چالش‏‌ها و فرصت‏‌های فشار حداکثری / تحلیل انستیتو خاورمیانه از نگاه دولت آمریکا به اجرای سیاست فشار حداکثری

با امضای یادداشت ریاست‌جمهوری در 4 فوریه، دولت دونالد ترامپ به کمپین «فشار حداکثری» علیه ایران بازگشته است، اما از زمانی که سیاست تشدید تحریم‌ها در ابتدا در دوره اول او طراحی شد، شرایط به شدت تغییر کرده است. ژئوپلیتیک منطقه‌ای مجموعه جدیدی از متغیرها را به کاخ سفید تحمیل کرد و تغییرات در بازارهای نفت بر نحوه رویکرد دولت آمریکا به تحریم صادرات نفت تأثیر می‌گذارد.

با آشکارتر شدن توانایی واشنگتن برای بازگشت به اجرای سخت‌گیرانه تحریم‌های جدید و موجود علیه ایران، تلاش همیشگی تهران برای تولید گاز طبیعی کافی برای برآوردن تقاضای داخلی - با وجود داشتن برخی از بزرگترین ذخایر گاز روی کره زمین – همچنان سخت‌تر خواهد شد. با توجه به تلاش‌های ایالات متحده برای «به صفر رساندن صادرات نفت ایران» در تلاش برای بازدارندگی در مقابل برنامه هسته‌ای تهران، بحران انرژی داخلی ایران ممکن است منبع مهمی از اهرم فشار در هر گفت‌وگو درباره توافق هسته‌ای به‌روز شده باشد و در نهایت راه را برای یک توافق جدید باز کند.

2018 چه اتفاقی افتاد و چرا شرایط متفاوت بود؟

زمانی که اولین دولت ترامپ در سال 2018 از توافق هسته‌ای ایران یا برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) خارج شد و تحریم‌ها را دوباره بر صادرات نفت تهران اعمال کرد، نفت ایران در بازار آزاد فروخته می‌شد و تعدادی خریداران عمده داشت. به این مشتریان که شامل هند، کره جنوبی، ژاپن، ترکیه و سایرین می‌شد، معافیت‌هایی داده شد تا امکان توقف تدریجی خرید نفت خام ایران فراهم شود. این سیاست به تدریج صادرات ایران را کاهش داد و روند خروج ایران را از بازار گسترده‌تر نفت کلید زد. 

از آن زمان، چین به تنها بازار مهم صادرات نفت ایران تبدیل شده است و بسیاری از پالایشگاه‌های چین از قیمت‌های تخفیف‌خورده نسبت به معیارهای بین‌المللی سود می‌برند. حجم محدودتری از نفت ایران به سوریه ارسال می‌شد که یک منبع حیاتی برای دولت بشار اسد، متحد دیرینه تهران، قبل از فروپاشی آن در اواخر سال 2024 فراهم می‌کرد اما این محموله‌ها نسبت به صادرات به چین بسیار ناچیز بود. پالایشگاه‌های مستقل چین کمی بیش از 20 درصد از کل ظرفیت پالایش نفت چین را تشکیل می‌دهند، بزرگترین مشتریان نفت ایران هستند.

این پالایشگاه‌ها کوچک‌تر و متعلق به بخش خصوصی هستند که عمدتاً خارج از سیستم مالی ایالات متحده فعالیت می‌کنند و اغلب برای نفت ایران به‌جای دلار آمریکا، یوان چین پرداخت می‌کنند. آنها همچنین به شدت به قاچاق نفت متکی هستند؛ به‌طوری‌که واردات نفت ایران به‌طور گسترده به عنوان محموله‌های مالزی، عمان یا جاهای دیگر «تغییر نام تجاری» داده شده‌اند.

در اوایل سال 2024، واردات نفت «مالزی» توسط این پالایشگاه‌ها بیش از سه برابر ظرفیت تولید بالقوه مالزی بود. این شیوه‌ها تعیین دقیق میزان خرید این پالایشگاه‌ها از‌ ایران را دشوار می‌سازد، اما با توجه به اینکه حدود 90 درصد صادرات ایران به چین در سال گذشته انجام شده، و بسیاری دیگر از پالایشگاه‌های محلی نگران خرید نفت ایران هستند، احتمالاً پالایشگاه‌های مستقل چین بیش از یک میلیون بشکه در روز از میانگین خرید نفت خام در یک سال را به خود اختصاص داده‌اند.

