حکمرانی محلی با پارلمان دوم؟/بررسی تشکیل پارلمان محلی و استانی در گفت‌وگو با نمایندگان مجلس
بخشی از نمایندگان بر این عقیده‌اند که بیشتر وقت‌شان به پیگیری مطالبات حوزه انتخابیه می‌گذرد و نمی‌توانند آنطور که باید و شاید روی وظیفه نظارتی و قانونگذاری خود تمرکز کرده و آن را پیگیری کنند.
ایجاد پارلمان محلی در کنار مجلس ملی، یکی از خواسته‌‌هایی است که برخی از نمایندگان بارها مطرح کرده‌اند. در دوره‌های یازدهم و دوازدهم مجلس که کمتر از یک‌سال از عمر آن می‌گذرد، برخی از نمایندگان خواستند تا پارلمان‌های محلی یا پارلمان نمایندگان در کنار مجلس شورای اسلامی فعالیت خود را شروع کند تا نمایندگان بتوانند عملکرد بهتری در قانونگذاری و نظارت بر دولت داشته باشند.
آنها در اظهارنظرهای خود از لزوم تشکیل دو پارلمان نمایندگان یا پارلمان محلی سخن گفتند. منظور آنها از پارلمان‌های محلی این است که در استان‌ها پارلمانی تشکیل شده و مشکلات آن استان را پیگیری کند یا آنکه به جای این سازوکار پارلمان نمایندگان استان‌ها، در کنار مجلس شورای اسلامی شکل گیرد که نمایندگان آن محلی انتخاب می‌شوند و مشکلات استان‌ها را در مرکز قدرت پیگیری کنند؛ یعنی پارلمان محلی و ملی در کنار هم فعالیت کنند. در حقیقت پارلمان نمایندگان درست شبیه به مجلس شورای اسلامی است با این تفاوت که تنها برای پیگیری معضلات حوزه انتخابیه تشکیل شده و به کمک مجلس می‌آید.
بخشی از نمایندگان بر این عقیده‌اند که بیشتر وقت‌شان به پیگیری مطالبات حوزه انتخابیه می‌گذرد و نمی‌توانند آنطور که باید و شاید روی وظیفه نظارتی و قانونگذاری خود تمرکز کرده و آن را پیگیری کنند. از سوی دیگر بعضی از آنها بر این باورند که ابزارهای نظارتی همچون طرح سوال و استیضاح گاه به گروگان خواسته‌های محلی درمی‌آید و زمانی که خواست نمایندگان برای گرفتن خدمتی در محل انتخابش به در بسته می‌خورد؛ از این ابزار استفاده می‌شود تا بتواند دولت را مجبور کند حتی در برخی موارد خلاف قانون هم عمل کند.
معمولاً دو مجلس در ایران زمانی مطرح می‌شود که بحث تقسیم وظایف و نمایندگی بهتر مردم به میان می‌آید. با وجود آنکه چندین بار موضوع داشتن دو مجلس در مباحث سیاسی و رسانه‌ای مطرح شده، اما هنوز به صورت جدی پیگیری نشده یا به نتیجه نرسیده و در حد نظری باقی مانده است. اما تشکیل یک مجلس جدید حتماً به منابع مالی و انسانی قابل توجهی نیاز دارد که در شرایط کنونی کشور و با وجود کسری بودجه بسیار زیاد چنین خواسته‌ای از دولت چالش‌برانگیز است.
آنطور که سیداحسان قاضی‌زاده‌هاشمی، رئیس سابق فراکسیون محرومیت‌زدایی مجلس دهم، آبان 1400 اعلام کرده بود: «ایجاد تشکیلات جدید در دولت 3 هزار میلیارد تومان هزینه دارد.» آن زمانی که دلار نزدیک به 30هزار تومان بود، این موضوع اظهار شده است و با توجه به تورم و تغییر و تحولاتی که در کشور رخ داده حتماً این مبلغ تقریباً 3 برابر شده است. علاوه بر هزینه‌هایی که تشکیل مجلس دوم می‌تواند به کشور تحمیل کند، قدرت مجلس نیز از مهم‌ترین موضوعاتی است که احتمال دارد با تشکیل مجالس پارلمانی یا مجلس دوم کاهش یابد.
