قانون اساسی برای خویش اعتباری قائل نیست

قانون اساسی در همه نظام‌های حقوقی جهان قانونی مادر و عالی‌ترین سند حقوقی شناخته می‌شود. کشور ما نیز از این قاعده مستثنی نیست. اهمیت قانون اساسی چنان است که هیچ قانون، مقرره، بخشنامه و آئین‌نامه‌ای نمی‌تواند برخلاف اصول این قانون وضع و تصویب شود. با توجه به اهمیت قانون اساسی کشور با حسین بیات، حقوق‌دان و عضو هیئت‌مدیره انجمن علمی‌حقوق اساسی ایران گفت‌وگو کردیم. او معتقد است: «قانون اساسی به‌رغم نکات و نقاط قوت قابل ذکر و غیرقابل انکار واجد ایرادات، اشکالات و ابهاماتی است که امکان تاثیرگذاری و تحقق آرمان‌ها و اهداف مندرج در آن را با مشکل مواجه کرده است.» مشروح گفت‌وگو با این حقوقدان را در ادامه می‌خوانید: 

‌رئیس‌جمهور به مناسبت روز قانون اساسی نکاتی را بیان کردند. او به نقل از نلسون ماندلا تاکید کرد که قانون اساسی ایران یکی از مترقی‌ترین قوانین اساسی جهان است، ضمن اینکه ممکن است ایراداتی هم داشته باشد. آیا واقعاً قانون اساسی کشور ما واجد چنین ویژگی‌ای است؟ 

امروز روز قانون اساسی است. تعیین روزی برای بزرگداشت قانون اساسی به ظاهر بر میزان توجه نظام سیاسی مستقر به این سند مادر به‌عنوان مبنا و پایه تعهدات آن در قبال ملت دلالت دارد. اما مادامی‌که این توجه در مقام عمل، یعنی در نظام روابط آحاد مختلف مردم با قدرت سیاسی جلوه‌گر نشود فاقد ارزش حقوقی و سیاسی است. وقتی سخن از «قانون اساسی مترقی» به میان می‌‌آوریم طبیعتاً باید شاهد آثار این ادعا در بطن جامعه و آثار عملکرد نظام سیاسی باشیم. یعنی شاهد باشیم این قانون اساسی مترقی به ترقی، رشد و ارتقای حقوق و آزادی‌های سیاسی و اجتماعی در جامعه، در رفتار دولت و در کنش سیاسی، اقتصادی و اجتماعی دولت در همه ابواب سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی منجر شده است. به‌طور مثال باید قوه قضائیه در صیانت از حقوق عامه و حقوق و آزادی‌های فردی و اجتماعی مردم موفق عمل کرده باشد. قوه مجریه نیز در تحقق آرمان‌ها و اهداف مندرج در قانون اساسی از جمله نفی «ستم‌کشی» و «ستمگری»، محو همه اقسام تبعیض و بی‌عدالتی موفق باشد. باید شاهد باشیم که نظم، امنیت، عدالت، رفاه و آزادی به‌عنوان وظایف اصلی و اساسی نظام سیاسی تا حدود قابل ذکری محقق شده است. از رهگذر تحقق این شروط است که می‌توانیم با ادعای رئیس‌جمهور درباره میزان مترقی بودن قانون اساسی کشور موافقت کنیم و بگوییم که قانون اساسی مترقی جمهوری اسلامی ‌در مقام عمل نیز موجب ترقی و شکوفایی نظام سیاسی و آحاد مختلف مردم از منظر مادی و معنوی شده است. اما متاسفانه چنین نیست و با وجود همه تلاش‌ها و برنامه‌ریزی‌ها، شاهد نقایص عدیده‌ای در نظام روابط میان آحاد مختلف مردم و قدرت سیاسی مستقر هستیم. همچنین شاهدیم که حقوق و آزادی‌ها چنان‌که باید پاس داشته نمی‌شود و محدودیت‌ها و تضییقات مختلفی بر حقوق و آزادی‌های ملت اعمال می‌شود. باید بپذیریم که قانون اساسی با وجود دارا بودن وجوه مثبت و غیرقابل انکار به دلیل ایرادات ساختاری،‌ هنجاری و رفتاری، آنچنان‌که باید، نتوانسته است به نظام روابط دولت و ملت سامان دهد و قدرت سیاسی را مکلف به عمل به وظایف خود در قبال ملت کند. وقتی از قانون اساسی به‌عنوان میثاق ملی سخن می‌گوییم اساسی‌گرایی در ذهن ما متبلور و متجلی می‌شود. اساسی‌گرایی به معنای التزام قدرت در ساختار مشخص و معین به منظور صیانت از حقوق و آزادی‌های فردی و اجتماعی آحاد ملت است. قانون اساسی‌ای که نتواند قدرت سیاسی را مکلف و متعهد به صیانت از حقوق و آزادی‌ها کند، قانون اساسی موفقی نیست. قانون اساسی به منظور صیانت از حقوق و آزادی‌های عمومی ‌و فردی آحاد ملت تدوین می‌شود. دکتر سیدمحمد هاشمی، ‌استاد فقید حقوق عمومی ‌ایران در این زمینه جمله معروفی دارد:«قانون اساسی به منظور تنظیم قدرت و تضمین حقوق و آزادی‌ها نگاشته و تصویب می‌شود.» قانون اساسی اگر در خدمت حقوق و آزادی‌ها نباشد و عملاً در خدمت اقتدارگرایی و لاجرم تحدید حقوق و آزادی‌های عمومی‌ ملت قرار گیرد، قانون اساسی موفق و مشروعی نیست.  معیار و میزان ما برای راستی‌آزمایی ادعای رئیس‌جمهور، میزان انطباق عملکرد قدرت سیاسی با قانون اساسی است. اگر عملکرد قدرت سیاسی با قانون اساسی منطبق نباشد یا در تضاد و تنازع با آن قرار گیرد، می‌تواند بدین معنا باشد که قانون اساسی از کارآمدی و جامعیت لازم برخوردار نیست.

