ابهامات شعام/بازخوانی جایگاه و روند فعالیت و برخی تصمیمات شورایعالی امنیت ملی
نقش شورای عالی امنیت ملی در تصمیم‌گیری برای مسائل مختلف خُرد و کلان کشوری گاهی به ابزاری برای پیشبرد اهداف سیاسی تبدیل شده است و گاهی نیز تاثیر مثبتی بر سرنوشت ملت گذاشته است اما مصداق‌های این تاثیرات به صورت عینی و شفاف مشخص نیست چراکه مصوبات این شورا انتشار رسمی و عمومی ندارد.
توقف اجرای قانون عفاف و حجاب در نهایت با دخالت شورای عالی امنیت ملی انجام شد؛ قانونی که قرار بود 23 آذرماه از سوی مجلس به دولت ابلاغ شود و مذاکرات دولت و مجلس برای توقف اجرای آن به نتیجه نرسید و در نهایت، این شورای عالی امنیت ملی بود که دستور توقف آن را صادر کرد. حضور و نقش این شورا در تصمیم‌گیری برای مسائل مختلف خُرد و کلان کشوری گاهی به ابزاری برای پیشبرد اهداف سیاسی تبدیل شده است و گاهی نیز تاثیر مثبتی بر سرنوشت ملت گذاشته است اما مصداق‌های این تاثیرات به صورت عینی و شفاف مشخص نیست؛ چراکه مصوبات این شورا انتشار رسمی و عمومی ندارد.
همزمان با این ایفای نقشِ شورای امنیت، نقل خاطره‌ای از سعید حجاریان درباره طرح مسئله بررسی تعمیر پشت‌بام خانه پسر آیت‌الله منتظری، در شورای عالی امنیت ملی، سوالاتی درباره جایگاه این شورا و محدوده فعالیت آن به اذهان متبادر می‌کند. از جمله اینکه چرا تصمیماتی که انتظار می‌رود دولت‌ها و رؤسای‌جمهور آن را اتخاذ کنند در نهایت سر از شورای عالی امنیت ملی در می‌آورد.
شورای امنیت ملی؛ و جایگاه قانونی آن
در کشور ما تصمیم‌گیری درباره سیاست‌هایی که حساسیت‌های بالایی بر روی آنها وجود دارد و یا تصمیماتی که نهادهای تصمیم‌گیر و مجری امکان اجرای آن را ندارند، معمولاً به شورای عالی امنیت ملی سپرده می‌شود؛ نهادی فراقوه‌ای که در راستای تامین امنیت ملی، اتخاذ تصمیمات الزام‌آور در خصوص مسائل کلان امنیتی و دفاعی کشور را در دستور کار قرار می‌دهد و شورای امنیت کشور نیز یکی از مجموعه‌های فرعی آن به حساب می‌آید.
شورای عالی امنیت ملی متشکل از رؤسای قوای سه‌گانه، رئیس ستاد فرماندهی کل نیروهای مسلح، دو نماینده به انتخاب مقام رهبری، وزرای امور خارجه، کشور و اطلاعات، مسئول امور برنامه و بودجه و بر حسب مورد وزیر مربوط و عالی‌ترین مقام ارتش و سپاه است. اصل 176 قانون اساسی، فلسفه تشکیل شورای عالی امنیت ملی را تأمین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی می‌داند که رئیس‌جمهور، ریاست آن را برعهده دارد.
این شورا وظیفه: 1- تعیین سیاست‌های دفاعی - امنیتی کشور در محدوده سیاست‌های کلی تعیین‌شده از طرف مقام رهبری. 2-هماهنگ نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی – امنیتی و 3-بهره‌گیری از امکانات مادی و معنوی کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی را برعهده دارد.
