شورای هفتم و هزارتوی انتخابات تناسبی/نگاهی به اصلاحات انتخاباتی قانون شوراهای اسلامی شهر

عاقبت پس از کش و قوس‌های فراوان، انتخابات تناسبی (یا حداقل وجوهی از آن) در نظام انتخاباتی ایران و قوانین مربوطه به رسمیت شناخته شد. بر اساس مواد 20 (مکرر 1 تا 5) اصلاحات قانون «تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران» مصوب 19 اسفندماه 1403 مجلس شورای اسلامی، در انتخابات شوراهای شهرهای با جمعیتی بیشتر از 500 هزار نفر، نوعی از انتخابات برگزار خواهد شد که ویژگی‌هایی از نظام انتخابات تناسبی دارد.

اما این الگو که در دوره هفتم فقط در تهران و در ادوار بعدی در سایر شهرهای بالای 500 هزار نفر مجراست، فارغ از وجوه مثبت، نکات و پیچیدگی‌هایی دارد که اگر بدان دقت نشود سنجش و راستی‌آزمایی انتخابات را، حداقل برای توده مردم، به ورطه چالش می‌کشد. برای درک بهتر موضوع بهتر است ابتدا نگاهی به مفهوم کلی انتخابات تناسبی انداخت و سپس آن را در نظام انتخاباتی شوراهای اسلامی بر اساس اصلاحات اخیر سنجید.

انتخابات تناسبی؛ راهی برای شنیدن صدای تکثر

انتخابات تناسبی بیش از آنکه صرفاً یک روش انتخاباتی باشد، تکاپویی در راستای گسترش عدالت اجتماعی‌ است تا صدای بخش‌های مختلف جامعه در ساختار قدرت سیاسی انعکاس یابد؛ روشی نوین برای انتقال قدرت در نظام‌های توسعه‌یافته حقوقی که در تلاش است سهم گروه‌های اقلیت را در نظام‌های تقنینی تضمین کند. در این الگو به جای آن‌که نتیجه انتخابات بر اساس رای اکثریت باشد و به‌ترتیبِ بیشترین رأی کرسی‌ها تقسیم شود (و وضعیتی رخ دهد که محتمل باشد یک فهرست انتخاباتی تمام کرسی‌های یک نهاد تقنینی را تصاحب کند) وضعیتی را رقم می‌زند که هر گروهی از رأی‌دهندگان، با کسب حداقلی معقول از آراء انتخابات، صاحب کرسی در پارلمان مربوطه شود.

این نظام انتخاباتی که اصولاً مبتنی بر ساختارهای سیاسی دارای احزاب سیاسی و یا حداقل جبهه‌های قدرتمند است، نظام رأی‌گیری را بیش از تمرکز بر افرادی که قصد رأی‌آوری دارند، معطوف به فهرست‌های احزاب، جبهه‌ها و ائتلاف‌ها می‌کند و این تضمین را می‌دهد اگر یک فهرست، حتی اگر بتواند به حداقل نصاب یک کرسی در آن مجلس برسد، می‌تواند نماینده خود را در آن ساختار داشته باشد. برای تقریب به‌ذهن یک انتخابات را در نظر بگیرید. در این انتخابات ابتدا عدد کل آراء شمارش و عدد آراء صحیح استخراج می‌شود.

سپس این عدد بر تعداد کرسی‌های مجلس مربوطه تقسیم می‌شود. بر این اساس هر فهرست که به عدد مذکور رسید، یک نماینده در آن مجلس خواهد داشت؛ مثلاً اگر مجموع آرا یکصد هزار رای صحیح باشد و 10 کرسی در آن مجلس وجود داشته باشد و 3 فهرست انتخاباتی آراء را به خود اختصاص داده باشند، اگر یک فهرست 50 هزار رای، یک فهرست 30 هزار رای و یک فهرست 20 هزار رای آورده باشد، برخلاف وضعیت انتخابات‌های اکثریتی که فهرست‌دارنده 50 هزار رای کل کرسی‌ها را به‌دست می‌آورد، در این نظام انتخاباتی 5 کرسی به فهرست یکم، 3 کرسی به فهرست دوم و 2 کرسی به فهرست سوم اختصاص پیدا خواهد کرد؛ در این نقطه است که رأی اقلیت به هر صورتی در ترکیب مجلس منتخب اثرگذار خواهد بود.

