جلوی ذی‌نفوذان غیردولتی نمی‌توان ایستاد

در همین خصوص روز یکشنبه در دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران نشست «الزامات پیاده‌سازی نظارت بانکی مؤثر در ایران» با حضور عباس دادجوتوکلی، دکترای اقتصاد و کارشناس حوزه بانکی، تیمور رحمانی، استاد اقتصاد دانشگاه تهران، کامران ندری، استاد اقتصاد دانشگاه امام صادق و علی مدنی‌زاده، استاد دانشگاه صنعتی شریف برگزار شد و آنها نظرات خود را در مورد کیفیت نظارت بانک مرکزی بر بانک‌های دولتی و خصوصی بیان کردند.

این اساتید در سخنان خود به این موضوع پرداختند که نظارت بر بانک‌ها در کشور از چه کیفیتی برخوردار است و با چه سازوکارهایی می‌توان نظام بانکی کشور را که با مشکلاتی همچون دولتی بودن، رانتجویی، تحریم‌ها و تورم فزاینده روبه‌رو است، نظارت کرد.

نظارت بانک‌ها با چالش جدی مواجه است

عباس دادجو توکلی: مهم نیست به بانک‌ها از کدام مکتب اقتصادی نگاه کنیم، چراکه به‌هرحال بانک باید تامین مالی انجام دهد. آنچه که تمام مکاتب اقتصادی بر آن تاکید دارند این است که بانک باید در چارچوب عملکرد و وظایف خود تامین مالی اقتصادی، آن هم از جنس فعالیت‌های تولیدی انجام دهد. اگر به روند توسعه بسیاری از کشورها دقت کنیم، فعالیت‌های بانکی و تامین مالی آنها برای توسعه بسیار مفید بوده اما مواردی نیز وجود دارد که باید به آن توجه کرد؛ یکی اینکه اگر سیستم بانکی در راستای بهینه اجتماعی حرکت نکند و طبق ادبیات مرسوم ما، اگر بخش عملیات غیرمولد، اشخاص غیرمرتبط و هر چیزی که در مسیر تولید انحراف ایجاد می‌کند را تامین مالی کند برای اقتصاد کشور مخرب خواهد بود.

نزدیک به چهار دهه است که بحث نظارت بر عملکرد بانک‌ها حائز اهمیت شده است. اگر به دهه هشتاد میلادی نگاه کنیم خواهیم دید که تلاش شد تا بانک‌ها نظارت‌پذیر شوند و فعالیت‌های آنها تحت کنترل باشد. از دهه شصت به بعد وقتی ابداعات مالی بانک‌ها بیشتر شد، آثار مخرب آن نیز بیشتر خود را نشان داد. نظارت بانکی این هدف را داشت که بانک‌ها مشروط به داشتن برخی الزامات فعالیت داشته باشند؛ حتی اگر دگراندیش‌ترین مقالات اقتصادی را نیز بخوانید بر روی این مسئله تاکید دارند که بر روی الزامات اختلاف و تردیدی وجود ندارد و الزامات ذخیره‌ای و الزامات سرمایه‌ای، به‌عنوان پیش‌نیاز فعالیت بانک‌ها در نظر گرفته شده است. اما وقتی روند بحران‌های بانکی را از دهه ۷۰ میلادی به بعد نگاه می‌کنیم متوجه می‌شویم که لزوماً این الزامات بازدارنده نبوده است.

در ایران، از دهه ۸۰ شمسی و بعد از تاسیس بانک‌های خصوصی، نظارت بر بانک‌ها شکل گرفت؛ گویی تازه بانک‌ها در کشور شکل گرفته‌اند و باید برای آنها دستورالعمل و آیین‌نامه‌های نظارتی نوشت که ضعف بسیار بزرگی محسوب می‌شد. این روند نشان می‌دهد که حوزه نظارت بانکی در ایران خوب عمل نکرده است و چالش‌های جدی دارد.

