تحت‌‏الحمایگی یا تلاش برای نوسازی

در مورد هدف قرارداد ۱۹۱۹ که بین وثوق‌الدوله، نخست‌وزیر ایران و لرد کرزن در سال ۱۹۱۹ مذاکره و بسته شد اختلاف هست. آیا بریتانیا با این قرارداد به دنبال تسلط کامل سیاسی و اقتصادی بر ایران بود یا آنگونه که طراحان ادعا می‌کنند این قرارداد تلاشی برای کمک به اصلاحات در نظام اداری و بهبود شرایط اقتصادی ایران بود.

این قرارداد حاصل مذاکرات وثوق‌الدوله، نخست‌وزیر ایران، نصرت‌الدوله فیروز و صارم‌الدوله و لرد کرزن و سر پرسی کاکس بود. در واقع برخلاف آنچه که مشهور است قرارداد ۱۹۱۹ نه‌تنها در داخل ایران مخالفان جدی پیدا کرد، بلکه در خود انگلیس نیز افکار عمومی این سوال را از خود می‌پرسیدند که بریتانیا چرا باید این همه هزینه مادی و سیاسی را برای انجام اصلاحات نظام اداری یک کشور شرقی صرف کند؟ در واقع این توافق برای کمک به ثبات ایران بود و از این طریق امنیت بیشتری برای انگلیس به‌ویژه در بین‌النهرین و هند فراهم می‌کرد.

این توافق مخالفت‌های زیادی را از داخل و خارج ایران ایجاد کرد. در این قرارداد بر استقلال ایران تأکید شد، اما روابط نزدیک‌تر سیاسی و نظامی پیش‌بینی شده بود؛ قرارداد حضور افسران انگلیسی را برای اصلاح ارتش ایران و تحکیم یک نیروی متحد پیش‌بینی می‌کرد. تامین مشاوران متخصص برای دولت ایران و همکاری بیشتر در تجارت و توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل و همچنین کمیته‌ای برای بررسی و بازنگری تعرفه گمرکی موجود تشکیل می‌شد. وامی به مبلغ دومیلیون پوند استرلینگ از سوی بریتانیا برای پرداخت هزینه این اصلاحات ترتیب داده شد.

وثوق‌الدوله دلایل و ضرورت همکاری با انگلیس برای حل مشکلات لاینحل ایران را در مقاله‌ای در روزنامه ایران، توضیح داد. او در آن مقاله تصویری از ایران درهم شکسته را ارائه داد که قادر به دفاع از خود نیست و طغیان و قحطی آن را در هم شکسته است. وثوق‌الدوله توضیح داد که چگونه کمک بریتانیا تنها گزینه باقی مانده برای ایران است. این راه‌حلی بود که برخاسته از منطق و برخورد با واقعیت‌ها بود تا خواسته‌های احساسی برای یک استراتژی مستقل که بریتانیا را کنار می‌گذاشت. او معتقد بود که با امکاناتی که ایران در اختیار دارد، استقلال امکان‌پذیر نیست.

شرایط پس از جنگ جهانی اول

قرارداد ۱۹۱۹ را نمی‌توان از شرایطی که ایران و انگلیس با پایان جنگ جهانی اول در آن قرار گرفتند جدا کرد. جنگ جهانی اول برای ایران فاجعه‌بار بود. اعلام بی‌طرفی نادیده گرفته شد، ایران به میدان جنگ برای نیروهای متفقین و مرکز تبدیل شد. کنترل دولت بر کشور، که هرگز قبل از جنگ مستحکم نبود، با قیام‌های متعدد بیشتر شکسته شده بود. قحطی و شیوع بیماری‌های همه‌گیر مشکلات ایران را تشدید کرده بود. مسائلی که ایران با آن مواجه بود به قدری حاد تلقی می‌شد که نخبگان حاکم از نابودی احتمالی کشور بیم داشتند. با این حال، نخبگان ایرانی به جای اینکه به فروپاشی بیشتر رضایت دهند، باید انگیزه قابل توجهی برای احیای ایران از خود نشان می‌دادند. سوالی که وجود داشت این بود که چگونه می‌توان ایران پس از جنگ را احیا کرد؟

با معرفی لرد بالفور به عنوان نماینده بریتانیا در کنفرانس صلح پاریس لرد کرزن  زمام امور وزارت خارجه را به دست گرفت و از فرصتی که به او داده شد استفاده کرد تا مذاکرات را به سوی توافقنامه انگلیس و ایران پیش ببرد. قصد او این بود که ایران را وارد حلقه‌ای از کشورهایی کند که حائلی برای هند بریتانیایی و حفاظت از آن باشند.

