به آن بدهد، از اجرای آن جلوگیری کند و به این ترتیب لغو تحریم‌ها، حتی در صورت انعقاد توافق میان تهران و واشنگتن، امکان‌پذیر نشود.

در این مقاله ابعاد و چالش‌ها و احتمال‌های مختلف تصویب توافق هسته‌ای بالقوه در نظام و ساختار حاکمیتی آمریکا تشریح می‌شود.

الف- انواع توافق‌نامه‌ها از نظر تصویب در مجالس آمریکا

به‌طور کلی در نظام حقوقی آمریکا دو دسته اصلی توافق‌نامه وجود دارند که شامل معاهدات رسمی و توافق‌نامه‌های اجرایی است و توافق‌نامه‌های اجرایی هم به دو دسته ساده و توافق‌نامه‌های اجرایی با تصویب کنگره تقسیم می‌شوند.

۱- معاهده (Official Treaty)

معاهده تنها شکل توافق بین‌المللی است که صراحتاً در ماده دوم قانون اساسی آمریکا به آن اشاره شده و پس از تصویب در مجلس سنا معاهده به‌صورت قانون برتر فدرال تلقی می‌شود. از نظر ماهیتی معاهده در حقوق آمریکا در موضوعات «بنیادین و دائمی و برای مسائل مهم مثل امنیت، صلح، جنگ، ائتلاف‌های نظامی، یا مرزها» به کار گرفته می‌شود و معمولاً نشان‌دهنده تعهد رسمی و بلندمدت بین دو یا چند دولت است.

بنابراین فقط برخی توافق‌ها به صورت معاهده به مجلس ارائه می‌شوند. چنین توافق‌نامه‌هایی اهمیت زیادی دارند و نیازمند تعهد پایدار هستند و به همین دلیل به مشروعیت حقوقی قوی و تایید عمومی نیاز دارند. اجرای چنین معاهده‌هایی حتی ممکن است نیاز به تغییر قوانین داخلی آمریکا داشته باشد و در عین حال دولت هم می‌خواهد مانع از لغو آسان آن در آینده بشود. در مورد نحوه تصویب معاهده طبق بخش دوم از ماده دوم قانون اساسی آمریکا، رئیس‌جمهور می‌تواند با مشورت و رضایت مجلس سنا، معاهداتی را امضا کند؛ به شرطی که دوسوم سناتورهای حاضر رأی موافق دهند. فرآیند حقوقی تصویب این معاهده‌ها شامل سه ویژگی زیر است:

  مجلس نمایندگان آمریکا هیچ نقشی رسمی در تصویب معاهدات ندارد

  مجلس سنای آمریکا تنها مرجعی است که برای تصویب معاهده رسمی باید رأی بدهد

  حد نصاب تصویب عبارت است از دوسوم سناتورهای حاضر در یک جلسه (نه دوسوم از کل اعضای سنا) است. بنابر این اگر مثلاً ۹۰ نفر سناتور حاضر باشند باید حداقل ۶۰ نفر آن‌ها رای موافق بدهند تا معاهده تصویب بشود.

مثال‌های معاهداتی که به تصویب مجلس سنا رسیده‌اند مانند پیمان منع گسترش تسلیحات هسته‌ای NPT سال ۱۹۶۹، معاهده کانال پاناما Panama Canal Treaty سال ۱۹۷۸ که بر اساس آن کانال پاناما تا سال ۱۹۹۹ به پاناما واگذار شد، و یا پیمان ناتو که توسط مجلس سنا در سال ۱۹۴۹ به تصویب رسید. معاهداتی هم بوده‌اند که مجلس سنا آن را رد کرده است؛ از جمله پیمان ورسای و عضویت در جامعه ملل که توسط رئیس‌جمهور ویلسون در سال ۱۹۱۹ به مجلس سنا پیشنهاد شد اما سنا آن را رد کرد.

