تهران، شرقی - غربی؟
رد طرح‌های ساماندهی تهران را از اواخر دهه 40 شمسی می‌توان گرفت؛ زمانی که اولین طرح جامع شهر تهران در سال 1349 و در دوره مدیریت غلامرضا نیک‌پی تدوین شد و بعد در دولت‌ها و مدیریت‌های شهری مختلف و برنامه‌های توسعه‌ای متعدد پیگیری شد، اما بی‌نتیجه ماند. حالا یک‌بار دیگر، تهران در انتظار یک طرح جدید است؛ طرحی که آن را به دو نیمه شرقی و غربی تقسیم می‌کند.
اواخر آبان‌ماه امسال رئیس دولت سیزدهم، در مراسم بهره‌برداری از یک پروژه بیمارستانی در شهرستان شهریار در غرب استان تهران، از تصمیماتی در حوزه تقسیم استان تهران خبر داد؛ او گفته بود باتوجه به توسعه شهرهای اندیشه، شهریار و شهرهای پیرامونی، تقسیمات کشوری در این خطه نیازمند تغییرات جدی و تجدیدنظر است و شاید نیاز به تشکیل شهرستان‌ها یا استانی تازه باشد. بعد از گفته‌های او، دستور ویژه‌ای برای بررسی این موضوع صادر شد، اما رئیسی از چه طرحی صحبت می‌کرد؟ طرح تشکیل یک استان جدید، تحت‌عنوان «استان تهران جنوبی» در هیئت‌رئیسه مجلس آذرماه سال ۱۳۹۸ اعلام وصول شد، اما از نیمه دوم امسال دوباره مطرح شد و به‌نظر می‌رسد دولت در اجرای آن مصمم است؛ چون وزیر کشور آذرماه امسال خبر داد که تشکیل تهران غربی و شرقی در دست بررسی است و استاندار هم گفته است که احتمالاً تا پایان دولت سیزدهم این طرح اجرا می‌شود.
ابعاد مختلف این طرح روز یکشنبه در نشست «تأملی بر پیشنهاد تقسیمات سیاسی جدید در منطقه شهری تهران» بررسی شد؛ نشستی که پیروز حناچی، شهردار سابق تهران، محمدحسین مقیمی، استاندار اسبق تهران، زهرا احمدی، مدیرکل دفتر تقسیمات سیاسی کشوری وزارت کشور و محمدحسین شریف‌زادگان، استاد دانشکده شهرسازی دانشگاه شهید بهشتی به‌عنوان موافقان و مخالفان این طرح در آن سخنرانی کردند.
تهران، امکانات کشور را بلعیده
سخنران اول، زهرا احمدی، مدیرکل دفتر تقسیمات سیاسی کشوری وزارت کشور بود. او جزو سخنران‌های موافق تقسیم تهران است و با اشاره به تغییرات تعداد استان‌های کشور در طول 100سال گذشته گفت: «در سال 1285 ایران چهار ایالت داشت، اما در آبان‌ماه 1316، شش استان و دی‌ماه همان سال چهار استان دیگر هم به این مناطق اضافه شد و درمجموع تا سال 1390 مجموع استان‌های کشور به 31 مورد رسید. از مشکلات استان تهران می‌توان به تمرکز همه‌جانبه امور اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، آموزشی و فرهنگی در آن اشاره کرد. به‌دلیل سیستم فضایی متمرکز این استان، از 100 سال پیش، تمام سرمایه کشور در آن جای گرفته است و ضعف مدیریت در آن به چشم می‌خورد. ازطرف‌دیگر بی‌برنامگی در مهاجرپذیری و تناسب نداشتن در توزیع امکانات نسبت به جمعیت هم در این استان دیده می‌شود. تاب‌آوری جغرافیایی و منابع‌زیستی