لرد کرزن به این نتیجه رسیده بود که شکست بیش از یک قرن در طراحی یک سیاست منسجم در قبال ایران، اکنون منجر به تبدیل ایران به یک تحت‌الحمایه بریتانیا شده است. در واقع، لرد کرزن هرگز تصدیق نکرد که افکار عمومی در ایران توسعه یافته و با فرضیات دیرینه او متفاوت است. اهداف لرد کرزن با تمایلات سر پرسی کاکس که در سپتامبر ۱۹۱۸ جایگزین سر چارلز مارلینگ به‌عنوان سفیر در ایران شد هماهنگ بود. تجارب سر پرسی کاکس در ایران و خلیج فارس ایده‌هایی را برای بازسازی ایران پیدا کرده بود. سر پرسی کاکس در نامه‌ای به وزارت خارجه نوشت که ایران «نمی‌تواند به روش قدیمی ادامه دهد» و «به نفع تمدن و کشورهای همسایه نمی‌توان به او اجازه داد مانند گذشته در هرج و مرج و فساد غوطه‌ور شود» و ۲۰ سال باید تحت درمان قرار گیرد.

وضعیت ایران در آستانه قرارداد ۱۹۱۹

درحالی‌که وضعیت ایران در پایان جنگ جهانی اول مخاطره‌آمیز به نظر می‌رسید، دوره بلافاصله پس از جنگ فرصت‌هایی برای تغییر مسیر ایران فراهم کرد. در واقع، ایران در این دوره شاهد تجدید قوا بود و پذیرفت که اصلاحات برای بقا حیاتی است. نخبگان سیاسی ایران مانند سایر کشورهای کوچک در سراسر جهان احساس می‌کردند با شکل‌گیری جامعه ملل دوران جدیدی در نظام بین‌الملل آغاز شده است. در واقع فضای سیاسی ایران دستخوش یکسری تغییرات شده بود.

دوره ناآرامی‌های انقلابی گروه‌های سیاسی-اجتماعی متنوع و گسترده‌ای را درگیر کرده بود. بیش از همه، نخبگان سیاسی در انقلاب مشروطه شرکت کرده بودند و به ستون فقرات حکومت‌های پی در پی ایران تبدیل شده بودند و اکنون مصمم بودند که کار را با انجام اصلاحات و ایجاد یک دولت متمرکز قوی به پایان برسانند. نخبگان سیاسی ایران به این نتیجه رسیده بودند که اصلاحات بیشتر برای احیای مجدد ایران ضروری است. در واقع، این با دیدگاه لرد کرزن و سر پرسی کاکس در مورد لزوم اصلاحات در ایران همزمان بود. با این حال، موضوع این بود که بدنه مهمی از نخبگان ایران به دنبال اصلاحات مستقل از دخالت بریتانیا در ایران بودند و انرژی آنها برای اعزام نمایندگان به صلح پاریس در سال ۱۹۱۹ و طرح ادعاهای ایران علیه بریتانیا صرف شد.

ایران نمی‌توانست از خود دفاع کند، پول زیادی نداشت و از نظر مالی به انگلیسی‌ها وابسته بود. زیرساخت‌های مدیریتی ایران زیر بار قیام‌ها، بیماری‌ها و قحطی فرو ریخته بود. با این حال، قرارداد با انتقادات زیادی از داخل و خارج از ایران مواجه شد. هما کاتوزیان استدلال کرده است که این توافق ممکن است تنها حامیان انگشت‌شماری در ایران داشته باشد و کسانی که از توافق حمایت کردند این کار را برای منافع شخصی انجام دادند. اثبات این ادعا تقریباً غیرممکن است، اما باید توضیح جامع‌تری در مورد انتقادات وارده به توافق ارائه داد.