این پالایشگاه‌ها از نظر فنی توسط دولت چین کنترل نمی‌شوند و توانایی تداوم فعالیت آن‌ها حاکی از حمایت ضمنی دولت از خرید نفت خام ایران است. 

تأثیر جنگ اوکراین بر رژیم تحریم

وقوع جنگ روسیه و اوکراین در سال 2022 موجب بزرگ‌ترین گسست ناشی از ژئوپلیتیک در بازارهای نفت در سال‌های اخیر شد و این امر بر تجارت نفت ایران به دو صورت عمده تأثیر گذاشته است. اولین مورد، کاهش اجرای تحریم‌های ایالات متحده بر صادرات ایران توسط دولت جو بایدن، بود. پس از شروع جنگ و تلاش ایالات متحده و اتحادیه اروپا برای محروم کردن روسیه از درآمد نفتی، تغییر در جریان‌های تجاری نفت باعث شد که قیمت نفت برنت به شدت افزایش یابد و به‌طور میانگین در سه ماهه دوم سال 2022 به حدود 113 دلار در هر بشکه برسد.

پس از رها شدن کشورها از رکود ناشی از همه‌گیری کرونا، کاخ سفید با فشار زیادی برای کنترل قیمت انرژی مواجه شد. یکی از نتایج این فشار، کاهش غیررسمی در اجرای تحریم‌های ایالات متحده بر صادرات نفت ایران بود که حداقل در تئوری، فشار صعودی بر قیمت‌ها را محدود می‌کرد. از آن زمان تاکنون، صادرات نفت خام ایران از سطح سال 2019 خود که 500 هزار بشکه در روز یا کمتر بود، سه برابر شده و به میانگین تخمینی 1/7 میلیون بشکه در روز در سال 2024 رسیده است.

بعدها، تحولات ژئوپلیتیکی در خاورمیانه باعث شد که دولت بایدن تحریم‌های بیشتری را علیه شرکت‌های فعال در صادرات و فروش نفت ایران اعمال کند اما این تحریم‌ها هرگز به دقت اجرا نشد. کلید توانایی ترامپ در دستور احیای سریع کمپین فشار حداکثری این واقعیت است که دولت بایدن هرگز تحریم‌ها را کنار نگذاشت و حتی تدابیر جدیدی را برای هدف قرار دادن کشتیرانی و تجارت غیرقانونی اضافه کرد.

دومین اثر جنگ در اوکراین، ظهور «ناوگان سایه» و «ناوگان سیاه» است که روسیه از آن برای دور زدن تحریم‌ها و مخفی کردن جریان صادرات نفت خود از طریق دریا استفاده می‌کند. درحالی‌که بحث‌هایی در مورد تعریف سایه در مقابل ناوگان سیاه وجود داشته است، اولی را می‌توان به طور کلی به عنوان تانکرهای نفتی که در یک منطقه خاکستری قانونی کار می‌کنند و از ساختارهای مالکیت پیچیده برای جابجایی محموله‌ها با شفافیت کمتر استفاده می‌کنند، به حساب آورد.

در مقابل، دومی تلاش می‌کند تا با استفاده از روش‌هایی برای پنهان کردن منشأ محموله‌های نفتی، از جمله خاموش کردن تجهیزات سیستم شناسایی خودکار (AIS) که داده‌های سیستم موقعیت جهانی (GPS) و سایر اطلاعات حمل و نقل را به یک شبکه جهانی منتقل می‌کند، تحریم‌ها را به‌طور کلی دور بزند. انتقال کشتی به کشتی (STS)، که در آن یک نفتکش محموله خود را در دریا به کشتی دیگری تخلیه می‌کند تا مبدأ آن را پنهان کند یا جعل آشکار اسناد مالکیت نیز از دیگر راه‌های دور زدن تحریم‌ها است.