آن محدود شده و آلودگی محیط‌زیستی، کیفیت زندگی را در آن کاهش داده است. نامناسب بودن تاسیسات، فاضلاب شهری و سیستم حمل‌ونقل هم در آن وجود دارد. نتیجه همه این مشکلات، رشد بی‌قاعده جمعیت است که این استان را با مشکل مواجه کرده است.» براساس اعلام او، در شهر تهران ـ به‌خصوص شهرستان‌های آن ـ مشکلات متعدد آموزشی، اجتماعی، فرهنگی، زیستی و درمانی وجود دارد. این استان نیاز به استقرار ادارات در مناطق مختلف و ساماندهی برای حل مشکلات امنیتی ناشی از ناهنجاری‌های اقتصادی و اجتماعی دارد. تاکنون برای تهران برنامه‌ریزی‌های متعددی انجام شده اما هیچ‌کدام به نتیحه نرسیده است. مدیرکل دفتر تقسیمات سیاسی وزارت کشور در بخش پرسش و پاسخ این نشست، با اشاره به نتایج راهکارهای بلندمدت و میان‌مدت طرح تقسیم استان تهران، اضافه کرد: «ما اعتقاد داریم شهر تهران به‌شکلی بی‌رویه در حال بزرگ شدن است و شهرهای اطراف در آن هضم شده‌اند. همه امور اقتصادی، سیاسی و امنیتی در آن تجمیع شده و شهرستان‌های اطراف آن از این موارد برخوردار نیستند؛ تهران همه امکانات کشور را بلعیده است.» احمدی بر این موضوع تاکید کرد که هدف، کوچک کردن تهران نیست، بلکه بحث ما محدودترشدن حریم آن است و باید برای مردم دور از مرکز هم امکانات لازم فراهم شود: «در صورت تقسیم استان، شهر تهران همچنان پایدار می‌ماند. درواقع در نظر داریم نقاط شهرستانی دوردست هم به امکانات برسند. اگر یک شهرستان به دو شهرستان تقسیم شود، بودجه آن هم دوبرابر می‌شود.» به گفته او، نتایج تقسیم استان‌های خراسان و البرز مثبت بوده است: «برخی اعتقاد دارند ایجاد استان البرز و تقسیم‌بندی خراسان، مشکلی را حل نکرد ولی ما تغییرات این مناطق را به‌صورت ملموس می‌بینیم. درعین‌حال تنها راه ما برای رسیدن به توسعه، تقسیمات کشوری نیست و از میان حجم بالای درخواست‌های این حوزه، تنها به یک‌درصد پاسخ می‌دهیم، اما با اجرای این تقسیمات قدم اول را برای توسعه برمی‌داریم تا مراحل بعد هم اتفاق بیفتد.»
رتبه اول تهران در تراکم کلاس‌های درس
در ادامه این نشست، محمدحسین مقیمی، استاندار اسبق تهران و معاون سیاسی اسبق وزارت کشور به‌عنوان موافقان این تقسیم‌بندی، با اشاره به مرکزیت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تهران گفت: «مرکز کشور در ایران همیشه به‌عنوان مرکز سیاسی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی شناخته می‌شد، اما در برخی از کشورها مرکز سیاسی با اقتصادی و اجتماعی متفاوت است. بعد از بروز مشکل در مناطق دیگر مانند خشکسالی، درصد بالایی از مردم آن منطقه به تهران می‌آیند. این استان در سال‌های اول انقلاب، دو میلیون جمعیت داشت و بعضی از روستاهای اطراف آن هم حدود هزار تا پنج‌هزار نفر جمعیت داشتند که