شعام و فیلترینگ
شورای عالی امنیت ملی، در برهه‌های زمانی مختلف و در موضوعات متفاوت و عدیده‌ای تصمیم‌گیری کرده است و هرجا صحبت از چرایی انجام دادن و یا ندادن مسئله‌ای و یا تاکید بر اجرای امری مهم بوده، همیشه پای این شورا در صحبت‌های مسئولان سطوح بالای کشور در میان بوده است؛ این شورای عالی امنیت ملی بود که از ابتدا برای فیلترینگ تصمیم گرفته بود. در 31 شهریورماه سال 1401 و در روزهایی که اعتراضات به مرگ مهسا امینی بسیار اوج گرفته بود، شورای عالی امنیت ملی دستور فیلترینگ اینستاگرام و واتس‌آپ را صادر کرد و با توجه به خواست اکثریت سیاسیون که فیلترینگ باید برداشته شود، چنین نشد.
چنانچه حتی زارع‌پور، وزیر ارتباطات دولت سیزدهم درباره فیلترینگ این پلتفرم‌ها نوشته بود: «این تصمیمی است که در دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی با حضور سران سه قوه گرفته شده است.»
حالا هم مسعود پزشکیان، رئیس‌جمهور دولت چهاردهم چند وعده بسیار مهم و اساسی به مردم داد؛ از جمله موضوع فیلترینگ و در ادامه، اجرای لایحه عفاف و حجاب. اما تصمیم‌گیری درباره توقف اجرای قانون عفاف و حجاب در شورای عالی امنیت ملی انجام گرفت و بحث رفع فیلترینگ از دو پلتفرم واتساپ و گوگل‌پلی هم در شورای عالی فضای مجازی، این روند بحث و اظهارنظرها را ایجاد کرد که پزشکیان به تنهایی در دولت متبوع خود از پس وعده‌هایی که در زمان تبلیغات انتخاباتی داده است برنمی‌آید؛ موضوعی که البته علی ربیعی در تصمیم شورای عالی امنیت ملی بر این تاکید کرد که «رئیس‌جمهور آن را به شورا فرستاد» وگرنه باید ابلاغ می‌شد، یا فاطمه مهاجرانی، گفت: «پزشکیان برای وفاق ملی» خودش تنهایی دستور رفع فیلترینگ را نمی‌دهد.
نقش شعام، از دانشگاه تا خیابان
شورای عالی امنیت ملی در هفته‌های گذشته تذکراتی نیز درخصوص ذخیره‌سازی سوخت به دولت داده است. در تابستان سال جاری نیز، زمانی که اعتراضات جامعه پرستاری به اوج رسید، پای شورای امنیت به اعتراضات باز شد. در جریان اعتراضات سال 1401 نیز شورای امنیت نقش ویژه‌ای داشت؛ این شورا مصوبه‌ای در خصوص چگونگی رسیدگی به مسائل بازداشت‌شدگان داشت.
همچنین مطابق با دستورالعمل مصوب 1401/07/27 شورای امنیت کشور در بررسی وضعیت جانباختگان مقرر شد که به جانباختگان ناآرامی‌های سال ۱۴۰۱ دیه یا خسارات لازم پرداخت گردد. همچنین این شورا به موضوع ممنوع‌الورودی دانشجویان در این سال نیز ورود داشت. عبدالله معتمدی، رئیس وقت دانشگاه علامه طباطبایی در این‌باره گفته بود: «براساس مقررات مصوب در سال ۱۳۷۴، به رئیس دانشگاه اجازه داده شده که اگر بخواهد می‌تواند دانشجویی که به کمیته انضباطی احضار شده است را از حضور در دانشگاه محروم کند. همچنین براساس دستور جدید شورای امنیت ملی، اکنون این اختیار به کمیته انضباطی نیز داده شده است.»
شعام و نگرانی استفاده ابزاری از آن
یکی از مهمترین و پربحث‌ترین اقداماتی که نقش شورای عالی امنیت ملی در آن پررنگ شد، موضوع افزایش قیمت بنزین در آبان‌ماه سال 98 بود. به گفته رئیس‌جمهور وقت، حسن روحانی، افزایش قیمت بنزین با هماهنگی سران سه قوه و توسط شورای امنیت کشور انجام شد و وی در تلاش برای مبرا کردن نقش خود در زمان اجرای مصوبه افزایش قیمت بنزین اینگونه توضیح داد: «من نحوه و زمان اجرای سهمیه‌بندی بنزین را به وزیر کشور و شورای امنیت کشور واگذار کردم و مثل شما صبح جمعه دیدم قیمت بنزین تغییر کرده است.»