هیچ‌یک از روش‌های فوق برای ایران تازگی ندارد، اما افزایش گسترده حجم مبادلات نفتی در سراسر جهان از طریق ناوگان سایه و سیاه، اجرای تحریم‌ها بر محموله‌های نفتی دریایی را سخت‌تر کرده است و این چالش‌ها مطمئناً به تلاش‌ها برای محدود کردن صادرات ایران نیز سرایت خواهد کرد. 

موفقیت تحریم‌ها به چین و اوپک‌پلاس بستگی دارد

برای واشنگتن، یک مزیت کلیدی در شرایط فعلی این است که چین در حال حاضر تلاش‌های اولیه خود را برای محدود کردن واردات نفت خام ایران انجام می‌دهد و احتمالاً اجرای تحریم‌های شدیدتر را پیش‌بینی کرده است. اگر دولت آمریکا بتواند تلاش‌های پکن را تقویت کند، خروجی‌های بسیار کمی برای نفت ایران وجود خواهد داشت. وابستگی شدید تهران به خریداران چینی به جریان حیاتی درآمد نفتی آسیب سنگینی وارد می‌کند. 

علاوه بر این، بازارهای نفت به احتمال زیاد بسیار بهتر از آنچه در بحبوحه هرج و مرج پس از شروع جنگ در اوکراین در سال 2022 عمل خواهند کرد. ظرفیت تولید اضافی توسط سازمان کشورهای صادرکننده نفت پلاس (اوپک پلاس) برای جبران حذف کامل نفت ایران از بازار کاملاً کفایت می‌کند. درحالی‌که بعید است اوپک پلاس به درخواست‌های ترامپ برای افزایش تولید به منظور کاهش قیمت‌ها و کمک به تلاش‌های واشنگتن برای وادار کردن روسیه، یکی از اعضای کلیدی توافق اوپک‌پلاس، به آمدن پای میز مذاکره و پایان دادن به جنگ اوکراین توجه کند اما باید گفت که این سازمان در نهایت در این خصوص توانایی لازم را دارد.

در واقع، سه لایه کاهش تولید بیش از 5 میلیون بشکه در روز تولید نفت خام را نگه داشته و اعضای اوپک پلاس که تولید را متوقف می‌کنند، مشتاق هستند که این تولید را به بازار بازگردانند. حتی اگر اوپک پلاس نخواهد از تلاش‌های ترامپ علیه یکی از اعضایش حمایت کند، اجرای تحریم‌های سخت‌تر می‌تواند محدودیت‌هایی را برای بازارهای نفت فراهم کند که این گروه کاهش تولید خود را متوقف کند. 

تهران صرفاً به خرید چین متکی است و چین به عنوان تنها مشتری ایران یکی از مشتریانی است که هدف قرار دادن آن برای ایالات متحده، به‌ویژه در مورد پالایشگاه‌های مستقل، دشوار خواهد بود. روابط تجاری بین واشنگتن و پکن در دولت ترامپ شروعی پرچالش داشته است. می‌توان تصور کرد که توافقات تجاری جدید بین این دو کشور می‌تواند شامل یک توافق رسمی‌تر برای کاهش واردات نفت ایران باشد - در واقع، اقدام اولیه گروه بندری شاندونگ برای کاهش واردات نفت خام ایران قبلاً تأثیر داشته است - اما به خودی خود بعید است که هدف اعلام‌شده کاخ سفید برای حذف کامل صادرات نفت ایران از بازار تحقق یابد.

وابستگی ایران به چین تضمین می‌کند که صادرات ایران کاملاً تابعی از تقاضای نفت چین خواهد بود. هر چند ایران به‌طور کلی توانست از اثرات نامطلوب در مقیاس بزرگ، ناشی از تقاضای ضعیف چین در سال 2024 به دلیل توانایی خود در ارائه تخفیف بیشتر بر سایر انواع نفت خام مورد علاقه پالایشگاه‌های چینی جلوگیری کند، اما باز هم وابستگی زیاد به خریداران چینی، ایران را در معرض آسیب قرار می‌دهد. این امر شبح شوک کاهش تقاضای چین را افزایش می‌دهد و می‌تواند محدودیت بزرگی را بر صادرات ایران تحمیل کند.