پیش‌بینی تشکیل دو مجلس در ایران به ایجاد تغییرات قانونی، اراده سیاسی و پذیرش عمومی بستگی دارد. اگر مسائل مالی و اصلاح قانونی آن را کنار بگذاریم، ایجاد پارلمان‌های محلی یا یک پارلمان نمایندگان در کنار مجلس ملی می‌تواند به افزایش دقت در قانونگذاری، نظارت بهتر و توزیع عادلانه‌تر قدرت را در پی داشته باشد. ضمن آنکه به افزایش کارایی و کاهش نفوذ نهادهای غیرمنتخب بر مجلس نیز منجر شده و به بهبود شرایط کمک می‌کند.
اگر بخواهیم از دیگر مزایای شروع مجلس دوم بگوییم، می‌توان به تثبیت ساختار قدرت، افزایش شفافیت و توزیع متوازن قدرت اشاره کرد. شاید به همین دلیل است که برخی نمایندگان پیشنهاد تشکیل مجلس دوم را مطرح می‌کنند. تشکیل مجلس دوم به افزایش کارایی و تخصصی‌تر شدن قانونگذاری نیز می‌انجامد چراکه با تقسیم وظایف بین دو مجلس، هر کدام می‌توانند به مسائل خاص‌تری بپردازند و تخصصی‌تر عمل کنند اما این تحلیل هم وجود دارد که برخی نمایندگان جهت پاسخ به انتقادات موجود درباره کارایی و ساختار فعلی مجلس، پیشنهاد تشکیل مجلس دوم را مطرح کنند.
مجالس مختلف در ایران
البته ایران داشتن دو مجلس قانونگذاری را پیش از انقلاب و در دوره پادشاهی محمدرضا پهلوی و بعد از مشروطه تجربه کرده است. بعد از انقلاب مشروطه در کنار مجلس شورای ملی سه بار تشکیل مجلس مؤسسان را تجربه کرده است. اولین مجلس موسسان در آذرماه سال 1304 و برای نوشتن قانون اساسی پس از سقوط قاجار تشکیل شد. این مجلس در حقیقت در دوران گذار قدرت از سلسله قاجار به پهلوی اول و با سخنرانی رضاشاه شروع به کار کرد.
سال 1328 مجلس مؤسسان دوم به دستور محمدرضاشاه پهلوی در پیگیری و انتخابات این مجلس هم در وضعیت اضطراری و حتی در شرایط حکومت نظامی برگزار شد. این مجلس اول اردیبهشت سال 1328 با سخنرانی پهلوی دوم تشکیل شد تا قانون اساسی مشروطه را در ایران تغییر دهد اما مهم‌ترین مصوبه دور دوم مجلس موسسان در 20 اردیبهشت 1328 مورد تایید نمایندگان قرار گرفت و طبق این مصوبه اختیارات سلطنتی شاه افزایش یافت و حق و اجازه انحلال مجلس ملی، برگزاری انتخابات و شروع به فعالیت مجلس جدید را به شاه محول کرد.
عمر این مجلس تنها 20 روز بود و پس از 8 جلسه بالاخره در 20اردیبهشت 1328 به آخر خط رسید. البته شخصیت‌های برجسته‌ای همچون مصدق و احزابی همچون جبهه ملی به تشکیل این مجلس اعتراض داشتند چراکه معتقد بودند مصوبات مجلس موسسان تنها در راستای افزایش استبداد شاه قدم برمی‌دارد. حزب توده نیز این اعتقاد را داشت که «مصوبات مجلس موسسان راه را برای سرکوب نیروهای مترقی و چپ باز می‌کند.» بخشی از روحانیون مشروطه‌خواه نیز با تغییرات قانون اساسی مخالفت کردند و بر این باور بودند که «این اصلاحات، قانون اساسی مشروطه را تضعیف می‌کند و تمرکز قدرت را در دست شاه افزایش می‌دهد.»
علاوه بر برخی از اقشار تحصیل‌کرده و دانشجویان، بخش‌های دیگری همچون گروه‌های مستقل ملی‌گرا و برخی نمایندگان مجلس شورای ملی نیز از جمله مخالفان مصوبات مجلس موسسان بود و نگرانی‌های خود را درباره افزایش قدرت شاه و کاهش اختیارات مجلس شورای ملی در سخنرانی‌ها مطرح می‌کردند.
مجلس موسسان سوم هم 28 مرداد 1346 تشکیل شد و از مصوبات مهم آن تعیین سن قانونی به سلطنت رسیدن ولیعهد بود. در این مجلس مصوب شد که ولیعهد زمانی می‌تواند بر تخت پادشاهی تکیه کند که 20 سالش تمام شده باشد و تا آن زمان تنها ملکه است که نیابت سلطنت را به دست خواهد داشت. بنابراین به‌طور معمول برای قانونگذاری فقط همان مجلس شورای ملی نقش‌آفرینی می‌کرد.