 ۲- توافق‌نامه‌های اجرایی (Executive Agreement)

توافق‌نامه‌های اجرایی فقط با امضای رئیس‌جمهوری رسمیت پیدا می‌کنند و معمولاً در موضوع‌های فنی، دیپلماتیک یا امنیتی به کار می‌روند. اینگونه توافق‌نامه‌ها نیازی به تصویب در کنگره ندارند. مبنای قانونی اختیار رئیس‌جمهور آمریکا برای امضای توافق‌نامه‌های اجرایی برخلاف معاهدات رسمی که در قانون اساسی به صراحت ذکر شده‌اند، به‌طور مستقیم در قانون اساسی نیامده است، اما بر مبنای تفاسیر متعددی که از ماده دوم قانون اساسی به عمل آمده و همچنین بر مبنای آراء قضایی متعددی که از سوی دیوان عالی آمریکا صادر شده است، قدرت ریاست‌جمهوری در صدور توافق‌نامه‌های اجرایی مورد تایید دیوان عالی قرار گرفته است. دو نمونه مهم این آراء عبارتند از:

 United States v. Belmont (1937): در این پرونده دیوان عالی حکم داد که رئیس‌جمهور می‌تواند توافق‌نامه‌هایی با دیگر کشورها را حتی بدون تصویب مجلس سنا امضا کند که الزام‌آور باشند.

  United States v. Pink (1942): در این پرونده دیوان عالی قدرت رئیس‌جمهور در اجرای توافقات اجرایی را به‌ویژه در حوزه سیاست خارجی تأیید کرده است.

توافق‌نامه‌های اجرایی خودشان یا صرف و ساده (Sole Executive Agreement) هستند و یا به اصطلاح کنگره‌ای (Congressional-Executive Agreement) هستند. دسته اول فقط با امضای رئیس‌جمهوری قابل اجرا است و نیازی به تایید هیچ‌کدام از مجالس سنا و یا نمایندگان ندارد و دسته دوم نیاز به رای اکثریت ساده در هر دو مجلس دارد. بنابراین توافق‌نامه‌های کنگره‌ای دارای مشروعیت بالاتر و ثبات بیشتر هستند. 

به این ترتیب معاهده در نظام حقوقی آمریکا فقط توسط مجلس سنا تصویب می‌شود درحالی‌که توافق‌نامه کنگره‌ای باید در هر دو مجلس سنا و نمایندگان تصویب بشود. همچنین حد نصاب رای‌گیری برای تصویب یک معاهده دوسوم حاضرین مجلس سنا در روز رای‌گیری است درحالی‌که توافق‌نامه کنگره‌‌‌ای فقط با اکثریت ساده (نصف به اضافه یک حاضران) در هر دو مجلس قابل تصویب است. برخلاف معاهدات که در نظام حقوقی آمریکا به سختی قابل لغو هستند، توافق‌نامه مصوب کنگره می‌تواند با قانون بعدی لغو بشود. مثال‌های مهم توافق‌های مصوب کنگره توافق‌نامه‌های تجاری مثل NAFTA و USMCA با کانادا و مکزیک هستند. نفتا NAFTA در سال 1992 منعقد شد و در سال 2020 توافق‌نامه تجاری USMCA جایگزین آن شد.

ب- قالب حقوقی توافق هسته‌ای ایران و آمریکا

اگر مقرر می‌شد که توافق‌نامه برجام (برنامه جامع اقدام مشترک ۲۰۱۵) در دوره باراک اوباما، رئیس‌جمهور پیشین آمریکا، به تصویب کنگره آمریکا برسد، از نظر حقوقی و ساختاری باید مانند سایر توافق‌نامه‌های دیگر بین‌المللی در قالب توافق‌نامه اجرایی کنگره‌ای (Congressional Executive Agreement) به تصویب دو مجلس نمایندگان و سنا می‌رسید و امکان تصویب آن قطعاً به صورت معاهده (Treaty) وجود نداشت؛ زیرا اولاً تصویب در سنا با دوسوم رأی عملاً ناممکن بود، ثانیاً مخالفان سیاسی (جمهوری‌خواهان) اکثریت سنا را در اختیار داشتند و ثالثاً برجام در نظام حقوقی آمریکا فاقد مؤلفه‌های کلاسیک «معاهده دائم و الزام‌آور بلندمدت» مانند پیمان ناتو بود و محتوای آن مربوط به سیاست اجرایی و تحریم‌ها بود؛ بنابراین دولت اوباما آن را به عنوان توافق اجرایی تلقی کرد.