بنده هر ماه که گزارش‌های نظارتی از نهادهای مختلف را می‌خوانم به این نتیجه رسیده‌ام که روند خوبی را طی نمی‌کنیم؛ البته بحث امروز و دیروز هم نیست و شاید اگر تحریم‌های اقتصادی نبود اثرات مخرب و زیانبار آن، این‌چنین واضح برای ما مشخص نمی‌شد.

اما این سوال نیز وجود دارد که چه نهادی باید نظارت کند؟ دیدگاه‌های مختلفی وجود دارد که آیا بانک مرکزی می‌تواند هم سیاستگذار پولی باشد و هم سیاستگذار نظارتی؟ یا حتی گفته می‌شود که نهادی بیرون از بانک مرکزی باید نظارت داشته باشد. اما ما باید به این پرسش بیاندیشیم که چه شد نظارت را در اقتصاد کشور فراموش کردیم و این ناترازی بانکی ایجاد شد و سرریز آن وارد شاخص‌های اقتصادی شد.

من با مطالعه صورت‌های مالی بانک‌ها به این نتیجه رسیده‌ام که دهه‌ها طول خواهد کشید که به استاندارد بین‌المللی برسیم و باید در مورد اصلاح آن برنامه بلندمدت داشت.

مشکل این است که نظارت ما پسینی است

تیمور رحمانی: من یک نکته مهم و اساسی را همین ابتدا بگویم؛ اساساً مهم نیست که نظارت را بانک مرکزی انجام دهد یا نهاد دیگر. آنچه مهم است این است که اگر نظام نظارتی مسئله داشته باشد امکان ندارد سیاست پولی قابل قبولی داشته باشیم و حتی نمی‌توان تورم را به صورت پایدار کنترل کرد.

برخی در ایران این مسئله را مطرح می‌کنند که نظارت بر بانک‌ها را به نهادی به غیر از بانک مرکزی واگذار کنیم و بانک مرکزی فقط سیاست پولی را مدیریت و نظارت کند که به نظر من در اصل مسئله تفاوتی ندارد. شاید از نظر مدیریتی کار را برای این بانک ساده‌تر کند اما اصولاً نمی‌توان چیزی با عنوان سیاست پولی قابل قبول برای تثبیت و سر و سامان دادن به اقتصاد داشته باشیم اما نهاد نظارتی نیز کار خود را انجام دهد.

نکته بعد اینکه از روز اول پیدایش پول و بانک، این دو با مسئله «رانت‌جویی» مواجه بوده‌اند و در آینده نیز خواهند بود و اساساً مسئله رانت‌جویی از دل نظام پولی و بانکی خارج نمی‌شود و تنها می‌توان شدت و ضعف آن را کنترل کرد. این مسئله نیز مختص کشور ما نیست و در همه جای دنیا وجود دارد و بسته به میزان رانت‌جویی که در اقتصاد وجود داشته، نوع نظام بانکی متفاوتی شکل گرفته است؛ مثلاً نظام بانکی کانادا از ابتدا به‌گونه‌ای بوده که تعداد بانک‌های آن کم بوده اما بانک‌های بزرگی داشته است. در آمریکا تعداد بانک‌ها خیلی زیاد است و از یک زمانی به بعد تعداد بانک‌های بزرگ آن نیز افزایش پیدا کرده است و در واقع تمام این تحولات و تکانه‌هایی که در این زمینه رخ داده، نوع رانت‌جویی را نشان می‌دهد؛ پس باید بپذیریم که پدیده رانت وجود دارد و به‌دنبال اتوپیا نباشیم که می‌توانیم سیستم بانکی ایجاد کنیم که فساد در آن صفر باشد.

جامعه خوب جامعه‌ای است که به همه چیز واقع‌بینانه نگاه کند و قبول کند که بانک از جمله نهادهایی است که می‌تواند منافع مالی خوبی را برای برخی افراد ایجاد کند. از نظر اخلاقی کار درستی نمی‌کنند اما باید آن را به‌عنوان یک واقعیت اجتماعی بپذیریم. نباید تصور کنیم که با مطالعه و مقررات‌گذاری می‌توانیم یک نظام بانکی ایجاد کنیم که مو لای درز آن نرود.