البته در خصوص جزئیات این نظام انتخاباتی در کشورهای مختلف اختلافاتی وجود دارد و به‌صورت شاخص دو الگوی تناسبی مطلق (مانند ساختار حاکم بر انتخابات هلند، نروژ و ترکیه) و الگوی تناسبی مختلط (مانند ساختار حاکم بر نظام انتخابات آلمان، ژاپن و ایتالیا) نکات و حتی مناقشات اجرایی گوناگونی را در بردارند که بیان نقاط قوت و ضعف آن‌ها مجالی مجزا می‌طلبد. در این مقال مناسب است نگاهی به چیستی انتخابات تناسبی در الگوی جدید ساختار انتخابات شوراهای شهر در ایران انداخت. 

انتخابات شوراهای شهر، تناسبی مختلط اما سردرگم!

بر اساس ماده 20 و 5 مکرر اول آن انتخابات شوراها ماهیتی مختلط را به خود گرفته است و هم فهرست‌ها و هم کاندیداهای مستقل به رسمیت شناخته شده‌اند. طبق ماده 20 مکرر 1 لیست‌ها از جانب دبیرکل یا بالاترین مقام مسئول احزاب، ائتلاف‌ها و یا جبهه‌ها به هیئت اجرایی استان ارائه می‌شوند (یا به صورت مکتوب و یا به واسطه ثبت در سامانه انتخابات که توسط هیئت اجرایی طراحی خواهد شد).

اعضای حاضر در هر لیست موظف هستند تا هشت روز قبل از زمان آغاز تبلیغات انتخاباتی تأیید خود را برای حضور در این لیست‌های انتخاباتی اعلام کنند (یا به‌واسطه سامانه هیئت اجرایی یا مراجعه حضوری به هیئت اجرایی استان). در صورت عدم تأیید حضور در یک لیست توسط کاندیدا یا اعلام انصراف توسط وی، دبیرکل یا بالاترین مقام نهاد ارائه‌دهنده لیست تا 48 ساعت تا زمان شروع تبلیغات فرصت دارند تا نفر جایگزین خود را به هیئت اجرایی ارائه کنند و فرد مذکور نیز تا پیش از شروع تبلیغات باید حضور خود را تأیید کند وگرنه از لیست خارج شده و فهرست ناقص به عرصه انتخابات وارد خواهد شد. 

در این ماده چند نکته مهم دیگر نیز وجود دارد. اولین نکته آن که هر فرد فقط در یک لیست رسمی امکان حضور دارد و هیئت اجرایی و نظارت مسئول جلوگیری از تعدد نام یک فرد در فهرست‌های مختلف است. نکته دوم آنکه اگر حزبی در ائتلافی حضور پیدا کرد دیگر نمی‌تواند فهرست جداگانه معرفی کند.

بر این اساس هر ائتلاف موظف است لیست احزاب حامی خود را اعلام کند و اگر حزبی قصد کنش مستقلانه در صدور لیست داشته باشد، بر این اساس باید از ائتلاف خارج شود. نکته سوم اینکه اگر به هر دلیل جمعیت یک فهرست انتخاباتی به کمتر از دوسوم افراد معرفی شده تقلیل پیدا کند و امکان جایگزینی وجود نداشته باشد، فهرست کان لم یکن تلقی و رای افراد درون آن لیست نیز به منزله رأی مستقل شمارش می‌شود.

ماده 20 مکرر 2 بیان می‌کند اسامی افراد و عنوان فهرست‌ها باید در شعبه اخذ رأی نصب شود. این نکته نشان می‌دهد که در این انتخابات امکان رأی به عنوان فهرست نیز وجود دارد که ماده بعدی مکرر به تفصیل شرح آن را بیان می‌کند؛ ماده‌ای که الگوی این انتخابات را با ساختارهای مختلطی مانند نظام انتخاباتی آلمان و ژاپن نمایش می‌دهد. ماده 20 مکرر 3 بیان می‌کند نحوه رای‌دهی و شمارش آرا در انتخابات مذکور بر این اساس خواهد بود که رای‌دهندگان در برگه رأی خود یا نام به یک فهرست را درج می‌کنند و یا کاندیداهای مدنظر خود را فارغ از عضویت‌شان در فهرست‌ها یا مستقل بودن، در برگه رأی خود می‌نویسند.