البته برجام در دوران اوباما گرفتار یک قانون مهم موسوم به اینارا (قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران) مصوب ۲۰۱۵ بود که قانون نظارتی (Supervisional) است. بر اساس این قانون دولت موظف است هر گونه توافق با جمهوری اسلامی را برای بررسی و نه برای تصویب به مجلس ارائه کند. کنگره در این قانون فقط اختیار مخالفت دارد و نه تایید. دولت اوباما هم به همین نحو عمل کرد و توافق‌نامه را برای بررسی به کنگره ارائه کرد. جمهوری‌خواهان در هر دو مجلس تلاش کردند قطعنامه‌ای برای رد برجام ارائه دهند. در مجلس نمایندگان، اکثریت جمهوری‌خواه بودند، رای‌گیری نمادین صورت گرفت که ۲۶۹ نماینده به رد توافق رأی دادند، ۱۶۲ نماینده با رد توافق مخالفت کردند و یک نماینده هم رای نداد. اما این رای‌گیری نمادین رد برجام از نظر حقوقی الزام‌آور نشد، چون در سنا رأی نیاورد.

در مجلس سنا باز هم اکثریت با جمهوری‌خواهان بود ولی دموکرات‌ها از تکنیک حقوقی فیلیباستر استفاده کردند و در واقع با ۴۲ رای موافق فیلیباستر مانع رای‌گیری شدند. تکنیک فیلیباستر یک ابزار و تکنیک پارلمانی در مجلس سنای آمریکا است که به اعضا اجازه می‌دهد با طولانی کردن بحث و جلوگیری از رأی‌گیری، تصویب یک طرح یا لایحه را به تعویق بیندازند یا اساساً مسدود کنند حتی اگر اکثریت سنا از آن طرح حمایت کنند. در واقع در سنای آمریکا برای شروع رأی‌گیری نهایی درباره هر لایحه، باید ابتدا بحث پیرامون آن رسماً پایان یابد که به این فرآیند Cloture (کفایت مذاکرات) گفته می‌شود.

برای تصویب Cloture، حداقل ۶۰ سناتور از ۱۰۰ سناتور باید موافق باشند. بنابراین، حتی اگر یک لایحه ۵۱ رأی موافق داشته باشد، ولی ۶۰ رأی برای پایان بحث مربوط به آن و شروع رای‌گیری نداشته‌باشد، عملاً در سنا متوقف می‌شود. بنابراین نکته قابل توجه این است که در آن زمان برخلاف برخی اظهارنظرها توافق هسته‌ای به مجلسین آمریکا ارائه شد. دموکرات‌ها در آن زمان تلاش حقوقی خودشان را علی‌رغم نداشتن اکثریت در کنگره برای تصویب برجام به کار گرفتند و به هر صورت مانع از رای مخالف کنگره شدند؛ اما در عین حال موفق به اخذ رای موافق کنگره هم نشدند. همین موضوع هم باعث شد که بعداً ترامپ بتواند از برجام خارج بشود. 

بنابراین در دوره حاضر اگر توافق جدیدی هم بین جمهوری اسلامی و دولت ایالات متحده صورت بگیرد باز هم قالب حقوقی آن به‌عنوان معاهده در نظام حقوقی آمریکا نخواهد بود زیرا توافق حاضر شرایط ماهیتی یک معاهده را ندارد و در حالت طبیعی و استانداردهای نظام حقوقی آمریکا فقط می‌تواند به‌عنوان توافق‌نامه بین‌المللی در نظر گرفته ‌شود که اگر قرار باشد یک مرحله حقوقی قوی‌تر و دارای ضمانت اجرایی برای آن در نظر گرفته شود، می‌تواند به عنوان توافق‌نامه اجرایی کنگره‌ای Congressional Executive Agreement  برای تصویب به مجلس نمایندگان و سنا تقدیم بشود. 