فکر می‌کنید چرا در آمریکا به یکباره بسیاری از بانک‌ها بزرگ شدند و در همه ایالت‌ها و حتی خارج از کشور شروع به فعالیت کردند؟ اگر دقت کنیم خواهیم دید که رفتار کنگره آمریکا و رئیس‌جمهور وقت آمریکا به این صورت بوده که امتیازهایی را به این بانک‌ها داده و امتیازهایی از آنها گرفته‌اند؛ مثلاً وام‌هایی را به افرادی داده‌اند تا بتوانند از طریق تبلیغات انتخاباتی وارد کنگره شوند و آنها قانون تصویب کنند که بانک‌ها بتوانند در ایالت‌های دیگر نیز شعبه بزنند. این نشان می‌دهد حتی در کشوری که فکر می‌کنیم بسیار اقتصاد محکم و قوانین سختی دارد نیز چنین رانت‌هایی وجود دارد.

اگر به اقتصاد ایران نیز نگاه کنیم راحت می‌توانیم آن را با منطق رانت‌جویی توضیح دهیم و حتی مسئله تورم را نیز می‌توان با این پدیده توضیح داد و اتفاق تازه‌ای هم نیست. تقریباً از سال ۱۳۴۹ آغاز می‌شود و تاکنون نیز ادامه دارد و فقط گاهی کم و گاهی زیاد می‌شود.

باز باید به مسئله نظارت برگردیم و اینکه چراً مثلاً به کسی که فرش یا پوشاک تولید می‌کند چندان نظارتی نداریم و همین که استانداردی را رعایت کند، کفایت می‌کند؛ سوال اینجاست که چرا درباره بانک نظارت عمومی وجود دارد؟ چون به‌هرحال فعالیت بانکی تعهداتی در ترازنامه ایجاد می‌کند که ظاهراً تعهد بانک به مردم است اما یقه حکومت را نیز خواهد گرفت و مردم از حکومت توقع دارند که جوابگو باشد.

به همین دلیل باید سیستم نظارتی مطمئن شود دارایی‌هایی که بانک تصاحب می‌کند و تعهداتی که برای خود ایجاد می‌کند، خیلی اشکال در آن ایجاد نشود و ناترازی مهمی در آن ایجاد نشود که از پسِ تعهدات برنیاید و در نتیجه حکومت دچار مشکل شود چراکه در کنار این ورشکستگی مالی چندین پدیده اجتماعی و اقتصادی نیز رخ خواهد داد و حکومت باید تاوان و هزینه آن را بپردازد. هزینه بانکی که درست کار نکند (نه به معنی درآمد و سود بانکی، بلکه به معنی فعالیت درستی که سیاستگذار انتظار دارد) را مردم از جیب خود باید بدهند، در اینجا دولت یا باید تورم را به مردم تحمیل کند و یا با گرفتن مالیات بیشتر زیان بانک را تقبل کند که باز ضرر آن به جامعه برمی‌گردد.

مشکلی که در ایران وجود دارد این است که به‌طور سنتی نظارت ما به صورت پسینی است یعنی صبر می‌کنیم اتفاق رخ دهد و بعد یقه بانک را می‌گیریم که چرا چنین مشکلی پیش آمده است. معمولاً وقتی چنین اتفاقی در نظام بانکی کشور اتفاق می‌افتد، این جامعه است که باید این هزینه را متحمل شود. مشکل بعدی بحث نظام مقررات حقوقی ایران است و نهاد ناظر، که فعلاً در ایران بانک مرکزی است، نمی‌تواند خیلی سربه‌سر بانک‌ها بگذارد؛ فرض کنید بانک مرکزی تشخیص دهد فلان بانک کار خود را خوب انجام نداده است؛ شنیده‌های من اینگونه است که در بالاترین حالت یک گزارش از مشکل تهیه می‌شود و بانک مرکزی متولی امور آن بانک می‌شود و هیئت‌مدیره برای آن معرفی می‌کند اما از نظر حقوقی صاحبان سهام بانک (که ممکن است خود آنها بانی مشکلات و ورشکستگی بانک باشند) می‌توانند از دادگاه حکم بگیرند و برای هیئت‌مدیره‌ای که بالاترین سطح قانونگذاری کشور به آنها مجوز داده دردسر ایجاد کنند.