توافق به دلیل آنچه که به‌عنوان میخ بر تابوت استقلال تلقی می‌شد، مورد مخالفت قرار گرفت و منافع احتمالی آن مورد انتقاد قرار گرفت. مطبوعات آمریکا با توجه به قرارداد، انگلیس را به خاطر رفتارش با ایران مورد حمله قرار دادند. دولت‌های فرانسه و ایالات متحده به آرامی مبارزات خود را علیه این توافق آغاز کردند و از به رسمیت شناختن آن خودداری کردند.

پیدایش قرارداد ۱۹۱۹

در طول قرن نوزدهم، رویکردهای متفاوتی برای محافظت از هندِ بریتانیا در برابر تهدید قدرت‌های دیگر توسعه یافت. ضرورت حفظ امنیت هند، ابتدا در برابر فرانسه ناپلئونی و سپس امپراطوری روسیه، منجر به نیاز به یک دولت یا ایالت‌های حائل بین هند و خواستگاران ناخواسته آن شده بود. ایده حالت حائل در طول سال‌ها دو رویکرد متفاوت را پیشنهاد می‌کند.

لرد کرزن در سخنرانی خود برای همکارانش از دلایل توافق دفاع کرد و اظهار داشت: «اگر پرسیده شود که چرا اصلاً باید این وظیفه را به عهده بگیریم و چرا ایران را نباید به حال خود رها کرد و اجازه داد که در زوال بپوسد، پاسخ این است: موقعیت جغرافیایی ایران، وسعت منافع ما در این کشور و آینده. امنیت امپراطوری شرقی ما بی‌توجهی به آنچه در ایران می‌گذرد را برای ما غیرممکن می‌کند...

علاوه بر این، اکنون که ما در شرف به عهده گرفتن فرمانروایی بین‌النهرین هستیم، که ما را با مرزهای غربی ایران هم‌مرز می‌کند، نمی‌توانیم اجازه دهیم که بین مرزهای امپراطوری هند در بلوچستان و مرزهای تحت‌الحمایه جدیدمان کانونی برای سوءحکومت، دسیسه دشمن، هرج و مرج مالی، و بی‌نظمی سیاسی وجود داشته باشد.»

در نوامبر ۱۹۱۸، سر پرسی کاکس، پیشنهادی را برای به دست آوردن مأموریت برای ایران ارائه کرد.  او در یادداشتی دلایلی را بیان می‌کرد که چرا باید از شرکت ایران در کنفرانس صلح در پاریس جلوگیری شود. در ژانویه، سر پرسی کاکس پیشنهادی «بسیار سخاوتمندانه» ارائه کرد که شامل تکرار استقلال ایران، لغو کنوانسیون ۱۹۰۷ انگلیس و روسیه، ایجاد یک نیروی نظامی متحدالشکل، انتصاب یک مشاور مالی و در نهایت خروج نیروهای انگلیسی در اولین فرصت از این کشور بود. این پیشنهاد مورد تایید لرد کرزن بود. دیدگاه لرد کرزن و سر پرسی کاکس برای ایران از این نظر تازه بود که طرحی جامع و کامل برای حل نهایی «مسئله ایرانی» را تأیید می‌کرد.

بخش‌هایی از این توافق در سال‌ها و دهه‌های گذشته به نوعی با ایران مورد بحث قرار گرفته است. اصلاح نیروهای نظامی در ایران، تامین نیروی متخصص و تامین زیرساخت‌های ارتباطی و حمل و نقل از جمله این اقدامات بود. همه این مسائل درگیر سیاست امپراطوری بریتانیا و روسیه و بازی بزرگ بود. خروج روسیه از سیاست ایران مانع مهمی را برای مقابله با این مسائل از بین برده بود. در طول جنگ جهانی اول، افزایش فشار عناصر خارجی مانند عثمانی‌ها، آلمانی‌ها و انگلیسی‌ها، شکاف‌ها را در سیاست ایران افزایش داده بود.

احساسات ناسیونالیستی رشد کرده بود و برخی خواهان روابط نزدیکتر با بریتانیا بودند. لرد کرزن و سر پرسی کاکس می‌دانستند که شکاف‌ها در سیاست ایران وجود دارد. چیزی که همه ملی‌گراها و دموکرات‌ها بر سر آن اتفاق نظر داشتند این بود که ایران نمی‌تواند مانند گذشته ادامه دهد. آنچه ملی‌گراها را از هم جدا کرد، روش این تغییر و میزان دخالت خارجی‌ها بود. دو ابتکار جداگانه در پایان جنگ توسعه یافت.