تا این جای کار صرفاً قانون‌گذار گویی فهرست‌های رأی را به رسمیت شناخته و نمی‌توان ادعا کرد که انتخابات مذکور تناسبی اما پیچیدگی ماجرا از ماده 20 مکرر 4 آغاز می‌شود. این ماده که به طریقه شمارش آراء می‌پردازد در فحوای خود بیان می‌کند که میزان رأی هر کاندیدا برابر با آرای فردی و فهرستی اوست و از سوی دیگر رأی هر فهرست مجموعه آرای اخذ شده به نام فهرست و همچنین اعضای درون آن است. برای درک بهتر الگوی مذکور بهتر است آن را در مثالی بیان کرد. تصور کنید در شهر تهران به فهرست یک که 21 عضو دارد، 100 هزار رأی مستقیم داده شود.

در این میان آقای الف و خانم ب که عضو این فهرست هستند نیز هر کدام مستقلاً به ترتیب 1000 رأی و 700 رأی آورده باشند. برای آنکه متوجه شویم رأی فهرست یک چقدر است ابتدا باید 100 هزار رأی را ضرب در 21 عضو آن کنیم (گویی هر کس در برگه رأی خود نام لیست یک را نوشته، نام تک تک اعضای فهرست مذکور را در ورقه خود درج کرده است). اکنون 2 میلیون و یکصد هزار رأی موجود است. در مرحله بعد آرای فردی هر کدام از اعضا را به این عدد اضافه می‌کنیم. در نتیجه با توجه به رأی مستقلی که آقای الف و خانم ب آورده‌اند مجموع آرای لیست یک 2 میلیون و یکصد و یک هزار و 700 رأی خواهد بود و بر این اساس سهمیه این لیست به تناسب سایر فهرست‌ها تعیین می‌شود.

حال ترتیب افرادی که وارد شورای شهر خواهند شد، بعد از تعیین سهمیه‌ها به تناسب رأی فردی‌ای خواهد بود که اخذ کرده‌اند؛ یعنی آقای الف که 1000 رأی فردی آورده است به عنوان اولین نفر سهمیه وارد نهاد مذکور خواهد شد، خانم ب که 700 رأی فردی جدا از فهرست آورده به عنوان نفر دوم و سایر افراد که رأی فردی نداشته‌اند یا رأی فردی‌شان با کاندیدای دیگر در همان لیست برابر است، به واسطه قرعه اولویت‌شان برای حضور در نهاد مذکور تعیین می‌شوند.

افرادی که به صورت مستقل در این انتخابات شرکت کرده‌اند نیز وضعیتی مشابه دارند. از منظر قانون‌گذار، تمامی کاندیداهای مستقل گویی اعضای یک لیست انتخاباتی هستند و هر رأیی که به این افراد داده شود، بر سهمیه مستقلین شورا می‌افزاید. از سوی دیگر نیز مانند وضعیت فهرست‌ها، ملاک بهره‌مندی از سهمیه به‌دست آمده، تعداد رأی بیشتر نسبت به سایر نامزدهای مستقل است.

برای مثال اگر در تهران سه هزار کاندیدای مستقل حضور پیدا کنند و هر کدام به طور میانگین 100 رأی اخذ کنند، مجموعه آرای آنان برای اخذ سهمیه 300 هزار رأی خواهد بود. حال در صورت اخذ سهمیه، هر کس که نسبت به سایر مستقلین رأی بیشتر گرفته باشد، واجد استفاده از این سهمیه خواهد بود (در این ساختار ممکن است فرد مستقل یک‌دهم رأی فردی که در لیست حضور داشته رأی آورده باشد، اما فرد مستقل وارد شورا شود و فردی که در لیست حضور دارد مستحق سهمیه مذکور نشود).

اکنون زمان آن است که به طریقه تعیین سهمیه‌های فهرست‌ها و مستقلان پرداخت. این ساختار به این ترتیب است:

1-ابتدا کل آرا شمرده می‌شود.

2-میزان آرای صحیح تعیین می‌شود.

3-رأی هر فهرست ضرب در تعداد افراد درون آن فهرست می‌شود.

4-عدد حاصله تقسیم بر تعداد کرسی‌ها می‌شود.