با تورم بالا در سال‌های آینده کنار می‌آییم

کامران ندری: اگر از منظر اقتصاد کلان، تورم بالا را بپذیریم و مشکلی با آن نداشته باشیم شاید به نظارت هم نیازی نباشد چون همه چیز را می‌توانیم با پولی کردن حل کنیم یا اگر بانکی مقررات احتیاطی را رعایت نکرد و درباره دارایی‌ها و تعهدات خود ملاحظات لازم را نداشت، می‌توان با وام گرفتن از منابع بانک مرکزی مشکلات آن بانک را حل کرد.

علت اینکه تاکنون مسئله نظارت را جدی نگرفته‌ایم این است که بالارفتن تورم را پذیرفته‌ایم و تا زمانی که نگاه ما به تورم این است که در محدوده حدود ۴۰ درصد باشد، می‌توان با خلق پول مشکلات بانک‌ها را حل کرد.

مسئله نظارت زمانی اهمیت پیدا می‌کند که بخواهیم یک تصمیم جدی برای کنترل تورم در کشور بگیریم که به نظر من چنین تصمیمی هنوز در اقتصاد کشور ما به‌صورت جدی به آن فکر نشده است. حسِ من می‌گوید در سال‌های آینده نیز با تورم بالا کنار خواهیم آمد و احتمالاً ما را از تقویت ساختارهای نظارتی بی‌نیاز کند.

مسئله نظارت در اقتصاد ایران را در ابعاد و حوزه‌های مختلف می‌توان بررسی کرد؛ یکی از آنها بحث‌های زیرساختی و بنیادی است. وقتی قانون ورشکستگی مناسب برای بانک‌ها نداریم طبیعتاً هیچ‌وقت نمی‌توانیم مسئله نظارت را به درستی اعمال کنیم چون همیشه از این ترسیده‌ایم که اگر کار بانکی به ورشکستگی رسید چگونه باید آن را حل کنیم. وقتی استانداردهای حسابداری و حسابرسی مشکل دارد طبیعتاً نمی‌توان بانک‌ها را مطابق با استانداردهای روز دنیا حسابرسی کرد و یا شفافیت لازم را در صورت‌های مالی ایجاد کرد. اگر چنین زیرساختی در اقتصاد وجود نداشته باشد بنده بعید می‌دانم حتی با ایجاد معاونت نظارت در بانک مرکزی و دادن اختیارات بالا به آن کاری صورت بگیرد و در حقیقت دست و بال او بسته است.

ما واقعاً نمی‌دانیم اگر یک مؤسسه مالی که اهمیت سیستمی دارد با مشکل مواجه شد چه نهادی باید تکلیف آن را مشخص کند. در کشورهای دیگر این مسئله را بر عهده دولت گذاشته‌اند و دولت نمی‌پذیرد که با استفاده از منابع مالی مشکل این مؤسسه را حل کند. در ایران هیچ دستورالعملی در خصوص اینکه این روند چگونه باید طی شود، نداریم و مسائل زیرساختی از اتفاقاتی است که حاکمیت باید در مورد آن تصمیم بگیرد و به تنهایی از عهده بانک مرکزی برنمی‌آید و کل حاکمیت باید اراده و آن را مهیا کند.