‌به نظر شما چرا قانون اساسی آن‌چنان‌که باید موفق نبوده است؟

دلایل ناکارآمدی قانون اساسی را در سه سطح باید جست‌وجو و کاوش کرد. برخی ایرادات در ساختار قانون اساسی است؛ یعنی نظام تفکیک قوا و نحوه تعیین تکالیف اجزای قدرت ایراد دارد و هماهنگی و توازن لازم جهت پیشبرد اهداف قانون اساسی ایجاد نمی‌شود. مثلاً بخشی از قدرت بر بخش دیگری از قدرت غلبه دارد. در ساختار قانون اساسی کشور چنین مشکلی وجود دارد. قانون اساسی برای تفکیک قوا ارزش ذاتی قائل است. قانون اساسی تصویب شده است تا با تفکیک قوا زمینه تحدید و کنترل قدرت را فراهم کند و مانع از تجمع قدرت در دست یک گروه یا یک فرد شود. به نظر می‌رسد قانون اساسی ایران از این حیث موفق نبوده است. در سطح هنجاری و نظام ارزش‌گذاری مفاهیم اخلاقی، در آرمان‌ها و آرزوهای قانون اساسی نیز، در این قانون مشکلاتی جدی وجود دارد. اساسی‌گرایی آمده است تا حق‌های بنیادین بشری را ورای اراده قدرت سیاسی و مبری از قضاوت‌های جنسیتی، عقیدتی و مذهبی پاس داشته و مورد صیانت قرار دهد. در قانون اساسی ایران اما حق‌های بنیادین بشری در چهارچوب ارزش‌های دینی و احکام شریعت اسلامی‌ و ادراکات ایدئولوژیک سیاسی اعتبار دارد که به پدیداری ناخواسته تبعیض‌ها و نابرابری‌ها میان آحاد مختلف مردم دامن می‌زند. ارزش‌های دینی در قانون اساسی قالبی ایدئولوژیک‌یافته است، یعنی قدرت سیاسی اقتدار خود را از این ارزش‌های ایدئولوژیک وام می‌گیرد. در چنین شرایطی زمینه تعاطی افکار و مشارکت سیاسی آحاد مردم در حکمرانی و تعیین سرنوشت ملت به مفهوم متکثر آن دچار محدودیت‌های جدی می‌شود. صرف‌نظر از ایرادات قانون اساسی در سطوح ساختاری و هنجاری در رفتار حکام نیز تعارض و تنازع با قانون اساسی مشهود است. به این معنا که حکام و کارگزاران نظام سیاسی در موارد بسیاری نسبت به قانون اساسی تبعیت و تمکین نشان نمی‌دهند و صراحتاً اصول قانون اساسی را نقض می‌کنند. با وجود مشکلات غیرقابل انکاری که ذکر کردم ادعای مترقی بودن قانون اساسی ایران قابل دفاع به نظر نمی‌رسد. 