سال 57 و پس از انقلاب اسلامی نیز در ابتدا دو مجلس شبیه به مجلس موسسان جهت نوشتن قانون اساسی و تغییر آن تشکیل شد. اولین مجلس با نام «مجلس خبرگان» قانون اساسی در 12 مرداد 1358 و با رای مردم تشکیل شد که مسئولیت بررسی نهایی پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی را بر عهده داشت و مصوب این مجلس در همه‌پرسی‌ای به تصویب ملت رسید. دومین مجلس نیز در سال 1368 با نام «شورای بازنگری قانون اساسی» تشکیل شد و به اصلاح قانون اساسی جمهوری اسلامی پرداخت و مصوب این شورا نیز پس از همه‌پرسی تایید شد.
مجلس شورای ملی، مجلس شورای اسلامی
اولین مجلس ملی با عنوان مجلس شورای اسلامی در سال 1359 تشکیل شده و فعالیت خود را شروع کرد و در جریان بازنگری قانون اساسی در سال 1368 مجلس شورای اسلامی به عنوان تنها مجلس قانونگذاری کشور برجا ماند. بنابراین وقتی بحث از تشکیل پارلمان محلی می‌شود ضرورتش تغییر قانون اساسی است. البته که انتظارها از شوراهای شهر و روستا در بسیاری از افراد مرتبط با همین نوع نگاه است. درحالی‌که شوراهای شهر و روستا طبق قانون باید به موضوعات شهری بپردازند و همراه کردن آنها با مجلس تنها با تغییر قوانین امکان‌پذیر است.
از سوی دیگر هستند نمایندگانی در مجلس که معتقدند شوراهای شهر هنوز آنقدر به قدرت و بلوغ فکری نرسیده‌اند و نمی‌توان روی آنها حساب کرد. این بخش از نمایندگان معتقدند؛ «شوراهای شهر می‌توانند از طریق ارائه نظرات و مشکلات محلی و تعامل با نمایندگان مجلس، به بهبود فرآیند قانونگذاری کمک کنند بدون آنکه به مجالس استانی تبدیل شوند.»
این نمایندگان شاید به صورت غیرمستقیم به حواشی پیرامون شوراهای شهر و روستا اشاره می‌کنند: «طبق گزارش‌ها، از سال 1400 تا بهمن 1403 بیش از ۴۳۰ نفر از اعضای شورای شهر و شهرداران در ایران به اتهام فساد مالی بازداشت شده‌اند.» با این وجود برخی به جای استفاده از شوراهای شهر و روستا ایجاد پارلمان‌های محلی را پیشنهاد می‌دهند. مجلس‌های استانی می‌توانند مسائل و نیازهای منطقه‌ای را بهتر به مرکز قدرت منتقل کنند و علاوه بر آن با پیگیری مطالبات محلی، می‌توانند به کاهش مشکلات مجلس ملی کمک کنند. در صورت اعلام شروع به کار پارلمان‌های محلی، کاندیداهای مجلس‌های استانی معمولاً از طریق انتخابات محلی و با رأی مستقیم مردم هر استان انتخاب می‌شوند.
چنین مجالسی در برخی از کشورهای توسعه‌یافته در راستای افزایش مشارکت مردم در قانون‌گذاری‌های محلی وجود دارد که موفقیت آنها در این عرصه به‌عنوان نمونه‌های این پیشنهاد قابل‌توجه است. از جمله این کشورها، آلمان را می‌توان نام برد. آلمان با دو مجلس بوندستاگ (مجلس سفلا) و بوندسرات (مجلس علیا) اداره قوانین را پیش میبرد. مجلس بوندستاگ متشکل از نماینده مردم است و بوندسرات منافع ایالت‌ها را تأمین می‌کند. این کشور به صورت فدرالی و ایالتی اداره می‌شود و این مدل فعالیت دو مجلس آلمان به تعامل بهتر بین دولت فدرال و ایالت‌ها منجر شده است.
در ادامه گفت‌وگوهایی با علی آذری عضو هیئت‌رئیسه کمیسیون قضائی و حقوقی مجلس، احمد بیگدلی نماینده خدابنده و مصطفی پوردهقان نماینده اردکان در این زمینه داشته‌ایم.