یکی دیگر از چالش‌های ما چالش مالکیتی است، ساختار مالکیتی که در بانک‌ها وجود دارد و ما به آن «بخش عمومی غیردولتی صاحب قدرت ذی‌نفوذ» می‌گوییم به‌صورتی است که هیچ معاون نظارتی در بانک مرکزی و هیچ سازمان نظارتی نمی‌تواند از پسِ آنها بربیاید. اگر اصل ۴۴ قانون اساسی را به همان شکل اصلی حفظ می‌کردیم شاید می‌توانستیم با بانک‌ها برخورد کنیم چون می‌شد با بانک دولتی برخورد کرد ولی با بانک‌های شبه‌دولتی صاحب قدرت ذی‌نفوذ نمی‌توان کاری کرد. اگر قانون بانک مرکزی به روز شود و محکم‌ترین قانونی که در حوزه نظارتی بانکی در دنیا وجود دارد را بیاورید باز هم با این چالش مالکیتی کاری را پیش نخواهید برد.

در اقتصاد ایران وظیفه سیاستگذار پولی و ناظر خیلی شفاف از یکدیگر تفکیک نشده است و در واقع وقتی هم وظیفه نظارت و هم وظیفه سیاستگذاری پولی به یک نهاد سپرده می‌شود از عهده هیچکدام برنخواهد آمد. سالیان سال است که با بانک‌های کشور مدارا شده و همین باعث شده مشکلی حل نشود. بانک مرکزی به‌عنوان آخرین مرجع وام‌دهنده (که ما به شوخی می‌گوییم اولین مرجع چون تا بانک‌ها به مشکل برمی‌خورند اولین کاری که می‌کنند به بانک مرکزی مراجعه می‌کنند) نتوانسته مرجع نظارتی خود را از مرجع سیاستگذاری تفکیک کند. مسئله بعد، بحث استقلال مقام ناظر است و من بعید می‌دانم مقام ناظر ما استقلال عملیاتی لازم و منابع مالی کافی را برای اعمال نظارت داشته باشد.

باید اصلاح قوانین نظارتی در دهه ۸۰ انجام می‌شد

علی مدنی‌زاده:‌ ذات نظارت داستان موش و گربه است و باید تلاش کرد تا جایی که می‌شود انضباط بانکی را محقق کرد و برای انجام آن باید به شاخص‌ها چه به صورت پیشینی و چه به صورت پسینی نظارت کرد. اگر این شاخص‌ها دچار مشکل شد و در آستانه خطر قرار گرفت، زمانی است که باید رگولاتور وارد شود و شرایط باید به‌گونه‌ای باشد تا بانک بترسد که بخواهد تخلفی را انجام دهد؛ بعد از آن است که بانک وارد مراحلی مانند انحلال، ورشکستگی بانک و یا ادغام آن با یک بانک دیگر می‌شود تا سهامدار بداند این مسئله شوخی‌بردار نیست و اگر کمی بد بازی کند سهام بانک رفته و بانک را از آنان می‌گیرند.

حال اگر نظارت اتفاق نیفتد چه رخ خواهد داد؛ اگر بانک مشکل نقدینگی پیدا کند و به کسری بخورد، در کوتاه‌مدت با مشکل اضافه‌برداشت و در بلندمدت با زیان انباشته مواجه خواهد شد و در انتهای همه آنها به تورم منجر خواهد شد. اتفاق دیگری که در این میان رخ می‌دهد نیز موضوع فساد است.

داستانی که در ایران رخ داده به این صورت است که تا انتهای دهه ۷۰ نظام بانکداری ما دولتی بود و سازمان بازرسی بالای سر آنها بود و نظارت اداری انجام می‌داده است، اگر تخلفی رخ می‌داد مدیرعامل را می‌گرفتند و همه چیز مشخص بوده که کجا تخلف رخ داده است. در آمریکا نیز چنین بوده و یک قاعده‌ای به نام «۳-۶-۳» داشتند به این معنی که نرخ ۳ درصد سپرده بگیر،۶ درصد تسهیلات بده و ساعت ۳ نیز تعطیل کن و برو.