همچنین ایران نگرانی‌های بلندمدتی را در مورد وابستگی بیش از حد به چین خواهد داشت چراکه در چین وسایل نقلیه الکتریکی سریعتر از هر جای دیگری در جهان در حال تکثیر هستند و چشم‌انداز تقاضای بنزین و دیزل در آینده کاهشی است. مهم‌ترین نگرانی برای تهران ممکن است تلاش پکن برای کاهش چشمگیر تعداد پالایشگاه‌های فعال مستقل، به‌عنوان خریداران اصلی نفت خام ایران، بدون توجه به دسترسی آنها به منبع ارزان خوراک باشد. برای ایران، فروش بسیار محدود نفت، دسترسی به بازار نفت دلاری را سلب می‌کند. در نتیجه، اگر آمریکا به دنبال امتیازات دیپلماتیک به‌عنوان بخشی از مذاکرات آتی است، احتمالاً سیاست‌های سختگیرانه‌تری را در قبال بخش انرژی ایران در نظر خواهد گرفت.

اضافه کردن هویج به چماق

هر گونه کاهش قابل توجه تحریم‌های ایالات متحده که سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی در بخش نفت و گاز ایران را ممنوع می‌کند، نشان‌دهنده تغییر جهتی بزرگ از سیاست دیرینه ایالات متحده در قبال ایران خواهد بود. با این حال، با توجه به چالش‌های پیش‌بینی‌شده مرتبط با استفاده از تحریم‌های صادرات نفت برای گرفتن امتیاز از ایران (یا دستیابی به هر شکل دیگری از پیشرفت دیپلماتیک)، مشوق‌هایی غیر از کاهش تحریم‌ها ممکن است مدنظر دولت آمریکا قرار بگیرند.

در گذشته فشار حداکثری تلفات سنگینی را بر ایران وارد کرد و احتمالاً این فشار همچنان ادامه خواهد داشت اما در مورد اثربخشی این اقدامات جای بحث وجود دارد. در هر صورت، تهران توانست از فشار دولت اول ترامپ جان سالم به در ببرد و حالا نیز مصمم است که از دومین دوره، هرچند دشوارتر، به سلامت عبور کند. این خود نشان‌دهنده آمادگی برای تحمل هر درد و رنجی است تا زمانی که راهی برای رسیدن به یک توافق قابل دوام با آمریکا پیش چشم باشد.

با توجه به اهمیت صادرات نفت برای ایران، به راحتی می‌توان درک کرد که چرا تحریم صادرات نفت معمولاً در رأس دستور کار قرار دارد. با این حال، سیاست‌های منطقه‌ای تهران نیز دلیل روشنی برای آمریکا است که چرا موضوع لغو تحریم‌ها - و متعاقب آن هجوم درآمدهای نفتی - بسیار حساس است. به‌ویژه با توجه به گزارش افزایش کنترل برخی نهادهای نظامی بر صادرات نفت. در نتیجه، شاید آمریکا بخواهد جایگزین‌هایی را در نظر بگیرد تا ایران بتواند نیازهای کلیدی انرژی داخلی را برطرف کنند، بدون اینکه به تهران درآمد بادآورده‌ای ناگهانی از صادرات بدهد.

یکی از این اقدامات می‌تواند صدور اجازه برای سرمایه‌گذاری در بخش گاز طبیعی ایران باشد که عمدتاً تقاضای داخلی را تامین می‌کند. بخش گاز ایران از کمبود سرمایه‌گذاری رنج می‌برد و در کنار فقدان تلاش‌های گسترده برای مدیریت رشد تقاضا، منجر به کمبودهای جدی و فزاینده‌ای در عرضه شده است که احتمالاً بدتر خواهد شد. این یک چالش داخلی بزرگ برای ایران است که اغلب مورد ارزیابی قرار نمی‌گیرد، اما پیامدهای سیاسی و اقتصادی قابل توجهی در آینده خواهد داشت.