پ- فرضیات مختلف تصویب یا عدم تصویب توافق‌نامه جدید در نظام حقوقی آمریکا

اکنون با فرض اینکه توافقی بین دولت جمهوری اسلامی و ایالات متحده آمریکا به امضا برسد، آیا می‌توانیم انتظار داشته باشیم که چنین توافقی در کنگره آمریکا (یعنی مجالس نمایندگان و سنا) به تصویب برسد. در این خصوص نکاتی قابل توجه هستند:

۱-وجود قوانین تحریمی مغایر توافق‌نامه

در صورت ارائه توافق‌نامه بین جمهوری اسلامی و آمریکا به مجلس‌های نمایندگان و سنای آمریکا قوانین تحریمی وجود دارند که مغایر تصویب توافق‌نامه جدید به حساب می‌آیند و می‌توانند مانع تصویب توافق‌نامه در مجلسین بشود. این قوانین الزام‌آورند و رئیس‌جمهور یا دولت نمی‌تواند بدون موافقت صریح کنگره آن‌ها را لغو کند یا نادیده بگیرد. مهمترین این قوانین به شرح زیر هستند:

  قانون آیسا (Iran Sanctions Act ISA) مصوب ۱۹۹۶: این قانون با هدف ممنوعیت سرمایه‌گذاری شرکت‌های خارجی در انرژی ایران تصویب شده‌است. تعلیق اجرای قانون توسط رئیس‌جمهور به صورت موقت امکان‌پذیر است ولی لغو رسمی آن فقط با تصویب کنگره امکان‌پذیر است. 

  قانون سیسادا (قانون تحریم‌های جامع ایران Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act CISADA) مصوب ۲۰۱۰: این قانون تحریم‌های گسترده‌ای علیه بانک مرکزی و بخش انرژی و مالی وضع کرده است. تعلیق موقت اجرای قانون با اختیارات رئیس‌جمهور امکان‌پذیر است و لیکن لغو آن صرفاً با تصویب کنگره امکان‌پذیر است.

 قانون کاتسا (قانون مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم‌ها The Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act CAATSA) مصوب ۲۰۱۷: این قانون با اکثریت قاطعی علیه سه کشور روسیه، کره شمالی و ایران تصویب شده و به‌گونه‌ای طراحی شده‌است که رئیس‌جمهوری نمی‌تواند به تنهایی تحریم‌ها را لغو یا تعلیق کند. این قانون شامل تحریم‌های الزام‌آور علیه جمهوری اسلامی به دلیل برنامه موشکی، حمایت از گروه‌های منطقه‌ای و نقض حقوق بشر است. قانون کاتسا به نحوی طراحی شده‌است که بدون تایید صریح کنگره اجرای هر توافقی را که این تحریم‌ها را علیه ایران مرتفع کند، غیرممکن خواهد کرد.

 قانون کنترل صادرات تسلیحات (Arms Export Control Act) مصوب 1976: این قانون هرچند مستقیماً با هدف تحریم ایران تصویب نشده‌است، اما بر اساس آن وزارت خارجه آمریکا می‌تواند کشوری را به‌ عنوان حامی تروریسم (State Sponsor of Terrorism SST) معرفی کند. در صورت قرار گرفتن یک کشور در این فهرست تحریم‌هایی به ‌طور خودکار علیه آن کشور اعمال می‌شود.

این تحریم‌ها عبارتند از ممنوعیت صادرات کالاها و فن‌آوری‌های حساس، ممنوعیت فروش سلاح و کمک نظامی، ممنوعیت شدید کمک‌های مالی مستقیم و وام‌ها، تحریم‌های بانکی و تراکنش‌های دلاری و تحریم اشخاص و شرکت‌هایی که با نهادهای آن کشور همکاری کنند. جمهوری اسلامی ایران از سال ۱۹۸۴ در این فهرست قرار دارد. تا زمانی که ایران در فهرست «کشورهای حامی تروریسم» باقی بماند، هیچ رئیس‌جمهوری در آمریکا نمی‌تواند بدون اجازه کنگره بسیاری از تحریم‌های مالی و بانکی را رفع کند. 

