سند بودجه میدان کشمکش حقوق و سیاست

«۱۱۰ سال پیش از امروز و حدود چهار سال پس از انقلاب مشروطه، در پانزدهم بهمن ۱۲۸۹، ساعتی مانده به غروب، دو نفر به کالسکه‌ای نزدیک شدند که سرنشین خود را پس از یک روز کاری به خانه‌ای می‌برد. آن دو نفر که یکی‌شان گرجی-روسی‌ای به نام ایلاریون و دیگری ارمنی‌ای به نام ایوان بود، سرنشین کالسکه را به گلوله بستند و فرار کردند.

کسی که پیکر غرق در خونش در کف کالسکه افتاده بود، مرتضی قلی‌خان هدایت معروف به صنیع‌الدوله، وزیر مالیه بود. هرچند دو قاتل روسی دستگیر و بازجویی می‌شوند، با مداخله روسیه و با استناد به قانون کاپیتولاسیون، به دولت روسیه تحویل داده می‌شوند و مشخص نیست برای قتل یکی از سیاستمداران و دولتمردان ایران، چه تاوانی می‌دهند.»

این جملات بند آغازین کتاب «مالیه روح مشروطه است» اثر میکائیل عظیمی بود که به بازخوانی نقش مستشاران آمریکایی در اصلاح نظام مالی ایران می‌پردازد. اگر نزاع بر سر منابع را محور کشمکش‌های سیاسی بدانیم، مشخص می‌شود که نام این کتاب هوشمندانه انتخاب شده است.

قرار است مسعود پزشکیان روز سه‌شنبه برای دفاع از کلیات بودجه سال ۱۴۰۴ به مجلس شورای اسلامی برود. این اولین برنامه مالی دولت چهاردهم به حساب می‌آید و نشان خواهد داد که دولت جدید تا چه اندازه به وعده‌های خود پایبند است.

به دلیل اهمیت دخل و خرج مالی کشور، اصول ۵۱ تا ۵۵ «قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» در فصل «اقتصاد و امور مالی» به بودجه اختصاص دارد؛ خلاصه این اصول از این قرار است: هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود، مگر به موجب قانون (اصل ۵۱)؛ بودجه سالانه کل کشور از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد (اصل ۵۲)؛ تمرکز دریافت‌ها در حساب خرانه‌داری کل و انجام پرداخت‌ها به موجب قانون (اصل ۵۳)؛ تشکیل دیوان محاسبات کشور زیر نظر مجلس شورای اسلامی (اصل ۵۴)؛ و رسیدگی دیوان محاسبات کشور به کلیه حساب‌ها و حسابرسی به این منظور که هیچ هزینه‌ای از اعتبار مصوب تجاوز نکرده باشد و ارائه گزارش تفریغ بودجه‌ها هر سال به مجلس شورای اسلامی.

در دوران گذشته نیز علاوه بر اینکه در اصل ۱۸ قانون اساسی مشروطیت آمده بود: «تسویه امور مالیه، جرح و تعدیل بودجه، تغییر در وضع مالیات‌ها و رد و قبول عوارض و فروعات همچنان ممیزی‌های جدید که از طرف دولت اقدام خواهد شد، به تصویب مجلس خواهند بود؛ اصول ۹۴ تا ۱۰۳ متمم قانون اساسی مشرووطه به مالیه اختصاص داشت.

محمدمصدق که سابقه شغل مستوفی‌گری خراسان را در کارنامه خود دارد، در کتاب «اصول و قواعد و قوانین مالیه در ممالک خارجه و ایران» به تحلیل این اصول پرداخته است. از کارشناسان خارجی که به امور مالیه ایران پرداخته‌اند، می‌توان از «ویلیام مورگان شوستر» آمریکایی نام برد که در سال ۱۲۹۰ برای ساماندهی امور مالی ایران به همراه چند دستیار راهی ایران شد که با دیدن کارشکنی‌های داخلی و خارجی، پس از هشت ماه کشور را ترک کرد و خاطراتش را در کتابی خواندنی با نام «اختناق ایران» نوشت.

در اسناد بالادستی تازه‌تصویب، بودجه و نظام مالیه به شکل ویژه مورد نظر قرار گرفته است. بند ۳ «سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم» (ابلاغ‌شده در ۲۰ شهریورماه ۱۴۰۱) به «اصلاح ساختار بودجه» اشاره دارد که مواردی هچون احصاء و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات مالی دولت، واقعی کردن منابع و مدیریت مصارف و اجتناب از کسر بودجه، تعیین تکلیف طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام از طریق مشارکت دادن بخش‌های خصوصی و عمومی غیردولتی و شفاف‌سازی و ضابطه‌مند نمودن درآمدها و هزینه‌های شرکت نفت و سایر شرکت‌های دولتی در بودجه را مدنظر قرار داده است.

همچنین «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران» (۱ خرداد ۱۴۰۳) در فصل سوم «اصلاح ساختار بودجه» از مواد ۱۲ تا ۲۵ به این مهم می‌پردازد. در ابتدای ماده ۱۳ به نحوه نگارش و روش قانون‌نویسی بودجه اشاره دارد: «لایحه و مصوبه مجلس در خصوص بودجه سالانه کل کشور نباید واجد احکام غیربودجه‌ای باشد و نیز نباید منجر به اصلاح قوانین دائمی یا برنامه‌های پنج‌ساله پیشرفت شود». 

شادروان دکتر حسین عظیمی‌آرانی در سلسله‌یادداشت‌هایی که  دهه هفتاد در ماهنامه «پیام امروز» و در نقد ساختار بودجه‌نویسی کشور می‌نوشت، گفته بود که به جای اینکه بودجه سندی در دست مردم برای کنترل دولت باشد، کارکرد خود را تغییر داده و در جهت عکس، به سندی در دست دولت برای کنترل مردم تبدیل شد!

چند سال پیش حسام‌الدین آشنا (مشاور فرهنگی حسن روحانی) در گفت‌وگویی با دانشجویان بیان کرد، حذف ردیف‌های بودجه چندصدمیلیاردی نهادهای فرهنگی شبه‌خصوصی، به گروگان گرفتن کل بودجه خواهد انجامید و به نوعی اقرار به ناتوانی دولت در عدم تخصیص اعتبار داشت. حال باید دید دولت پزشکیان تا چه حد بودجه را به مسیر خود، یعنی توسعه کشور بازخواهد گرداند.