خبرگزاری ایسنا نیز در آن زمان برای کمرنگ کردن نقش حسن روحانی در این ماجرا در گزارشی به تشریح شورای امنیت کشور و تفاوت آن با شورای عالی امنیت ملی پرداخت و تلاش کرد با بیان تفاوت‌های آنها، روحانی را از این مسئولیت مبرا کند: «در این میان عده‌ای به تصور اینکه رئیس‌جمهور به شورای عالی امنیت ملی اشاره کرده است این انتقاد را مطرح کردند که خود رئیس دولت ریاست شورای عالی امنیت ملی را به عهده دارد و این موضوع بی‌اطلاع بودن وی از نحوه و زمان اجرای سهمیه‌بندی و اصلاح قیمت بنزین دروغ است.
درحالی‌که «شورای عالی امنیت ملی» با «شورای امنیت کشور» که نحوه و زمان اجرای سهمیه‌بندی و اصلاح قیمت بنزین به دومی واگذار شده بود دو نهاد متفاوت و مجزا هستند.» اما مصطفی کواکبیان، نماینده مجلس دهم در توضیح ماجرای افزایش قیمت بنزین، به نقش مستقیم شورای عالی امنیت ملی اشاره و به سایت دیده‌بان توضیح داده بود: «در ماجرای بنزین، مردم می‌گفتند که یک مشت آدم رفتند در مجلس، آنها چه‌کاره هستند؟ ما یک طرح دوفوریتی، روز یکشنبه آوردیم که یک‌دفعه صبح آن روز آقای شمخانی به مجلس آمد. گفتند که مصوبه سران سه قوه را شورای عالی امنیت ملی تصویب کرده است.»
شاک یا شعام؟
در نهایت و با افزایش قیمت بنزین، اعتراضاتی در سراسر کشور برگزار شد و با شدت گرفتن اعتراضات، اینترنت کشور به مدت دو هفته قطع شد. در مسئله قطعی بنزین نیز تلاش شد تا این مسئله را به تصمیم شورای امنیت واگذار کنند. اما محمدجواد آذری‌جهرمی، وزیر ارتباطات دولت روحانی در توضیح این قطعی از نقش شورای عالی امنیت ملی کشور در این‌باره سخن گفت و در گفت‌وگویی که با دیجیاتو در سال 1400 انجام داد، اینگونه گفت: «کشور به لحاظ شرایط امنیتی به وضعیتی رسید که شورای عالی امنیت ملی (شعام)، اختیاری را به «شاک» (شورای امنیت کشور، زیر نظر وزارت کشور) تفویض کرد که شما در شاک تصمیم‌گیری کنید و مسئولین امنیتی کشور در شاک جمع می‌شوند و تصمیم می‌گیرند این اتفاق بیفتد. در این جلسه ما نبودیم، یعنی وزارت ارتباطات نه دعوت بوده نه حضور داشته. دستور می‌آید این باید قطع شود.»
شورای عالی امنیت ملی و سایه جلیلی و مجلس
FATF دیگر موضوع مهم کشور است که تصمیم‌گیری درباره آن همیشه به نظر شورای عالی امنیت ملی پیوند خورده است. درحالی‌که تاکید مقامات و مسئولان سیاسی کشور بر نظر این شورا دربارهFATF بوده اما ردپای منافع گروهی و اظهارنظرهای شخصی اعضای این شورا در این موضوع هم دیده می‌شود. در میانه دهه نود، نظر اعضای مجلس بر این بود که اجرایی شدن این قانون باید نظر شورای عالی امنیت ملی را داشته باشد؛ هرچند که اصولگرایان مجلس در تلاش برای تهیه طرحی دوفوریتی بودند که دولت را برای اجرای تعهدات کارگروه اقدام مالی در مبارزه با پولشویی«FATF» به کسب مصوبه مجلس ملزم می‌کرد.