اما وقتی بانکداری خصوصی در دهه ۸۰ در کشور ایجاد می‌شود، طبیعتاً باید اصلاح قوانین صورت می‌گرفت و این اصلاح قوانین قدرت نظارت را ایجاد می‌کرد اما متاسفانه این اتفاق رخ نداد. در دهه ۸۰ به دلیل وفور منابع نفتی، اتفاقی که رخ داد این بود که ریسک‌ها در نظام بانکی انباشته شده بود اما به دلیل وجود منابع نفتی دیده نمی‌شد، تا اینکه به انتهای دهه ۸۰ و اوایل دهه۹۰ می‌رسیم که وارد تحریم و رکود اقتصادی می‌شویم و گویی به یکباره برای نظام بانکی جفت پا گرفته می‌شود و به اصطلاح وارد فرآیند ماشه می‌شوند و وقتی ماشه چکانده می‌شود، شاخص‌های سلامت نظام بانکی ما شروع به بدتر شدن می‌کند.

از سال ۹۶ نقدینگی و اضافه‌برداشت‌ها سرازیر شد و از سال ۹۷ تخلیه بحران بانکی را داشتیم به‌علاوه شوکی که ناشی از خروج آمریکا از برجام بود و شروع تورم و جهش نرخ ارز ناشی از ضعف شدید نظراتی بود که در سیستم بانکی ما وجود داشت. می‌خواهم به این نکته تاکید کنم که اگر مسئله خروج ترامپ از برجام هم نبود باز هم ما جهش ارز را در نمونه کوچکتر تجربه می‌کردیم.  سوال اینجاست که چرا نظارت درست اتفاق نیفتاد؛ یکی این است که قوانین مناسبی برای بانکداری خصوصی نداریم، دومی مسئله ضعف کارشناسی شدیدی است که در بدنه حاکمیت در خصوص مسئله نظارت وجود دارد.

محور سوم به استقلال بانک مرکزی برمی‌گردد؛ به‌هرحال نهاد ناظر باید مستقل باشد. وقتی بانک مرکزی از دولت و شبکه بانکی مستقل نیست و استقلال ندارد، هر خطایی اتفاق بیفتد نمی‌تواند رای دهد، شما نگاه کنید به پرونده‌هایی که در شورای پول و اعتبار بوده و سالیان سال در دستور جلسات مانده و هیچگاه نیز بررسی نشده است چون افراد ذینفع در این شورا بودند.

چرا می‌گویم افراد ذینفع، برای اینکه همان‌طور که در بخش شرکتی، خصوصی‌سازی واقعاً خصوصی نبوده و شبه‌دولتی‌سازی بوده، سیستم بانکی نیز متاسفانه از این آسیب مصون نماند. در چنین فضایی استقلال بانک مرکزی به‌عنوان نهاد ناظر خدشه‌دار می‌شود؛ مثلاً فرض کنید وزیر جهادکشاورزی به شرکت بازرگانی دولتی دستور دهد تا یارانه گندم دهد، این شرکت کسری خود را باید از طرف دولت تامین کند و آن را از بانک کشاورزی می‌گیرند، این بانک به اسم تسهیلات پول را می‌دهد اما قرار نیست این منابع دوباره برگردد و مجبور است از بانک مرکزی اضافه‌برداشت کند، برای این برداشت به شورای پول و اعتبار می‌رود اما بانک مرکزی می‌گوید باید بانک کشاورزی منحل شود، اما این اتفاق رخ نمی‌دهد چون وزیر جهادکشاورزی در این شورا است و نمی‌گذارد بانک منحل شود.

این اتفاق اگر برای بانک رفاه در خصوص تامین اجتماعی رخ دهد وزیر رفاه در این شورا مانع خواهد شد. این ذات تعارض منافع وجود دارد که خوشبختانه در قانون جدید بسیاری از آنها اصلاح شده است و قدم روبه‌جلویی محسوب می‌شود. واقعیت این است که حرف از نظارت می‌زنیم اما این نظارت برای سیستم بانکداری خصوصی است که بانک مرکزی می‌تواند به مدیرعامل بگوید که می‌تواند او را عزل کند اما در سیستم بانکداری دولتی اگر بانک مرکزی چنین حرفی را به مدیرعامل بانک دولتی که منصوب وزیر اقتصاد است بزند خود رئیس بانک مرکزی عزل خواهد شد.

عکس: سجاد قربانی