‌به نظر شما مهم‌ترین ایراد قانون اساسی کشور چیست؟

به گمان من در نظام فکری و اندیشه‌ورزی مقامات سیاسی قانون اساسی از اعتبار درجه اول برخوردار نیست. اگر قانون اساسی ما به‌عنوان میثاق ملی فصل‌الخطاب باشد همه جریانات سیاسی و ارکان قدرت هنگام بروز ابهام و اجمال به آن مراجعه می‌کنند و براساس اصول بنیادین به دنبال برون‌رفت از مشکلات می‌روند اما در مقام عمل شاهد هستیم که چنین نیست. خود قانون اساسی هم به شکلی که نگارش یافته برای خویش اعتبار بنیادین قائل نیست. براساس اصل 4 قانون اساسی هر یک از اصول این قانون زمانی اعتبار و مشروعیت می‌یابد که با احکام شریعت در تعارض نباشد. احکام شریعت را نیز شورای نگهبان تبیین می‌کند که وظیفه تفسیر قانون اساسی را نیز برعهده دارد. فقهای شورای نگهبان نیزتوسط ولایت مطلقه فقیه انتخاب می‌شوند. براساس نقطه‌نظرات غالب دینی که درون تفاسیر شورای نگهبان نیز جاری و ساری است، ولایت فقیه نه‌تنها مشروعیت خود را از قانون اساسی نمی‌گیرد بلکه به قانون اساسی مشروعیت می‌دهد. بدین ترتیب این قانون اساسی نمی‌تواند فصل‌الخطاب باشد. مرحوم آیت‌الله مصباح‌یزدی معتقد است که «مشروعیت قانون اساسی به اراده ولی‌فقیه» است. این نظر اکنون در قالب حکم حکومتی درون منابع حقوق اساسی ایران جاری شده و قدرت قانونی درجه اول یافته است. 

‌این نکته که مشروعیت قانون اساسی به ولایت فقیه است در قانون اساسی مورد تاکید قرار نگرفته است. آیا نمی‌توان گفت این موضوع نظریه گروهی خاص است و ارتباطی با اصول مندرج درقانون اساسی کشور ندارد؟ 

خیر. یکی از منابع تفسیر حقوق اساسی، احکام حکومتی صادرشده توسط ولی‌فقیه است. وقتی می‌خواهید قانون اساسی را تفسیر کنید، باید از منابع آن استفاده کنید. احکام حکومتی ولی‌فقیه جزو این منابع است و تصمیماتی که در این قالب ولی‌فقیه می‌گیرد، عین قانون اساسی است و خارج از آن نیست. کسی نمی‌تواند بگوید خلاف قانون اساسی است. این تفسیر که ولی‌فقیه ورای قانون اساسی قرار دارد، تفسیر غالبی است که به‌عنوان منبع این قانون به رسمیت شناخته شده است. در مقام عمل این موضوع اجرا شده و شورای نگهبان براساس احکام حکومتی و نقطه‌نظرات ولی‌فقیه، قانون اساسی را تفسیر و نسبت به مصوبات مجلس اظهارنظر کرده است. به‌عنوان مثال چند سال پیش مصوبه‌ای مجلس داشت که براساس آن بازنشستگان نباید دوباره استخدام و مشغول به کار شوند. این مصوبه کلی و شامل دستگاه‌هایی که زیرنظر مقام رهبری بودند نیز می‌شد، اما در شورای نگهبان مورد ایراد قرار گرفت. شورا عنوان کرد که «نهادهای تحت نظر مقام رهبری از شمول قانون خارج هستند.» این تفسیربا اصل 107 قانون اساسی که تاکید می‌کند: «رهبر در برابر قانون با سایر افراد کشور مساوی است» به ظاهر در تعارض است اما به ترتیبی که گفتم این تعارض حل می‌شود. به ظاهر اختیارات رهبری محدود به حد قانون است و آنچه در اصل 110 قانون اساسی درباره وظایف رهبری آمده است حصری است. در مقام عمل اما این اختیارات تمثیلی و غیرحصری است. بنابراین در قانون اساسی ایران تفکیک قوای ذاتی به مفهومی ‌که در نظام‌های لیبرال وجود دارد را شاهد نیستیم. تفکیک قوای مصرح در قانون اساسی ما ذیل اراده استصوابی ولایت مطلقه فقیه امکان حیات دارد. اصل 57 قانون اساسی مبین این موضوع است براساس این اصل:«قوای حاکم در جمهوری اسلامی‌ایران عبارتند از قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‌گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند.» نظارت رهبری همانطور که ذکر شد درقانون اساسی اولیه تعیین تکلیف نشده است و به مرور در قالب حکم حکومتی و.... وارد منابع حقوق اساسی ایران شده است.