کم‌کم به شهر تبدیل شدند. ما برای تبدیل روستا به شهر در حوزه سیاسی و عمرانی ـ به‌خصوص در کلانشهرها ـ به‌راحتی مجوز نمی‌دادیم. تهران روستاهای زیادی با جمعیت بالای پنج‌هزار نفر داشت که اگر طبق قانون عمل می‌شد، تعداد شهرهای این استان بسیار زیاد می‌شد. برای مثال اطراف بهشت زهرا روستاهایی وجود دارد که 60 هزار نفر جمعیت دارد یا اکبرآباد، اوایل انقلاب 4هزار نفر جمعیت داشت و امروز 700هزار نفر در آن زندگی می‌کنند. رشد و توسعه سریع استان تهران ازیک‌سو و سیاست کشور درباره اولویت توسعه در مناطق محروم، باعث شد به شهرهای برخوردار کمتر توجه شود و درنتیجه تهران و مناطق اطراف آن، مورد رسیدگی لازم قرار نگیرند.» او ادامه داد: «امروز تراکم دانش‌آموزی در کلاس‌های درس تهران از همه نقاط دیگر کشور بیشتر است. شاید تصور کنید که این مشکل بیشتر در سیستان و بلوچستان وجود دارد، اما استان‌های تهران و البرز از نظر تراکم جمعیتی، رتبه‌های اول تراکم دانش‌آموز در مدارس را دارند. تا زمانی که در وزارت کشور مسئولیت داشتم، در بیشتر شهرستان‌های تهران ـ به‌غیر از دماوند و ورامین ـ بیمارستان نداشتیم. در دولت‌های دهم و یازدهم، فعالیت‌های گسترده‌ای دراین‌زمینه شکل گرفت و تعداد زیادی بیمارستان ایجاد شد و بعضی از این پروژه‌ها در همین دولت هم در حال ساخت است. شهرهای ما با جمعیت 700هزار تا یک‌میلیون نفر فاقد امکانات رفاهی‌اند، اما به‌دلیل نزدیک بودن به تهران، برای استفاده از امکانات به این شهر می‌آیند و دوباره به شهر خودشان برمی‌گردند.»
مقیمی به آمار بالای مدارس و بیمارستان‌های خصوصی در تهران هم اشاره کرد: «در هیچ استانی در کشور این میزان مدرسه غیردولتی وجود ندارد. بیش از 25 درصد از امکانات آموزشی تهران توسط بخش خصوصی انجام می‌شود. علاوه بر این، بیشترین بیمارستان بخش خصوصی هم در تهران وجود دارد، درحالی‌که در شهرهای دیگر امکانات را دولت فراهم می‌کند. توسعه نامتوازن بین تهران و استان‌های دیگر، برای مردم شهرهای اطراف تهران این توقع را ایجاد کرده که دولت باید سریع‌تر نیازهای آنها را در بحث آموزش، بهداشت، درمان، توسعه شهری و سایر خدمات برطرف کند. در بعضی از موارد امکانات وسیعی در این شهرها شکل گرفته، اما هنوز کمبودهای زیادی وجود دارد که این موضوع با تقسیم استان تهران برطرف می‌شود.» او معتقد است، برنامه‌ای برای توسعه متوازن تهران وجود ندارد: «زمانی گفته می‌شد که شرایط در ایلام و کهگیلویه و بویراحمد از نظر امکانات آموزشی بسیار ضعیف است، اما حالا به‌دلیل سیاست‌های محرومیت‌زدایی، این مناطق وضعیت مناسبی دارند. در مقابل ولی در تهران در یک کلاس، 35 دانش‌آموز نشسته‌اند. اگر استان را با یک برنامه‌ریزی منطقی اداره کنیم، شاید بهتر باشد که آن را تقسیم نکنیم.»
