غفلت برنامه هفتم توسعه از ظرفیت‌های حقوق دیپلماتیک

نصرت‌الله تاجیک

دیپلمات بازنشسته و استاندار پیشین هرمزگان

نظام اداری کشور جدا از فرسودگی و فسادی که در آن نهادینه شده، دردسرساز نظام سیاسی است و اگر آن را به زمین نزند، خوب است! از عادات مألوف ایرانیان بافرهنگ چهاردیواری اختیاری که قدرت فعالیت دسته‌جمعی و تشکیلاتی را از آنان سلب کرده نیز تاثیر پذیرفته است! یعنی در کشور هر بخشی ممکن است به خوبی کار کند اما به قول ضرب‌المثلی تجزیه‌اش خوبه، مرده‌شور ترکیبش را ببرند! متاسفانه کارکرد بین‌بخشی و با هم سازمان‌های گوناگون اداری کشور بروندادی ضعیف دارد. در کنار این نقیصه نوع انتخابات مجلس شورای اسلامی و تخصصی نشدن فعالیت‌ها در کمیسیون‌ها نیز مزید بر علت شده و به این نقیصه دامن می‌زند. به‌طور مثال در ماده ۱۰۰  لایحه قانونی برنامه هفتم توسعه جمهوری اسلامی ایران، فصل ۲۱ تحت عنوان سیاست خارجی (دیپلماسی سیاسی) آمده است، در اجرای بند (۲) ۱ سیاست‌های کلی برنامه هفتم و به‌‌منظور کنشگری فعال در دیپلماسی رسمی و عمومی، دستگاه‌های اجرایی کشور (به استثنای نیرو‌های مسلح، وزارت اطلاعات و سازمان انرژی اتمی) مکلفند، تمامی اقدامات خود در زمینه روابط خارجی را با هماهنگی وزارت امورخارجه انجام دهند. اگرچه اخباری غیررسمی از حذف دو نهاد دولتی وزارت اطلاعات و سازمان انرژی اتمی در مصوبه نهایی مجلس وجود دارد که مطابق لایحه دولت گردد و این دو سازمان در کمیسیون تلفیق اضاقه شده بودند، اما در این مصوبه همچنان نیروهای مسلح از هماهنگی اقدامات خود در زمینه روابط خارجی با وزارت امور خارجه مستثنی شده و تداوم این استثناء به قانون برنامه ششم توسعه ارجاع شده است؛ که با توضیحات ذیل نشان خواهم داد امری غیرمنطقی، نامعقول، غیرقابل اجرا، به ضرر سیاست خارجی کشور و به زیان خود نیروهای نظامی است که خود را نه‌تنها از یک ظرفیت قانونی بلکه از ظرفیت حقوق بین‌الملل برای نقش‌آفرینی در دیپلماسی عمومی که امروزه یکی از مهمترین ابعاد برای ارتباط سازنده با جهان خارج و افکار عمومی است، محروم و در نهایت تداوم آن در جهت منافع ملی ایران و ایرانیان نخواهد بود. خوشبختانه این اقدام کمیسیون تلفیق مورد توجه رسانه‌ها قرار گرفت و تعدادی از صاحب‌نظران به آن پرداختند و خطرات و عواقب چنین مصوبه‌ای را گوشزد کردند که در صورت تصویب چه زیان‌هایی برای کشور دربردارد. من به آن نکات که بعضاً هم مهم هستند، نمی‌پردازم و امیدوارم این یادداشت که کمی تخصصی‌تر و بر مبنای قوانین و مقررات بین‌المللی تهیه شده نیز مورد توجه رسانه‌ها، افکار عمومی، حقوقدانان شورای نگهبان و مسئولین نیروهای مسلح و مخصوصاً ستاد کل نیروهای مسلح قرار گیرد:

ساختار نظام بین‌المللی و نحوه تنظیم روابط بین دولت-ملت‌های گوناگون و حضور در جهان خارج از هر کشور براساس نظامات و قوانین و مقررات خاص خود است. فرق تنظیمات بین‌المللی با اوضاع داخلی یک کشور در این است که مسائل خارجی و بین‌المللی فاقد قاضی و پلیس است که به آن نظام آنارشیسم گفته می‌شود و فقط از طریق همین نظامات روابط بین کشورها تنظیم می‌گردد. یکی از این الزامات کنوانسیون ۱۹۶۱ وین است که برای روشن ساختن وضع خدمت مأموران دولتی در کشورهای دیگر و طبعاً زمینه و نوع فعالیت‌های آنان تنظیم شده و مهم‌ترین پیمان مربوط به حقوق دیپلماتیک و یک قرارداد بین‌المللی در زمینه روابط، امتیازات و مصونیت‌های نمایندگان کشور فرستنده در کشور پذیرنده بوده که در بهبود مناسبات دوستانه بین دو کشور فعالیت می‌کنند؛ هرچند شیوه و پایه حکومت و اصول اجتماعی آن‌ها تفاوت‌هایی با یکدیگر داشته باشند.

مطابق این کنوانسیون، رئیس ماموریت دیپلماتیک مسئولیت حفظ منافع کشور خود در مقابل کشور پذیرنده، مذاکره با آن دولت و توسعه روابط بین دو کشور در همه زمینه‌های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و نظامی را دارد و همه بخش‌ها به فرض وجود نماینده اقتصادی، فرهنگی و نظامی زیر نظر وی فعالیت می‌کنند و کشور پذیرنده رئیس ماموریت را مطابق بند اول ماده یک کنوانسیون وین، مسئول ایفای وظایف و نقش‌های بالا می‌داند. بر این اساس هیچ بخشی از بخش‌های سیاسی، اطلاعاتی، نظامی، علمی، فرهنگی و اقتصادی نمی‌توانند در کشوری خارج از مرزهای ایران ایفای نقش مؤثر و سازنده کنند مگر اینکه ابتدا فعالیت‌هایشان با اطلاع و هماهنگی با وزارت امور خارجه و در محل با رئیس ماموریت یعنی سفیر باشد. البته در پاره‌ای موارد ممکن است ترتیبات خاصی بین کشورها برقرار شود اما این بستگی به سطح روابط دارد و حالت استثناء است بر قاعده که کلیه فعالیت‌های یک کشور در کشور دیگر باید از مجرای سفارت باشد و این روند، بدون هماهنگی با وزارت امور خارجه نمی‌تواند باشد.

یکی از اثرات مستثنی کردن بعضی سازمان‌ها و از جمله نیروهای مسلح از هماهنگی اقدامات‌شان در خارج از کشور با وزارت امور خارجه این شائبه را به‌وجود خواهد آورد که ارتش برای انجام امور خود در خارج از کشور نیاز به تشکیلات اداری مستقل خواهد داشت. این امر علاوه بر اینکه در عرف بین‌الملل مرسوم نیست، بلکه زیرساخت‌های لازم، هم در خارج  و هم در روابط دو و چندجانبه که عموماً طبق کنوانسیون وین تنظیم می‌گردد، مورد پذیرش نخواهد بود و طبق بند دوم تنها مرجع سفرا و سفارتخانه‌های کشورها نزد دولت‌های مقیم دارای اعتبار حقوقی و سیاسی می‌باشند. بدون شک این اقدام مستثنی کردن هر سازمانی مطابق عرف و قوانین داخلی و بین‌المللی نبوده و در جهت تامین مصالح عالیه جمهوری اسلامی ایران نیز نخواهد بود.