  قانون اینارا (قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران Iran Nuclear Agreement Review Act INARA) مصوب ۲۰۱۵: مهم‌ترین قانون در خصوص هر توافق هسته‌ای با ایران است. این مصوبه یک قانون تحریمی محسوب نمی‌شود، بلکه قانون نظارتی است که به کنگره آمریکا اختیار بازبینی و نظارت بر هرگونه توافق هسته‌ای با ایران را می‌دهد. در این قانون دولت آمریکا ملزم به ارائه متن هر توافق هسته‌ای با ایران به کنگره، و فراهم‌کردن امکان رد آن است. در عمل، INARA مانند یک «ترمز قانونی» بر اختیارات رئیس‌جمهور برای اجرای توافق عمل می‌کند.

بر اساس قانون INARA مجلس نمایندگان و سنای آمریکا ۳۰ روز کاری (نه تقویمی) فرصت دارند تا توافق هسته‌ای پیشنهادی رئیس‌جمهور با ایران را بررسی و قطعنامه‌ای برای تایید و یا رد آن ارائه کنند. در این دوره ۳۰ روزه، کنگره می‌تواند هیچ کاری نکند (توافق بدون مانع اجرا می‌شود)، یا قطعنامه رد تصویب کند (امکان وتوی قطعنامه توسط رئیس‌جمهور وجود دارد، اما کنگره می‌تواند بر مصوبه خود اصرار کند)، و یا اینکه وقت تمام شود و به رأی نرسد و توافق به قوت خود باقی می‌ماند. در مورد برجام در سال ۲۰۱۵ نیز اگرچه کنگره آن را رد نکرد، ولی تایید هم نکرد و توافق به قوت خودش باقی ماند. همان گونه که گفته شد این شکل کار باعث شد در دولت ترامپ خروج از برجام آسان‌تر شود. در آینده نیز، هر توافق هسته‌ای با ایران حتماً دوباره باید مطابق INARA به کنگره ارائه شود.

لذا بر اساس قانون INARA کنگره توافق را رد کند و جلوی تعلیق تحریم‌ها را بگیرد. در نتیجه، به‌صورت غیرمستقیم ابزار حفظ تحریم‌ها در دست کنگره است. با این توصیف قانون اینارا حتی قدرت ریاست‌جمهوری در توافق‌نامه‌های اجرایی صرف Sole Executive Agreement را نیز در مورد جمهوری اسلامی محدود کرده است و به عبارتی در همه موارد قدرت Sole Executive Agreement دارد اما در مورد توافق با جمهوری اسلامی و هر توافق با جمهوری اسلامی باید از راهرو کنگره عبور کند. 

 2-زمان تصویب توافق‌نامه‌های بین‌المللی 

تصویب توافق‌های بین‌المللی در مجلس‌های نمایندگان و سنای آمریکا متغیر است. تصویب یک معاهده در مجلس سنا معمولاً زمان طولانی‌تری در بر می‌گیرد و شش ماه تا چند سال طول می‌کشد و گاهی هم اصلاً تصویب نمی‌شود. دلیل این است که نیاز به بررسی در کمیته روابط خارجی سنا، برگزاری جلسات استماع، و کسب دوسوم رأی دارند. تصویب معاهده پیمان ناتو در سال 1949 هشت ماه طول کشید. توافق‌نامه اجرایی کنگره‌ای که باید در هر دو مجلس به تصویب برسد عموماً تا 6 ماه طول می‌کشد.