مقیمی با اشاره به تصویب طرح مجموع شهری تهران در سال 82 ادامه داد: «در زمان اجرای این طرح، دولت تغییر کرد و دیگر اجرا نشد. طبق این طرح، سقف جمعیتی باید براساس نیاز آبی تعیین می‌شد؛ چون در این استان آب به‌اندازه کافی نداریم. برای مثال طبق این طرح، حدود 15میلیون نفر می‌توانند در این مجموعه زندگی کنند. برای اینکه بیشتر از این میزان، جمعیت در تهران ساکن نشود، باید برخی فعالیت‌ها از تهران خارج می‌شد. به‌عنوان مثال، تربیت این میزان کارشناس و فوق‌دیپلم در تهران مورد نیاز استان نبود و طبق طرح باید فقط تحصیلات تکمیلی توسعه پیدا می‌کرد و کاردانی و کارشناسی در حد نیازهای تهران تربیت می‌شد. ازسوی‌دیگر بسیاری از تسهیلاتی که امکان استقرار آن در استان‌های دیگر وجود داشت، باید از تهران خارج می‌شد.» در تهران توسعه پایدار انجام نشده؛ این نکته‌ای است که مقیمی درباره آن توضیح داد: «ما کمبودها و نیازهای استان را می‌دانیم و در شهرستان‌های آن مشکلات زیادی داریم که باید سریع‌تر برطرف شوند. طبق سرشماری سال 95، شهر بهارستان حدود 536هزار نفر جمعیت دارد و این یعنی تراکم جمعیت در آن از تمام شهرهای دنیا بیشتر است؛ عددی حدود 20 برابر بیشتر از شرایط مطلوب. اولین چیزی که به ذهن می‌رسد این است که تهران را تقسیم کنیم. کسانی که از طرح تقسیم تهران دفاع نمی‌کنند، می‌گویند که باید با برنامه، کمبودها و نواقص تهران را جبران کنیم.»
مورد خاص تهران
در ادامه این نشست محمدحسین شریف‌زادگان، استاد دانشکده شهرسازی دانشگاه شهیدبهشتی و از مخالفان طرح تقسیم استان تهران، به روند تصمیم‌گیری در حوزه شهرسازی در ایران اشاره کرد و گفت: «ما در کشور با اغتشاش در تصمیم‌سازی روبه‌رو هستیم و در زمینه برنامه‌ریزی شهرها، مناطق و توسعه فضایی سرزمین ایران، دچار اغتشاش تشکیلاتی شده‌ایم. ما شورایعالی شهرسازی را داشتیم که بدون مطالعه، در وزارت راه ادغام شد. ازسوی‌دیگر وزارت کشور را داریم که در مسائل مربوط به برنامه‌ریزی شهرها پیشتاز است و همان وظایف وزارت راه را انجام می‌دهد. علاوه بر این در قوانین دائمی برنامه‌های پنج‌ساله، قوانین مربوط به این حوزه باید به سازمان برنامه و بودجه برود.» او ادامه داد: «ما باید تشکیلات منسجم و وزارتی به‌نام راه و شهرسازی و امور محلی داشته باشیم و وزارت کشور هم دراین‌خصوص دخالت نکند؛ در غیر این صورت باید تمام وظایف این حوزه را به وزارت کشور بدهند و سازمان برنامه و بودجه دخالت نکند. تهران مورد خاصی است و با تقسیم آن مخالفم. تقسیمات کشوری به اصول منطقه‌بندی برمی‌گردد و همیشه اصولی داشته است. از زمان هخامنشیان که کشورهای شاهنشاهی داشتیم تا دوره قاجار، ممالک محروسه و حتی دوره‌های بعد هم، این روال ادامه داشت. این تقسیمات منطقه‌ای دلایل قومی، زبانی، اقلیمی، سیاسی و استراتژیک دارد. به‌عنوان مثال، شهر مهاباد به‌دلایل سیاسی از استان کردستان، به آذربایجان داده شد.»
شریف‌زادگان در ادامه، درباره شهرهایی با جمعیت بسیار پایین هم توضیح داد: «برخی نمایندگان می‌گویند که یک‌راه در یک‌نقطه ایجاد کرده‌اند درحالی‌که این موضوع، وظیفه آنها نیست. درحال‌حاضر شهرهایی در کشور داریم که 500 تا 800 نفر جمعیت دارد. برای مثال، شهر «بیارجمند» در شاهرود 600 نفر جمعیت دارد. تمام دستگاه‌های دولتی هم در آنجا وجود دارد و راه بسیار خوبی برایش ساخته شده و برای ساخت آن، کوه هم تراشیده بودند. در کشوری که گاز، مزیت نسبی اقتصادی آن است، تمام روستاها گازکشی شده و حالا با کمبود گاز روبه‌روست، به‌همین‌دلیل گاز صنایع را که ثروت و اشتغال ایجاد می‌کنند، قطع می‌کنند. مشکل، سیستم حکمرانی و نحوه تصمیم‌گیری در این امور است. اگر با همین رویه، استانی را به سه بخش تقسیم کنیم، با مشکلات زیادی روبه‌رو می‌شویم.»