اگرچه الان عموماً هماهنگی‌های دستگاه‌های گوناگون با وزارت امور خارجه در قالب دستورالعمل‌ها، آئین‌نامه‌ها یا تفاهم‌نامه‌های فی‌مابین صورت می‌پذیرد اما اگر هم مشکلات ساختار اداری و یا نیروی انسانی، اینگونه هماهنگی‌ها را سخت می‌کند، راه‌حل‌اش حذف روند هماهنگی و پاک کردن صورت‌مسئله نیست بلکه برطرف کردن معایب است. لذا بدون این هماهنگی‌ها امکان استفاده از خدمات کنسولی از جمله صدور گذرنامه، نیابت قضائی و حق دسترسی کنسولی در هر حادثه احتمالی و دفاع از حقوق افراد این سازمان‌هایی که در قانون مستثنی می‌شوند و از جمله نیروهای مسلح و یا آن سازمان، امکان‌پذیر نیست.

با عنایت به نبود فوق، مستثنی نمودن هر سازمانی در هماهنگی با وزارت امور خارجه درامور مربوط به خارج از کشور فاقد جنبه منطقی و قانونی بوده و علاوه بر عدم توجه به کنوانسیون وین مطابق با ماموریت‌های تعریف‌شده برای وزارت امورخارجه و قوانین موضوعه داخلی که مصوبه همین مجلس است نیز نمی‌باشد. طبق قانون وظایف وزارت امورخارجه مصوب ٢٠/١٠/١٣۶۴ مجلس شورای اسلامی، وزارت امورخارجه مسئول اجرای سیاست‌های خارجی کشور و تنظیم‌کننده روابط با کشورهای خارجی و سازمان‌های منطقه‌ایی و بین‌المللی تعیین شده است و بر لزوم هماهنگی کلیه دستگاه‌ها، وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و نهادهای ایرانی در خارج از کشور با نمایندگی‌های جمهوری اسلامی ایران تاکید و حق نظارت و اشراف را به سفرا که منتخب مستقیم بالاترین مقام اجرائی کشور به‌عنوان  نماینده تام‌الاختیار هستند، داده شده است. همچنین ماده یک قانون مدیریت خدمات کشوری، وزارت امورخارجه را ملزم به امر اقدام، اجرا، اداره، همکاری و حفظ و برقراری روابط خارجی وفق ماده ۲ قانون وظایف وزارت امور خارجه می‌نماید. یا حتی در همین لایحه قانونی کنونی الزاماتی برای این وزارت دارد که بدون هماهنگی با آنان امکان تحقق ندارد. لذا مجموع این الزامات، تکالیف قانونی مهمی را برای وزارت امور خارجه به‌وجود می‌آورد که قائل شدن به هرگونه استثناء، نقض «حاکمیت قانون» خواهد بود.

بنابراین در یک جمع‌بندی، اگر وزارت امور خارجه مکلف به اجرای اصول مصرح در قانون اساسی و تأمین اهداف مذکور ازجمله تامین منافع ملی و امنیت ملی کشور است و با توجه به مسئولیت این وزارت در چارچوب قانون اساسی و سایر قوانین مربوطه داخلی و بین‌المللی که در سطور  فوق مورد اشاره قرار گرفت، لذا هرگونه استثناء و اقدام غیرهماهنگ و یا اشتباه در تصمیم و اقدامات خارجی، منافع ملی و امنیت ملی را در گستره‌ی بین‌المللی مخدوش و تضییع می‌نماید. چنین اقدامی جدا از اینکه باعث تضعیف و بی‌اعتباری وزارت امور خارجه و نمایندگی‌های ایران در خارج و در انظار کشورهای خارجی و دولت‌های پذیرنده خواهد شد و اقدامی خارج از عرف دیپلماتیک است، مسئولیت حقوقی قابل‌توجهی را برای مرتکبین و کشور برجای خواهد گذاشت. تجربه نشان داده که جای پرداختن به آن در اینجا نیست، هرگونه استثناء در تکالیف این وزارت و بعضی اقدامات بخشی و یا خودسرانه، آثار و تبعات جبران‌ناپذیری را برای کشور و سیاست خارجی به همراه داشته و خواهد داشت. وزارت امور خارجه می‌تواند با ذکر موارد به مقامات و مسئولین کشور و مخصوصاً شورای نگهبان از تصویب چنین قانونی که مخاطرات جهانی و بین‌المللی دارد، جلوگیری نماید. انشاالله!