البته عواملی هم بر این زمان تاثیر می‌گذارند؛ از جمله میزان اختلاف حزبی در کنگره به این معنی که اگر رئیس‌جمهور با اکثریت کنگره هم‌حزبی باشد، تصویب ممکن است در عرض هفته‌ها یا ماه‌ها انجام شود. اما در صورت اختلاف حزبی (مثلاً رئیس‌جمهور دموکرات و کنگره جمهوری‌خواه)، ممکن است توافق ماه‌ها یا سال‌ها معطل شود. همچنین توافق‌نامه‌های تجاری معمولاً سریع‌تر بررسی می‌شوند برای مثال توافق‌نامه تجاری نفتا NAFTA بین آمریکا و کانادا و مکزیک در سال 1993 پنج ماه طول کشید و پیمان USMCA که جانشین پیمان نفتا بود در سال 2019 و در حدود شش ماه طول کشید تا تصویب بشود.

 3-اقدامات دولت آمریکا تا زمان تصویب 

با فرض امضای توافق‌نامه توسط دولت آمریکا اگر بخواهد آن را به صورت معاهده به مجلس سنا ارائه کند دولت اگرچه نمی‌تواند آن را اجرا کند اما از نظر بین‌المللی و بر اساس ماده 18 کنوانسیون معاهدات وین مصوب 1969 که مقرر می‌دارد:

«یک دولت که معاهده‌ای را امضا کرده یا سند الحاق به آن را امضا کرده، موظف است از انجام هر اقدامی که هدف و موضوع معاهده را تضعیف کند، خودداری کند، تا زمانی که صریحاً نیت خود را برای عدم تصویب اعلام نکرده باشد.»

در مورد توافق‌نامه کنگره‌ای، پیش از تصویب هر دو مجلس دولت مجاز به اجرای کامل آن نیست ولیکن با وحدت ملاک از همان ماده 18 کنوانسیون وین موظف است از انجام اقداماتی که هدف و ماهیت معاهده را تضعیف کند و در عین حال می‌تواند برخی اقدامات مقدماتی آن را انجام بدهد. اما در مورد توافق‌نامه اجرایی صرف که فقط به امضای ریاست‌جمهوری می‌رسد، چون که امضای رئیس‌جمهور برای اجرا کافی است، دولت بلافاصله می‌تواند آن را اجرا کند؛ حتی اگر کنگره مخالفت کند، مگر اینکه کنگره قانونی برای محدودسازی وضع کند.

قابل توجه است که هر دولت امضا‌کننده یک توافق‌نامه موظف است از انجام هر گونه اقدامی که هدف توافق را تضعیف می‌کند خودداری کند. این اصل در واقع تضمین می‌کند که کشورها از امضای یک توافق به‌عنوان یک ابزار سیاسی استفاده نکنند و به‌ویژه در توافق‌نامه‌‌هایی مانند توافقات محیط زیستی و یا مانند برجام که فاصله زمانی بین امضای توافق‌نامه و تصویب در مجلس ممکن است به‌وجود بیاید رعایت چنین اصلی ضروری است.

نتیجه این است که اگر آمریکا توافقی درباره رفع تحریم‌ها با ایران امضا کند اما هنوز در کنگره تصویب نشده باشد و در جریان مذاکرات مجلس باشد، بر اساس ماده 18، دولت آمریکا نباید تحریم‌های جدیدی وضع کند که هدف توافق را تضعیف کند مگر اینکه صراحتاً اعلام کند که قصد تصویب ندارد. 

کار دولت آمریکا برای تصویب توافق‌نامه‌ای با جمهوری اسلامی با توجه به تراکم قوانین تحریمی و مغایر با توافق حاضر (بر فرض دسترسی و امضای توافق) بسیار دشوار خواهد بود. در حال حاضر ترکیب حزبی نمایندگان جمهوری‌خواه و دموکرات در مجلس نمایندگان که 435 نماینده دارد 220 به 213 است و البته 2 کرسی خالی هم مربوط به دو ایالت تگزاس و آریزونا هستند که نمایندگان آن‌ها فوت کرده‌اند و انتخابات ویژه برای پر کردن این کرسی‌ها به ترتیب در 23 سپتامبر و 4 نوامبر 2025 برگزار خواهند شد.