اولین تصمیم برای فرستادن هیئتی به صلح پاریس بود که براساس گفتمان ملی‌گرایی، حاکمیت، استقلال و حراست از تمامیت سرزمینی را مورد بحث قرار می‌داد. دوم مذاکراتی بود که به صورت مخفیانه بین وثوق‌الدوله به همراه نصرت‌الدوله و صارم‌الدوله و لرد کرزن و سر پرسی کاکس انجام شد که قرار بود به قرارداد انگلیس و ایران منتهی شود.

اگرچه دیپلماسی ایران در پاریس سیاستی ملی‌گرایانه را به دنبال استقلال از قدرت‌های خارجی پیش برد، اما از جهات دیگر اهداف با مذاکرات به سوی قرارداد انگلیس و ایران تفاوت چندانی نداشت. هر دو راه به بررسی اصلاحات پرداختند و وجه اشتراک قابل توجه ضرورت اصلاح ایران بود. هیئت نمایندگی در پاریس، مانند قرارداد انگلیس و ایران، پیشنهاد کرد که «پیشرفت» ایران هدف نهایی باشد. نمایندگان در پاریس به دنبال انجام این کار مستقل و بدون قید و بندهای کنترل نیمه‌استعماری بودند، وثوق‌الدوله تصمیم گرفت از طریق ارتباط نزدیکتر با امپراطوری بریتانیا، «پیشرفت» را آغاز کند.

شکست توافق با گسترش مخالفت‌ها

در ایران مخالفت با این قرارداد در اکثر بخش‌های جامعه از جمله علما، ملی‌گرایان و مشروطه‌خواهان، روزنامه‌نگاران، ژاندارمری و اعضای تیپ قزاق نفوذ کرد. وثوق‌الدوله در مقاله دوم خود در دفاع از قرارداد در برابر اتهامات از دست دادن استقلال ایران دفاع کرد. او در آن استدلال کرد که استقلال ایران بر اساس این توافق تضمین خواهد شد. وثوق‌الدوله استدلال کرد که استقلال «واقعی» تنها با حکمرانی خوب و تولید ثروت امکان‌پذیر است.

وثوق‌الدوله شخصیت اصلی داستان قرارداد 1919 متهم به خیانت و کلاهبرداری است. وثوق‌الدوله مردی باتحصیلات و باهوش بود. آنچه گاه فراموش می‌شود این است که او نیز مانند بسیاری از دیپلمات‌ها و سیاستمداران وقت، در انقلاب مشروطه مشارکت فعال داشته است. او در جریان انقلاب مشروطه به نهضت مشروطه پیوست و به‌عنوان نماینده تهران به مجلس اول راه یافت.

او همچنین نایب‌رئیس مجلس شد. به احتمال زیاد اساس اندیشه‌های اصلاحی وثوق‌الدوله در این دوره پایه‌گذاری شده است. با بسته شدن مجلس در زمان محمدعلی‌شاه، وثوق‌الدوله منزوی پیوندهای خود را با جنبش مشروطه حفظ کرد. با گذشت زمان، وثوق‌الدوله در زمان احمدشاه برای اولین بار وزیر امور خارجه و سرانجام نخست‌وزیر شد.

به نظر می‌رسد میراث وثوق‌الدوله به عنوان یک خائن انگلیسی صرفاً از نقش او در مذاکره بر سر قرارداد 1919 نشأت گرفته باشد. وثوق‌الدوله در مقطعی قبل از سال 1919 طرفدار روسیه محسوب می‌شد. در واقع به نظر می‌رسد که سیاست وثوق‌الدوله عملگرا بوده است. او فرض می‌کرد که بازسازی ایران بدون نقش مهم قدرت بزرگ جهانی یعنی انگلیس، ممکن نیست.