5-هر فهرست که نصاب مذکور در بند گذشته را کسب کند واجد کرسی در شورا خواهد بود (به تعداد دفعات رسیدن به نصاب بر اساس رأی کسب کرده)

6-آرای مستقلین نیز مانند یک فهرست درنظر گرفته شده و اگر به نصاب مذکور رسیده باشد، در شورا کرسی خواهد داشت (به ترتیبی که پیشتر بیان شد).

7-اگر کرسی‌ای باقی ماند به بیشترین گروهی که رأی تخصیص‌یافته ندارند، اختصاص می‌یابد.

در توضیح الگوی مذکور تصور کنیم در انتخابات شورای 1405، یک میلیون رأی به صندوق ریخته شود. 500 هزار رأی به فهرست الف، 300 هزار رأی به لیست ب و 200 هزار رأی به افراد مستقل داده شده باشد، لیست‌های الف و ب ضرب در افراد درون لیست خود می‌شوند که حاصل آن 16 میلیون و 800 هزار عدد رأی بوده و سپس رأی مستقلین نیز بر آن افزوده می‌شود و عدد 17 میلیون رأی به‌دست می‌آید.

حال این عدد بر 21 تقسیم و حداقل سهم هر گروه تعیین می‌شود که آن رقمی حدود 809 هزار رأی است. بر این اساس هر گروه تعداد رأی اخذشده در ضرب در 21 خود را باید تقسیم بر 809 هزار رأی کنند تا تعداد کرسی هر کدام مشخص شود (در این ساختار فهرست الف 13 کرسی،  فهرست ب 8 کرسی اخذ کردند و مستقلین هیچ کرسی‌ای به دست نیاوردند).

ماده 20 مکرر 5 به موضوع اعضای علی‌البدل می‌پردازد. در این ساختار به میزان 52 درصد کرسی‌ها، امکان جانشینی اعضای علی‌البدل وجود دارد (یعنی برای شهر تهران با 21 کرسی، 11 نفر می‌توانند به عنوان عضو علی‌البدل پس از خروج عضوی از شورا، در جایگاه نماینده قرار گیرند). نکته حائز اهمیت در این خصوص آن است که هر فهرست حاضر در انتخابات نیز باید به میزان 52 درصد سهمیه‌های کسب کرده از اعضای فهرست خود عضو علی‌البدل لحاظ کنند و در صورت نبود کاندیدایی به این میزان در یک فهرست، اولویت با بیشترین کسی هست که رأی آورده اما وارد شورا نشده است. باید توجه داشت در صورت خروج یک فرد از یک لیست، عضو علی‌البدل از همان لیست جایگزین می‌شود و در خصوص افراد مستقل نیز همین حکم جاریست.

پیچیده، اما شاید مفید!

شرایط بیان شده در خصوص انتخابات شوراهای شهرهای بالای 500 هزار نفر (این الگو در دوره هفتم فقط در تهران و از دوره هشتم به بقیه شهرهای مذکور نیز سرایت خواهد یافت) پیچیدگی‌های گوناگونی دارد که در عرصه عمل، فرآیند انتخابات را، حداقل برای توده جامعه، ناواضح می‌سازد. همین موضوع می‌تواند در شهرهای مختلف بالاخص با ماهیت‌های قومی و قبیله‌ای زمینه‌های اعتراض را به‌وجود آورد. همچنین از سوی دیگر با پررنگ کردن نقش احزاب در این انتخابات، با وجود آنکه نهاد شوراها، حداقل در تعریف و اسم، نهادی اداری بوده نه سیاسی، بیش از پیش ماهیتی سیاسی را بر آن بار کند.

از منظر دیگر هم این پیچیدگی‌ها در شهرهایی که به‌طور مثال مجموعاً 7 عضو شورا دارند، به‌نظر گزاف می‌آید. شاید درست‌تر آن بود که این سازکار برای انتخابات مجلس اجرایی می‌شد و شوراها همان روال پیشین را می‌داشتند. اما با همه این انتقادات، پررنگ‌تر شدن صدای اقلیت از سویی و نقش دادن به تشکل‌ها از سوی دیگر در این فرآیند، گامی به‌سوی جلوست که می‌تواند زمینه گسترش نهادهای مدنی در جامعه ایران را بهبود بخشد و از این منظر باید آن را به‌فال نیک گرفت.

به کانال تلگرام هم میهن بپیوندید