سیاست خارجی قربانی رقابت داخلی

چندین سال است که مقام‌های جمهوری اسلامی ایران نوید تغییر در نظم جهانی و عبور از نظام تک‌قطبی به سرکردگی آمریکا به یک نظام چندقطبی را می‌دهند. اواخر شهریورماه سال جاری، سیدابراهیم رئیسی، رئیس‌جمهور اسلامی ایران در سخنرانی خود در مجمع عمومی سازمان ملل متحد گفت: «ما در یک دوره سرنوشت‌ساز تاریخی قرار گرفته‌ایم. جهان در حال تغییر و گذار به نظم بین‌المللی نوظهور است و این مسیر غیرقابل بازگشت است.» رئیسی با اظهار امیدواری برای اینکه نظم «جدید و عادلانه بر جهان حاکم شود»، ویژگی‌های نظم جدید مطلوب جمهوری اسلامی ایران را اینگونه تشریح کرد: «آنچه برای نظم بین‌المللی جدید کلیدی است، کنار گذاشتن سلطه جهانی و جایگزینی آن با نظم‌ها و همکاری‌های منطقه‌ای است.»

ایده تحول در نظام بین‌الملل موضوعی نیست که فقط مختص به مقام‌های جمهوری اسلامی ایران باشد؛ بسیاری از اندیشمندان و پژوهشگران علوم سیاسی و ژئوپلیتیک نیز تاکید می‌کنند که نظام جهانی که بعد از جنگ جهانی دوم ایجاد شد و پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی وارد یک دوره گذار تک‌قطبی شد، اکنون در مرحله تحولی جدید است. سوال اینجاست که جمهوری اسلامی ایران برای ورود به نظام جدید جهانی چه برنامه‌ای دارد؟ آیا ایران آمادگی دارد که به یک بازیگر مؤثر در نظام آینده جهان تبدیل شود؟ برنامه‌های ایران چیست؟ ایران چه دکترینی برای ورود به نظام جدید جهانی انتخاب کرده ‌است؟ سوگیری ایران در نظام آینده به سمت کدام قدرت بالقوه خواهد بود؟ تهران جبهه شرق را انتخاب می‌کند یا امیدوار به قدرت گرفتن نهادهای چندجانبه است یا یک اتحاد منطقه‌ای را ابزار اعمال قدرت مؤثر در جهان آینده می‌داند؟ برنامه هسته‌ای ایران چه نقشی در جایگاه ایران در نظام آینده جهان خواهد داشت؟ اینها سوال‌هایی است که «هم‌میهن» در قالب سلسله‌گزارش‌هایی در مورد سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران به آن خواهد پرداخت. در این قسمت بررسی کرده‌ایم که آیا ایران راهبرد و استراتژی معین و مدونی برای ورود به نظام آینده جهانی دارد؟

یکی از چالش‌های سیاست خارجی در نظام جمهوری اسلامی، فقدان اسناد بالادستی برای هدایت و سیاستگذاری سیاست خارجی کشور است. هرچند مقام‌های دولت‌های مختلف جمهوری اسلامی همواره شعارهای مختلفی در حوزه سیاست خارجی مطرح کرده‌اند اما هرگز راهبرد واحدی که همه نهادها و بازیگران مؤثر در سیاست خارجی موظف به پیروی از آن باشند، در دولت‌های مختلف پس از انقلاب وجود نداشته‌است. در طول چهار دهه گذشته نه‌تنها با تغییر رؤسای‌جمهور و وزرای خارجه رویکرد سیاست خارجی کشور چرخش‌های ۱۸۰ درجه نشان داده‌است، بلکه حتی زمانی که یک دولت رویکرد مشخصی را در پیش می‌گیرد، نهادها و بازیگران دیگری که در سیاست خارجی نقش دارند، ممکن است در رقابت با دولت وارد عمل شوند و حتی در اجرای اهداف سیاست خارجی سنگ‌اندازی ‌کنند. این رقابت‌های مخرب سیاسی در دوره ریاست‌جمهوری حسن روحانی کاملاً مشهود بود. حسن روحانی، اردیبهشت سال ۱۳۹۶ در آستانه برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری با اشاره به آزمایش موشک‌هایی همزمان با امضای توافق هسته‌ای ایران و ۶ قدرت جهانی که روی آنها شعار مرگ بر اسرائیل نوشته‌شده‌بود، گفت: «برخی آمدند و تصویری از شهرهای زیرزمینی نشان دادند که برجام را برهم بزنند، روی موشک شعارهایی نوشتند تا برجام را برهم بزنند.» روحانی بعد از کنار رفتنش از مقام ریاست‌جمهوری هم بارها تلویحاً به تصویب قانون اقدام راهبردی برای رفع تحریم‌ها توسط مجلس اعتراض و تاکید کرد که تصویب این قانون مانع احیای برجام شده‌است. اظهارات روحانی نشان می‌دهد که در طول دوران ریاست‌جمهوری او یک خط مشی واحد میان نهادهای مختلف کشور در سیاست خارجی وجود نداشته‌است. بسیاری از تحلیل‌گران تصویب قانون اقدام راهبردی را توسط مجلس اصول‌گرا در سال پایانی ریاست‌جمهوری روحانی و همزمان با انتخاب دولت جو بایدن در آمریکا یک اقدام با اهداف سیاسی در داخل کشور ارزیابی می‌کردند که با هدف جلوگیری از توفیق دولت روحانی در احیای برجام و تقویت جایگاه اصول‌گرایان در انتخابات ریاست‌جمهوری انجام شد. گرچه بانیان «قانون اقدام راهبردی برای رفع تحریم‌ها» مدعی بودند که این قانون نه با هدف جلوگیری از احیای برجام بلکه با هدف تسریع رفع تحریم‌ها تصویب شده‌است، اما در پی سه سال از تصویب این قانون، همچنان مذاکراتی که دولت سیزدهم آن را «مذاکرات رفع تحریم‌ها» نامید، متوقف باقی مانده‌است.