اتهام خیانت با نقش او در خنثی کردن برنامه هیئت ایرانی در پاریس آسان‌تر شد. به‌رغم استدلال‌های مخالف، تردیدی نیست که وثوق‌الدوله مانع کار نمایندگان ایرانی در پاریس شد. با فشار نمایندگان برای ورود به کنفرانس، وثوق‌الدوله خشم انگلیسی‌ها را برانگیخت که دلیلی برای تعامل با نمایندگان ایرانی نمی‌دیدند. با این حال، دیپلماسی ایران در برخی مواقع نقش مفیدی در سوق دادن انگلیسی‌ها به سوی توافق با وثوق‌الدوله داشت. با این وجود، نمایندگان در پاریس، به دنبال برنامه‌ای برای استقلال و ناسیونالیسم، امیدهای ملت را به دوش کشیدند؛ کاری که توافق با انگلیسی‌ها نتوانست آن را انجام دهد.

مخالفان و منتقدان قرارداد 1919 به پنهان‌کاری  در مذاکرات اشاره کرده‌اند. این توافق ظاهراً بدون هیچ‌گونه تصوری مبنی بر اینکه مذاکرات انجام شده است، انجام شده بود. به نظر می‌رسید که چنین آغاز شومی برای یک توافق، در سیاست تب‌آلود و ملتهب ایران، نشان‌دهنده توافق پنهانی دیگری است که برای ایران مضر است. فهرست چنین قراردادهای طولانی بود.

آخرین نمونه، قرارداد 1907 انگلیس و روسیه بود که ایران را به سه حوزه نفوذ تقسیم کرد. اکثر دیپلماسی‌ها، در آن زمان مانند اکنون، در یک محرمانگی معقول انجام می‌شوند. با وجود این، احمدشاه می‌دانست که مذاکرات در حال انجام است. نمایندگان در پاریس نیز از طریق انگلیس و نه دولت خودشان مطلع شدند که این مذاکرات در حال انجام است، نمایندگان در پاریس با شنیدن اینکه مذاکرات در تهران در حال انجام است، از بدترین اتفاق بیم داشتند. از یک سو، محرمانگی در موفقیت مذاکرات مهم بود، اما از سوی دیگر، او باید می‌دانست که پنهان‌کاری به شکست توافق کمک می‌کند.

بد‌ترین اتهام در مورد وثوق‌الدوله و همراهانش در مذاکرات منجر به قرارداد دریافت رشوه از انگلیسی‌ها بود. در آن دوره استفاده از پول برای قراردادهای بیشتر در ایران چیز جدیدی نبود، اما با توجه به ماهیت این قرارداد، استفاده از رشوه به حکایت «فروخته شدن» ایران به انگلیسی‌ها کمک کرد. البته موضوع رشوه ماه‌ها پس از سقوط دولت وثوق‌الدوله و توقف تصویب و اجرای قرارداد علنی شد.

قرارداد 1919 ریشه در رویکردهای بین دو دولت در چهل سال قبل داشت. علاوه بر این، ارتباط نزدیکتر با بریتانیا با توجه به سیاست واقعی نفوذ و قدرت بریتانیا در ایران پس از جنگ، راه‌حلی آشکار بود. شکی نیست که توافق به شکلی که به دست آمده، بدون لرد کرزن امکان‌پذیر نبود. مطمئناً هیچ کس دیگری در دولت بریتانیا تمایلی به این کار نداشت.

با این حال، او تنها معمار این قرارداد نیست. اولین ایده‌های منتهی به توافق تکمیل‌شده از سوی سر پرسی کاکس بود. وثوق‌الدوله محرک اصلی توافق از طرف ایران بود. اتهامات رشوه‌خواری علیه او و بقیه گروه سه‌نفره مسلماً درست است و این درست است که وثوق‌الدوله هر چه در توان داشت انجام داد تا کار هیئت ایرانی در پاریس را به تاخیر بیاندازد. قضاوت در مورد اینکه تا چه اندازه هیئت در صلح پاریس بدون مانع وثوق‌الدوله موفق‌تر بود دشوار است. با این حال، شواهد نشان می‌دهد که جانبداری وثوق‌الدوله به انگلیسی‌ها نتیجه عمل‌گرایی او بوده است تا خیانت و وابستگی به سیاست بریتانیا. وثوق‌الدوله به سادگی متقاعد شده بود که بریتانیا راه‌حل بدیهی و منطقی برای نیازهای ایران پس از جنگ و نوسازی است.