‌رئیس‌جمهور روز گذشته عنوان کرده است که نباید درباره اصول قانون اساسی به صورت گزینشی عمل کنیم به این معنا که به برخی اصول عمل کنیم به برخی دیگر خیر. درباره مسئله حجاب که شاهد چالش‌های آن از بعد از انقلاب تاکنون بوده‌ایم عده‌ای معتقد به همه‌پرسی به‌عنوان راهکاری مصوب در قانون اساسی بودند و عده‌ای دیگر مردم را صاحب‌نظر و حق در این خصوص نمی‌دانستند. آیا می‌توان این تاکید رئیس‌جمهور را صرفاً نوعی شعار دانست یا خیر؟ 

رئیس‌جمهور مزاح کرده‌اند. اظهارنظر او خیلی با واقعیت‌ها انطباق ندارد. زمانی رئیس‌جمهور مسئول اجرای قانون اساسی بود و در چهارچوب این اختیار نیز به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی کشور بعد از رهبری، عملاً وظیفه داشت از حقوق اساسی ملت صیانت کند و چنانچه قدرت و نظام سیاسی مرتکب تعدی به حقوق ملت شود، تذکر دهد،‌ طرح دعوا کند یا هر اقدامی‌که لازم است را انجام دهد. اما با تفسیر شورای نگهبان از اصل 113 رئیس‌جمهور جز در چارچوب قوه مجریه وظیفه‌ای در اجرای قانون اساسی ندارد. در مقام عمل هم هیچ‌یک از رؤسای جمهور قبلی و فعلی کما‌‌بیش انگیزه‌ای در پذیرش مسئولیت اجرای قانون اساسی نشان نداده‌اند. اصل 113 تاکید می‌کند: «پس از مقام رهبری رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی‌کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود، برعهده دارد.» به هر روی اگر رئیس‌جمهور مدعی ضرورت نگاه جامع به همه اصول قانون اساسی است چرا در قوه مجریه چنین نمی‌کند؟ امروز وزارت کشور برخلاف قانون اساسی به‌عنوان زیرمجموعه دولت صراحتاً در مبحث حجاب مرتکب تخلفات عدیده می‌شود. شورای امنیت کشور در این حوزه وظیفه مشورتی دارد اما برخلاف نظام تفکیک قوا، مرتکب قانون‌گذاری شده و مقرراتی در حوزه عفاف و حجاب وضع می‌کند، محدودیت‌هایی در حوزه حجاب وعفاف ایجاد می‌کند اما رئیس‌جمهور نه‌تنها ممانعت نمی‌کند که تایید هم می‌کند. امروز دغدغه رئیس‌جمهور ما حجاب و عفاف و تهیه چادر برای زنان کشور است درحالی‌که برنامه مشخصی برای زنان و کودکان آسیب‌دیده یا در معرض آسیب نمی‌بینیم. برخورداری از تامین اجتماعی گسترده، آموزش و پرورش رایگان و محیط زیست سالم بخشی از حقوق ملت است. اما آیا رئیس‌جمهور در این خصوص اقدام خاصی انجام داده است؟ در مورد معضل گرانی و تورم چه برنامه‌ای از دولت شاهد هستیم؟ از حرف تا عمل فاصله‌ها زیاد است. علت اینکه میان سخنان مقامات تا عمل آنها چنین فاصله‌ای را شاهد هستیم، ایرادات عمده موجود در ساختارها و هنجارهای درونی قانون اساسی است. در واقع آنجا که قرار است رفتار حکام سازنده باشد قانون اساسی ایراد دارد و آنجا که قانون اساسی تاثیرگذار است، حکام تبعیتی از آن ندارند.