نمونه دیگر از تعارض منافع سیاسی داخلی که سیاست خارجی را تحت تاثیر قرار داده‌بود، در اظهارات محمدجواد ظریف مشهود بود. گفت‌وگوی درزکرده محمدجواد ظریف، وزیر خارجه پیشین جمهوری اسلامی ایران با سعید لیلاز، همچنان دستاویز رقابت‌های سیاسی داخلی است و مسئله تعارض میدان و دیپلماسی به یکی از دعواهای عمده جناحی در کشور تبدیل شده‌است. موضوعی که در این دعوا مغفول مانده‌است، این است که بدون توجه به اینکه کدام سوی این دعوا محق باشد، چالش اصلی سیاست خارجی کشور وجود چنین تعارضی میان نهادهای نظامی و دستگاه دیپلماسی است. در واقع این دعوا نشان می‌دهد که یک راهبرد مشخص و معین در کشور وجود ندارد که همه نهادها و بازیگران مؤثر در سیاست خارجی کشور براساس آن با وحدت رویه عمل کنند.

چه کسی مسئول تدوین راهبردهای سیاست خارجی است؟

در مجموعه نظام حکمرانی جمهوری اسلامی، به صورت مشخص مسئولیت تدوین سند راهبردی سیاست خارجی بر عهده نهادی قرار داده‌نشده‌است. براساس اصل ۱۱۰ قانون اساسی، مسئولیت تعیین سیاست‌های کلی نظام بر عهده رهبری است. در بند یک این اصل یکی از وظایف رهبری «تعیین سیاست‌های کلّی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام» تعیین شده‌است. ابراهیم رحیم‌پور، معاون پیشین وزیر امورخارجه در گفت‌وگو با «هم‌میهن» می‌گوید: «براساس قانون اساسی در سیاست خارجی چارچوب کلی و خط مشی اصلی را رهبری می‌دهند و بر اجرای آن نظارت هم می‌کنند.» در این چارچوب سند چشم‌انداز ۲۰ ساله ۱۴۰۴ کشور براساس سیاست‌های کلی تعیین‌شده توسط رهبری، از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شد که برخی راهبردهای سیاست خارجی نیز در آن درنظر گرفته‌شده‌بود. اجرای این سند در حوزه‌های مختلف اقتصادی و سیاسی با چالش‌های زیادی مواجه شد و عملاً کارشناسان معتقدند که اجرای آن ناموفق بود.

نهاد دیگری که مسئولیت سیاست‌گذاری در حوزه امنیت ملی و سیاست خارجی را دارد، شورایعالی امنیت ملی است. شورایعالی امنیت ملی در طول دو دهه گذشته مسئولیت اصلی هماهنگی بین نهادها در خصوص مذاکرات هسته‌ای را برعهده داشت و حتی تا سال ۱۳۹۲ مسئولیت مستقیم مذاکرات هسته‌ای، به جای وزیر امورخارجه بر عهده دبیر شورایعالی امنیت ملی بود. ابراهیم رحیم‌پور، معاون پیشین وزیر امورخارجه در گفت‌وگو با «هم‌میهن» می‌گوید: «مسئولیت جمع‌بندی برای سیاست‌گذاری‌های کلان برای سیاست خارجی بر عهده دبیرخانه شورایعالی امنیت ملی است. وزارت امور خارجه به صورت مورد به مورد و پرونده به پرونده، ارزیابی‌ها و پیشنهادهای خود را تدوین می‌کند و در شورایعالی امنیت ملی نهادهایی غیر از وزارت خارجه هم نظر می‌دهند، موضوع‌ها چکش‌کاری می‌شود و توسط دبیرخانه به اسناد بالادستی تبدیل می‌شوند. تا جایی که من اطلاع دارم در برخی پرونده‌ها نتیجه کار برای رهبری ارسال می‌شود و نظرات ایشان هم اخذ می‌شود.»