ایران دارای ذخایر فراوان گاز طبیعی - دومین کشور بزرگ جهان - است و به‌رغم سطح پایین صادرات، بزرگترین تولید‌کننده گاز در منطقه است. اما حتی با وجود سطح بالای تولید آن که در سال 2024 به بیش از 24 میلیارد فوت مکعب در روز (bcf/d) رسید، مصرف آن تا حد زیادی با تولید همسان شده و کشور را بدون مازاد ملموس باقی گذاشته است. ایران با اختلاف بزرگ‌ترین مصرف‌کننده گاز طبیعی در خاورمیانه (و چهارمین مصرف‌کننده گاز طبیعی در جهان) است که 43 درصد از مصرف منطقه را در سال گذشته به خود اختصاص داده است. این یعنی دو برابر مصرف‌کننده بزرگ بعدی یعنی عربستان سعودی.

میدان عظیم فراساحلی پارس جنوبی که ایران در آن با قطر شریک است، در توانایی ایران برای پاسخگویی به تقاضای فزاینده‌اش نقش اساسی داشته و دارد. بیش از 70 درصد گاز طبیعی مصرفی داخلی ایران از طریق تولید پارس جنوبی و 90 درصد کل گاز تولیدی ایران از این میدان تامین می‌شود. آخرین پروژه توسعه در این میدان، یعنی فاز 11 پارس جنوبی انجام شده که برای افزایش تولید حیاتی بوده است، اما با تاخیرهای مکرر مواجه شده است.

به‌ویژه در نتیجه خروج واشنگتن از برجام در سال 2018، که باعث شد شرکت بزرگ فرانسوی توتال انرژی از این پروژه خارج شود. از آن زمان، تهران برای توسعه و حفظ سطح تولید در پارس جنوبی به شرکت داخلی پتروپارس اتکا کرده است، اما این شرکت فاقد قابلیت‌های فنی برای انجام این کار است. این مشکل با محدودیت‌های خط لوله گاز داخلی تشدید شده است و در نتیجه ایران مجبور شده است برای جبران کمبود عرضه خود به واردات گاز از آذربایجان و ترکمنستان روی آورد. به‌ویژه در ماه‌های سرد زمستان که تقاضا افزایش می‌یابد.

یکی دیگر از گزینه‌های ممکن برای کاهش مشکلات انرژی داخلی ایران، گسترش انرژی‌های تجدیدپذیر است. ایران پتانسیل قوی برای استفاده بیشتر از تولید برق خورشیدی دارد اما هنوز ظرفیت جدیدی برای بهره‌برداری از آن ایجاد نکرده است. سرمایه‌گذاری در تولید برق خورشیدی، شاید توسط کشورهای همسایه عرب خلیج فارس، می‌تواند نیاز ایران به گاز در بخش تولید برق را کاهش دهد. مسعود پزشکیان، رئیس‌جمهور ایران، علاقه خود را به دنبال کردن پروژه‌های انرژی تجدیدپذیر نشان داده است و این خود نشان‌دهنده گشایش بالقوه دیگری برای مشوق‌های انرژی به ایران برای تکمیل دیپلماسی ایالات متحده است.

تاثیر سرمایه‌گذاری در گاز طبیعی برای دیپلماسی 

تلاش‌های دولت بایدن برای آغاز دیپلماسی با ایران اغلب به عنوان تلاشی برای بازگشت به برجام در نظر گرفته می‌شد، اما دولت دوم ترامپ احتمالاً به طور کامل به دنبال یک توافق جدید است. دلیل این امر بدون شک تا حدی به دلیل انتقاد شدید ترامپ از توافق اولیه سال 2015 است، همچنین این احتمال وجود دارد که تهران، با در نظر گرفتن تجربه قبلی خود، به دنبال گرفتن امتیازات بیشتر از واشنگتن باشد که به‌طور بالقوه فراتر از لغو تحریم‌ها بر صادرات نفت این کشور خواهد بود.

ایران ممکن است به دنبال امتیازاتی در سایر حوزه‌های خارج از بخش انرژی باشد، اما هر موضعی که بخواهد در مذاکرات احتمالی اتخاذ کند، واقعیت تلخ کمبود گاز داخلی‌اش همچنان پابرجا باقی خواهد ماند. بنابراین احتمالاً ایران در هر گونه تلاشی برای پیشرفت در موضوع هسته‌ای این موضوع را در نظر خواهد داشت. هم به دلیل پتانسیل این موضوع برای نزدیکتر کردن ایران به توافق و هم به دلیل مزایایی که این توافق برای ایالات متحده به همراه خواهد داشت. مزیت اصلی اجازه ورود مجدد شرکت‌های انرژی بین‌المللی به بخش گاز طبیعی ایران، به‌ویژه در پارس جنوبی، این است که به ایران این امکان را می‌دهد تا به یک موضوع مهم امنیت انرژی داخلی، رسیدگی کند.