این ترکیب شکننده موجب شده است که جمهوری‌خواهان برای تصویب قوانین، به‌ویژه در موضوعات حساس مانند بودجه، مالیات و سیاست خارجی و توافق‌نامه‌هایی مانند این، به حمایت کامل اعضای خود نیاز داشته باشند. در واقع با توجه به این ترکیب، رأی مخالف از سوی برخی جمهوری‌خواهان می‌تواند مانع از تصویب لوایح شود، مگر اینکه حمایت دموکرات‌ها جلب شود.

در مجلس سنا نیز وضعیتی مشابه وجود دارد یعنی 53 به 47 به نفع جمهوری‌خواهان. معنای این شرایط آن نیست که دولت ترامپ برای تصویب توافق‌نامه در مجلس‌های نمایندگان و سنا با مشکل جدی روبه‌رو نیست. اولاً، در مجلس نمایندگان موضع‌گیری نمایندگان به شدت ضدتوافق است و ضمناً بسیاری از نمایندگان حتی جمهوری‌خواهان به‌ویژه در ایالت‌های رقابتی، از ترس واکنش رأی‌دهندگان از حمایت صریح از توافق با ایران خودداری خواهند کرد. بنابراین تصویب توافق‌نامه به صورت معاهده در مجلس سنا با توجه به نیاز به تصویب دوسوم مجلس فعلاً غیرقابل تصور به نظر می‌رسد.

تصویب توافق‌نامه به صورت توافق‌نامه کنگره‌ای نیز نیازمند رأی اکثریت در دو مجلس است که در حال حاضر با توجه به آنچه گفته شد مشکل به نظر می‌رسد. اما چون که قانون اینارا دولت را ملزم به ارائه توافق‌نامه به کنگره کرده است در حال حاضر حتماً این توافق به کنگره ارائه می‌شود و در حالت خوب حقوقی می‌توان پیش‌بینی کرد که کنگره آن را مانند آنچه در دوره برجام اتفاق افتاد رد نکند و هرچند این احتمال هم وجود دارد که کنگره توافق را رد کند، باید توجه داشت که معنای رد نکردن تصویب کردن نیست بلکه فرصتی است که کنگره برای پیشبرد سیاست‌ها و برنامه‌ها به دولت می‌دهد.

 4-اقدامات جمهوری اسلامی تا زمان تصویب

تصویب معاهدات و توافق‌نامه‌های بین‌المللی در ساختارهای حقوقی طرفین یک توافق‌نامه، یک جاده دو طرفه و یا در صورت وجود یک توافق چندجانبه، اتوبانی با چند لاین رفت و برگشت است؛ به این معنی که طرفین برای رسیدن به مقصد لازم است پس از امضای توافق‌نامه از انجام اقدامات مغایر با رویه توافق‌نامه و سایر اقدامات تخریبی کاملاً جلوگیری و برعکس تمام تلاش خود را برای انجام اقدامات مثبت و تصویب توافق در مجلس مقننه خود به کار بگیرند.

واقعیت‌های نظام تقنینی آمریکا به نحوی است که در حال حاضر امکان تصویب توافقی در آن بسیار سخت و دشوار می‌نماید و به این لحاظ به احتمال زیاد در صورت حصول هر توافقی، آن توافق باید توسط رئیس‌جمهور ترامپ امضاء و نهایی شود و به کنگره ارائه شود و در حالت خوب آن توافق‌نامه توسط کنگره رد نشود و منتظر شرایط بهتر برای تصویب بماند.

اصولاً توافق‌نامه‌‌های اینگونه در نظام حقوقی آمریکا زمانی حالت قانونی به خود می‌گیرند که به‌ویژه پای سرمایه‌گذاران آمریکایی در آن توافق باز شده باشد و منافع کاملاً مشخصی را به بار آورده باشند که در محاسبات قانون‌گذاران آمریکایی موثر بیفتد که فعلاً و در این مقطع چنین امری چندان متصور نیست.

به کانال تلگرام هم میهن بپیوندید