این مقام پیشین وزارت امور خارجه با اشاره به اینکه تاکنون سند جامعی در خصوص استراتژی سیاست خارجی کشور توسط دبیرخانه شورایعالی امنیت ملی تصویب نشده‌است، می‌گوید: «در برهه‌های مختلف پس از انقلاب اسلامی، استراتژی‌های مختلفی در دبیرخانه شورایعالی امنیت ملی به صورت مورد به مورد تهیه شده‌است.»

ابراهیم رحیم‌پور معتقد است که حتی همین سیاست‌گذاری‌های مورد به مورد و پرونده به پرونده هم گهگاه توسط مقام‌ها و نهادهای مختلف کشور اجرایی نمی‌شوند. وی می‌گوید: «واقعیتی که در مورد سیاست خارجی ایران وجود دارد، این است که طراحی‌های ما با حوادث و اتفاقات یا تغییر صلاحیت مسئولان ارشد کشور، به سادگی دچار تغییر می‌شود. هیچ‌گاه اسناد راهبردی برای همه مقام‌های لازم‌الاتباع تلقی نشده‌است. گرچه ذات و طبیعت این اسناد مستلزم این است که توسط همه اجرا شود، اما به طرق مختلف شاهد بودیم که آنچه تصویب می‌شود، اجرا نمی‌شود. این موضوع فقط در حوزه سیاست خارجی نیست و ما در همه حوزه‌ها شاهدیم که اسناد راهبردی و بالادستی به دلایل مختلف توسط مسئولان اجرایی نادیده گرفته‌می‌شوند.»

آیا سیاست خارجی جمهوری اسلامی از راهبرد خاصی پیروی می‌کند؟

هر چند سند راهبردی مشخصی برای تعیین خط مشی سیاست خارجی ایران منتشر نشده‌است، اما در طول ۴۵ سال گذشته، دولت‌های مختلف و دستگاه سیاست خارجی کشور بر اجرای برخی از اصول در روابط خارجی وحدت رویه داشته‌اند. مسائلی مانند آمریکاستیزی، حمایت از فلسطین و حمایت از گروه‌های مقاومت منطقه‌ای از جمله مسائلی هستند که کم‌ بیش توسط دولت‌های مختلف بعد از انقلاب رعایت شده‌اند. ابراهیم رحیم‌پور می‌گوید: «در برخی موارد اصولی سیاست خارجی با عوض شدن دولت‌ها شاهد تغییر نبودیم، اما در یکسری هم شاهد تغییرهای متناوب و جدی بودیم. می‌توان گفت که راهبردهای اصلی سیاست خارجی از گذشته وجود داشت و تغییر اساسی نکرده‌است، اما تاکتیک‌ها حتی متناقض با آن راهبردهای اصلی اجرایی شده‌اند.»

هرچند در برخی از کلیات شاهد انسجام و وحدت رویه در سیاست خارجی جمهوری اسلامی بوده‌ایم، اما دولت‌ها در اجرای جزئیات سیاست خارجی و رسیدن به اهداف‌شان در روابط خارجی به دلایل مختلف، از جمله تعدد مراکز تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری، رقابت نهادهای داخلی، اثرگذاری رقابت‌های سیاست داخلی بر سیاست خارجی و فقدان سند راهبردی، ناتوان بوده‌اند. دولت‌های مختلف در جمهوری اسلامی اهدافی مانند نگاه به شرق، اولویت به همسایگان و رفع تحریم‌ها را به‌عنوان رویکرد اصلی دولت خود تعیین کرده‌اند، اما از آنجا که هماهنگی میان نهادهای متنوع و رقیب در حکمرانی وجود نداشت و جزئیات دقیق و راهکارهای رسیدن به این اهداف مشخص و مدون نشده‌بود، در رسیدن به اهداف‌شان بازماندند.

ابراهیم رحیم‌پور، معاون پیشین وزیر امورخارجه معتقد است که برخی از این شعارها، اساساً حتی در جایگاه استراتژی یا هدف سیاست خارجی هم نیستند. او می‌گوید: «شعار اولویت دادن به همسایگان به اعتقاد من چندان معنایی ندارد. در همه جهان کشورها با همسایگان‌شان مشکل‌ها، همکاری‌ها و تعارض منافع دارند. اولویت در همه جای جهان براساس عقلانیت در سیاست خارجی در سیاست همسایگی است.»