محمدرضا پورابراهیمی، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس در گفت‌وگویی با مهر گفته بود: «این تعهد بین‌المللی باید براساس اصول قانون اساسی در مجلس تصویب شود و دولت در چارچوب‌های مورد نظر مجلس مسیر خود را تعریف کند.» حال آنکه یک سال بعد درباره FATF گفته بود که یک کارگروه ویژه در حال بررسی بر روی این موضوع است و جمع‌بندی نهایی کمیسیون باید همسو با شورای عالی امنیت ملی باشد، تا نگاه متفاوتی به یک موضوع واحد وجود نداشته باشد.
این اظهارات یک بام و دو هوا درباره FATF نقش شورای عالی امنیت ملی، در مناظره‌های انتخاباتی سال جاری ابعاد جدیدی پیدا کرد و سایه جلیلی بر سر این شورا نیز واضح‌تر شد؛ آنجا که مصطفی پورمحمدی در دومین مناظره اعلام کرد که جلیلی در جلسه شورای عالی امنیت ملی به او گفته است که آقای پورمحمدی تو مسئول باشی ما FATF را قبول داریم، اما آقایان مسئول باشند(دولت روحانی) ما قبول نداریم. پیوند زدن موضوعات حساس کشور با مسائل جناحی و گروهی به این سبک نشان می‌دهد که این شورا نیز دست بالای تصمیم‌گیری‌ها را ندارد و در حاشیه تصمیمات گروه‌های قدرت و جریان‌های رادیکالِ تصمیم‌گیر قرار می‌گیرد.
از حصر تا فک پلمب
«در ایام حصر (آیت‌الله منتظری)، عده‌ای از دوستان ایشان از طریق منزل احمد آقای منتظری به پشت‌بام رفته و بعد از عبور از «خر پشته» از بالای بام با آیت‌الله که در حیاط منزل خود مشغول قدم زدن بودند، صحبت کردند. مسئولین قضایی به این نکته پی بردند و خروجی «خر پشته» را با ورق آهن جوش زده و مسدود کردند. با فرا رسیدن فصل زمستان و در اثر بارش برف و باران سخت آن فصل، ناودان پشت‌بام خانه احمد آقا مسدود و سقف منزل ایشان پر از آب شد و با طبله‌کردن سقف و دیوار آب به داخل اتاق‌ها سرازیر شد.
طبیعتاً لازم بود که به پشت‌بام رفته و راه ناودان را باز کنند اما مسئله خیلی جدی‌تر از این حرف‌ها بود؛ به‌طوری که مقامات قضایی قم می‌ترسیدند که «خر پشته» را باز کنند. لذا احمد آقای منتظری نامه‌ای خطاب به آقای خاتمی نوشت و تقاضای رفع مانع کرد اما قصه به‌همین سادگی تمام نشد. آقای خاتمی موضوع را به شورایعالی امنیت ملی برد تا در جلسه شورایعالی امنیت ملی (با حضور سران سه قوه، فرماندهان نظامی کشور و...) درباره فک پلمب «خر پشته» منزل فرزند آیت‌الله منتظری تصمیم‌گیری شود.»
این بخشی از خاطراتی است که سعید حجاریان در سالگرد ارتحال آیت‌الله منتظری درباره تصمیم‌گیری‌های شورای عالی امنیت ملی مطرح کرد؛ موضوعی که سطوح تصمیم‌گیری درباره مسائل دفاعی و امنیتی کشور را زیر سوال برده و این مسئله را مطرح می‌کند که تعریفِ نقش‌آفرینی شورای عالی امنیت ملی براساس آنچه که در اصل 176 قانون اساسی به آن اشاره شده است تا چه اندازه دقیق و مشتمل بر چه مسائلی است؟ یا تصمیم درباره حصر میرحسین موسوی و مهدی کروبی و زهرا رهنورد را بعد از بحث‌های بسیار که مصداق «کی بود، کی بود من نبودم» شده بود به شعام رساندند و با این وجود رفع حصر را از اختیارات خود نمی‌دانند. یا آنجایی که یک عضو شورای امنیت ملی می‌گوید اگر فلانی رئیس‌جمهور بشود ما به FATF رای مثبت می‌دهیم و اگر فلانی بیاید نه، این شیوه برخورد کردن با مسئله مهمی که اقتصاد و تعاملات کشور را سال‌های طولانی است در بن‌بستِ تعامل با دنیا قرار داده است چه برخورد حقوقی دارد؟
مشکلِ عدم انتشار رسمی مصوبات
یکی از انتقاداتی که به این شورا وارد است، عدم انتشار رسانه‌ای و رسمی مصوبات آن بوده است که جای این نقد را برای همیشه باز گذاشته است که آیا این شورا و مصوبات آن از شفافیت کافی برخوردارند؟ و چنین سبکی از تصمیم‌گیری بر حقوق و تکالیف شهروندان چه اثراتی دارد؟ از همین روی پژوهشگران حقوقی کوشیده‌اند تا جایگاه و ماهیت مصوبات شورای عالی امنیت ملی در نظام حقوق اساسی ایران را بررسی و ارزیابی کنند.