او اولین مشکل تقسیم استان تهران را مسئله آب و برهم‌خوردن نظام آماری دانست: «من از ابتدای انقلاب در چهار دولت، در مباحثات مربوط به انتقال پایتخت، حضور داشته‌ام و هربار هم به این نتیجه می‌رسند که این موضوع قابل اجرا نیست. مشکلات تهران آنچنان بزرگ نیست که آن را چندتکه کنیم؛ مسائلی مانند آلودگی، ترافیک و زلزله دارد که همه قابل حل است. درمجموع مدیریت تهران چندان هم نامناسب نیست، حتی امنیت تهران بسیار خوب است. الان به‌دلیل برخی مسائل که در کشور به وجود آمده، وضعیت کمی تغییر کرده، اما امنیت آن بسیار خوب است. چرا به‌جای تقسیم استان، از دانشگاه‌ها و متخصصان در زمینه مدیریت استفاده نمی‌کنیم؟» شریف‌زادگان در ادامه صحبت‌هایش پیشنهاد داد: «هیئت‌وزیران ما حالت سمیناری دارد که وزرا هم حق رأی ندارند. من پیشنهاد کرده بودم که ایران را به چهار قسمت تقسیم کنیم و در هر قسمت، ایالتی شامل چند استان باشد. در این تقسیم‌بندی هر ایالت، وزیر مشاور دارد که در دولت حضور پیدا می‌کند تا صدای مناطق مختلف شنیده شود.»
تقسیم تهران مبانی نظری روشنی ندارد
پیروز حناچی، شهردار اسبق تهران و استاد دانشکده معماری دانشگاه تهران، مخالف تقسیم تهران است و در این نشست، به روند تقسیمات کشوری اشاره کرد: «وقتی به وضعیت تقسیمات کشوری در ایران در چنددهه اخیر نگاه کنیم، می‌بینیم که به‌سمت خُرد شدن تقسیمات کشوری حرکت می‌کنیم که در برخی موارد لازم است. به‌عنوان مثال این روند در استان‌های خراسان، کرمان و سیستان‌وبلوچستان به‌واسطه وسعت آنها لازم بود، اما اینکه در همه‌جای کشور با این آهنگ تند حرکت کنیم، محل بحث است و مطمئن نیستم مبانی نظری روشنی پشت آن وجود داشته باشد. نسبت جمعیت شهری و روستایی در ایران، طی چنددهه تغییر کرد و امروز 70 درصد جمعیت در شهرها و 30 درصد در روستاها زندگی می‌کنند، اما آیا واقعاً جایی که به‌نام شهر می‌شناسیم، شهر است؟ طبق تعریف قانون تقسیمات کشوری، هر 5 تا 10 هزار نفر با شرایطی مشخص، به‌عنوان شهر شناخته می‌شوند. در قانون برنامه پنجم، بندی آمد که پیشنهاد دولت نبود و طبق آن، شهری که در مرکزیت بخش استان قرار دارد، با هر جمعیتی، شهر شناخته می‌شود؛ به‌همین‌دلیل ما درحال‌حاضر شهرهایی با 700 یا هزار نفر جمعیت داریم که درواقع روستا هستند.»