این رویکرد می‌تواند به عنوان یک اقدام اولیه برای ایجاد انگیزه بالقوه پیشرفت دیپلماتیک با تهران باشد. ایران حجم محدودی گاز از طریق خط لوله به کشورهای همسایه صادر می‌کند و بیشتر تولید آن برای مصارف داخلی در نظر گرفته شده است و صادرات محدود گاز آن تقریباً به اندازه صادرات نفت سودآور نیست. گذشته از نیاز آشکار ایران به افزایش تولید از میادین گاز داخلی، مقامات صنعت انرژی ایران مرتباً اهمیت افزایش سرمایه‌گذاری در بخش گاز را اعلام می‌کنند.

معکوس کردن روند کاهشی تولید در میدان پارس جنوبی یکی از اولویت‌های کلیدی جدیدترین مدیرعامل شرکت ملی گاز ایران، سعید توکلی بود که در شهریور 1403 منصوب شد و در سمت معاون وزیر در امور گاز طبیعی فعالیت می‌کند. به عنوان بخشی از یک بسته مشوق‌های گسترده‌تر، حمایت بالقوه آمریکا از تولید داخلی گاز در ایران، این احتمال را افزایش می‌دهد که تهران بتواند مشارکت در مذاکرات را با دید مثبت بنگرد.

البته شرکت‌های بین‌المللی نفت و گاز نیاز به اطمینان قوی از واشنگتن خواهند داشت که هرگونه دخالت احتمالی در این پروژه با سرنوشتی مشابه با مشارکت توتال انرژی در پارس جنوبی مواجه نشود. علاوه بر این، لغو تحریم‌ها باید به گونه‌ای طراحی شود که از نتیجه نامطلوب برای منافع ایالات متحده جلوگیری کند.

مطمئناً، این رویکرد عاری از چالش‌های بزرگ نخواهد بود. با توجه به مدت زمانی که بخش نفت و گاز ایران عملاً به روی سرمایه‌گذاران بین‌المللی بسته شده است، این یک تغییر قابل توجه در چشم‌انداز انرژی منطقه‌ای است. چنین اقدامی می‌تواند موجب مخالفت شرکای واشنگتن در کشورهای عربی خلیج‌فارس شود که در تلاش برای توسعه ذخایر گاز خود با در نظر گرفتن صادرات هستند. قطر و امارات متحده عربی ممکن است نسبت به چنین اقدامی هشدار دهند. 

علاوه بر این، اگر باز شدن بخش گاز بتواند بار دیگر شرکت‌های انرژی اروپایی را به ایران بکشاند، توسعه روابط تجاری پایتخت‌های اروپایی و ایران بیشتر خواهد شد. اگر چنین تحولی خیلی سریع اتفاق بیفتد، می‌تواند در زمانی که روابط دیپلماتیک میان آمریکا و اروپا بر سر تجارت و رویکرد دولت ترامپ برای پایان دادن به جنگ در اوکراین مناقشه‌برانگیز شد، بین واشنگتن و اروپا شکاف ایجاد کند. 

نتایج بالقوه ذکرشده در بالا بر لزوم مدیریت دقیق هرگونه تسهیل سختگیری‌ها بر بخش گاز ایران تاکید می‌کند. ورود مجدد سریع شرکت‌های انرژی بین‌المللی به فضای انرژی ایران، ممکن است به سرعت مزایای هر گونه توافق جدید با تهران را خنثی کند؛ توافقی که ایران را قادر می‌سازد تا تولید گاز خود را برای مصارف داخلی افزایش دهد، احتمالاً در مراحل طولانی اجرا خواهد شد تا از بروز این مسائل جلوگیری شود و همزمان سرمایه‌گذاران این اطمینان را داشته باشند که سرمایه‌گذاری آنها قربانی سرنوشتی مشابه توتال انرژی نخواهد شد.

 عکس: ایرنا

به کانال تلگرام هم میهن بپیوندید