در پژوهشی که مهدی مقدسی و احسان اکبری به‌منظور بررسی جایگاه حقوقی مصوبات شورای عالی امنیت ملی در نظام حقوق اساسی ایران انجام دادند، تلاش کردند تا جایگاه مصوبات این شورا را بررسی کنند. آنها در این پژوهش به این نکته اشاره می‌کنند که تنها تصریحی که درخصوص مصوبات شورای عالی امنیت ملی شده است، اصل 176 قانون اساسی است که تنها اشاره دارد: «مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تایید مقام رهبری قابل اجراست.» و به همین دلیل و با توجه به سکوت قانون اساسی و مسائلی چون غیرعلنی بودن جلسات شورای عالی امنیت ملی و انتشار نیافتن مصوبات آن، قضاوت درباره ماهیت حقوقی این مصوبات چندان آسان نیست.
در این پژوهش به این موضوع اشاره می‌شود که در جریان بازنگری قانون اساسی، شورای بازنگری قانون اساسی درخصوص ماهیت خصوصی مصوبات این شورا مباحث چندانی را مطرح نمی‌کند و اغلب بحث‌ها در بازنگری این بند قانون اساسی نیز به حضور داشتن و یا نداشتن برخی از مقامات در این شورا معطوف می‌شود.
این مقاله با مطالعه مستندات حقوقی همچون نظریات شورای نگهبان و آرای برخی مراجع قضایی نتیجه‌گیری کرده است که مصوبات این شورا چنانچه در چارچوب صلاحیت موضوعی آن تصویب شود، عملاً در جایگاهی همتراز و حتی در مواقعی بالاتر از قوانین عادی قرار می‌گیرد و به دلیل ساختار مستقل نهاد تصویب‌کننده آن، با وضع قوانین و مقررات بعدی قابل نسخ یا تغییر نیستند.
محمدمحسن روزی‌طلب و خیرالله پروین نیز در پژوهشی با عنوان «تأملی حقوقی در ساختار و صلاحیت مصوبه‌گذاری دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی» به بررسی جایگاه حقوقی مصوبات این شورا پرداختند. آنها نیز در این پژوهش به عدم انتشار رسمی مصوبات این شورا و تاثیرات مبهمی که کیفیت اثرگذاری این مصوبات بر حقوق و تکالیف شهروندان دارد، اشاره کردند.
یافته‌های این پژوهش نشان داد که «مبانی و مستندات حقوقی مصوبه‌گذاری دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی که از سوی موافقان اعمال این صلاحیت در سه حوزه تفویض اختیار، مشابهت با کمیسیون‌های داخلی مجلس و نظریه ساختار-کارگزار مطرح شده است، مبانی و مستنداتی قابل انتقادند. از سوی دیگر، با مراجعه به دیدگاه‌های مقام رهبری، نظریات شورای نگهبان و رویه قضایی می‌توان دریافت که دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی تنها از صلاحیت تصمیم‌سازی و فراهم ساختن مقدمات وضع مصوبات شورای عالی امنیت ملی برخوردار است و صلاحیت مستقلی برای وضع مصوبه ندارد.»