او ادامه داد: «نظریه دیگری وجود دارد که طبق آن موضوع اقتصاد زمین با این مسئله ارتباط مستقیم دارد. زمانی که اعلام می‌شود یک روستا قرار است به شهر تبدیل شود، قیمت زمین در آن چند برابر می‌شود. برخلاف آنچه فکر می‌کنیم تهران برخوردار است، نرخ رشد اقمار آن بسیار بالاتر از مرکز کلانشهر است. به‌عنوان مثال در حد فاصل سال‌های 65 تا 75، وحیدیه در اطراف تهران 84 درصد، صباشهر 76 درصد، خادم‌آباد 88 درصد، فیروزآباد 55 درصد و خاورشهر 64 درصد، رشد جمعیت داشته‌اند. آیا به این اندازه برای آنها خدمات تامین کرده‌ایم؟ درخواست برای تامین خدمات، یکی از خواسته‌های واقعی است که در این مناطق وجود دارد.»
حناچی ادامه داد: «پس از ناآرامی‌های سال 75 در اسلامشهر و مشهد، مطالعات مجموعه شهری انجام شد که نشان داد، ریشه این ناآرامی‌ها در اطراف کلانشهرها در مناطقی بود که به آنها اسکان غیررسمی گفته می‌شود. اسکان جمعیت بدون برنامه انجام شده و در این مناطق نارضایتی انباشته‌شده وجود دارد. آنها مانند انبار باروت هستند. همه اینها در شرایطی است که این مناطق هم معمولاً در شریان‌های اصلی کلانشهرها هستند.» به گفته او، نتایج مطالعات مجموعه‌شهری تهران نشان می‌دهد که این شهر به کنترل تراکم خارج از برنامه در مرکز کلانشهر، پرداختن به موضوع مسکن کم‌درآمدها، توسعه حمل‌ونقل بین تهران و اقمار آن، یکپارچگی مدیریت در منطقه کلانشهری و سیاست‌های نبود تمرکز در کلانشهر نیاز دارد. در کنار این موارد، طبق مطالعه مجموعه شهری، کلانشهر تهران باید به 9 حوزه تقسیم و برنامه‌ای برای آنها تهیه می‌شد.» براساس اعلام او، این مطالعات مثل قانون برنامه چهارم، با بدشانسی روبه‌رو شد و به دست کسانی رسید که در مسیر برنامه حرکت نمی‌کرده و احساس می‌کردند که این سیاست‌ها بازدارنده است و جلوی مانور آنها را می‌گیرد. مصوبه شورایعالی شهرسازی به دولت پیشنهاد شد و دولت مصوبه‌ای در ادامه مطالعه یادشده تصویب و بخش‌هایی از آن را تایید کرد، اما رئیس وقت شورای شهر تهران، نامه‌ای به رئیس مجلس نوشت و اعتراض کرد که چیزی به نام مجموعه شهری تهران نداریم و به‌همین‌دلیل مصوبه هیئت‌وزیران به‌دلیل عدم‌انطباق با قانون، متوقف شد. او با تاکید بر اینکه مبانی نظری روشنی پشت تقسیم سیاسی استان تهران نیست، ادامه داد: «در سال 84 که این مطالعه انجام شد، تهران 32 شهر و 12 شهرستان و یک استان داشت. در سال 92، تهران 58 شهر و 21 شهرستان و دو استان داشت که این روند آهنگ تقسیمات شهری را در اطراف کلانشهر نشان می‌دهد. تنها راه جواب‌دهی به نیاز به خدمات، خُرد کردن تقسیمات کشوری نیست. این کار در اطراف کلانشهرها، یعنی سپردن تصمیم‌گیری به مدیرانی که اهمیت تصمیمات خود را درک نمی‌کنند. مثلاً قبل از دوره مدیریت من، تصمیم گرفته شده بود که مترو به اسلامشهر برسد، اما در توان شهرداری نبود و از محدوده تهران هم خارج بود. شهرداری اسلامشهر گفت که با هزینه خودش آن را انجام می‌دهد. این شهرداری، هزینه چندهزار میلیاردی آن را از کجا تامین می‌کند؟ به غیر از اینکه زمین‌های اطراف اسلامشهر زیر بار کاربری‌های دیگری قرار می‌گیرد؟ مگر استانداری تهران می‌تواند این تعداد نقطه جمعیتی را کنترل کند؟»
