بدهی‌ای به بزرگی ۱۴۰۰هزار میلیارد تومان
بازار بدهی در ایران به جای بانک مرکزی به دست بازار سرمایه افتاده است
بازار بدهی در ایران به جای بانک مرکزی به دست بازار سرمایه افتاده است
معتبرترین گزارشی که راجع به بدهی ایران داریم گزارش مرکز بدهی‌ها است که به روز آن را استخراج می‌کنند. این گزارش نشان می‌دهد که در ۳۱ خرداد ۱۴۰۲، بدهی دولت ۱۴۰۶ هزار میلیارد تومان بوده است که حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان آن به اوراق تبدیل شده و بقیه بدهی به بانک‌ها و تامین اجتماعی و... بوده است. دولت بدهکار است و این بدهی را عملاً به درستی تسویه نمی‌کند و گرفتار یک چرخه افشاگری بدهی می‌شود. در حال حاضر بانک‌ها و بانک مرکزی زیر ذره‌بین هستند. دولت بدهی خود به آنها را می‌دهد اما در عوض پول تامین اجتماعی را نمی‌دهد. اگر تامین اجتماعی افشا کند، دولت پول آنها را می‌دهد و پول پیمانکاران را نمی‌دهد و همینطور این روند ادامه پیدا می‌کند. متاسفانه دولت و دستگاه بوروکراسی دولت دائم در حال تولید عددهای رنگارنگ هستند که گمراه‌کننده است. این را در آمارهای مختلف مثل بازار ارز و جذب سرمایه‌گذاری خارجی و... نیز مشاهده می‌کنیم. از سوی دیگر بانک مرکزی در بازار بدهی خیلی غیرفعال است. در همه جای دنیا بانک مرکزی در بازار بدهی به‌عنوان بازارساز و بازارگردان فعال است و به نرخ قوت می‌دهند و از آن دفاع می‌کنند اما در ایران بازار بدهی به دست حرفه‌ای‌های بازار سرمایه افتاده است اما آن کسی که در این حوزه باید حرف اول و آخر را بزند، بانک مرکزی است ولی در این بازار غایب است.
علیرضا توکلی‌کاشی، علیرضا آقاجانی و علی خاتمی در دهمین نشست سلسله‌گفتارهای تحلیل در بازار سرمایه آکادمی دانایان با عنوان «راهکارهای توسعه بازار بدهی» به بررسی وضعیت بدهی‌های دولت و چگونگی تسویه آن پرداختند.
علیرضا آقاجانی، تحلیلگر مالی و اقتصادی است که تهیه، تدوین و راه‌اندازی بانک اطلاعاتی اوراق بهادار دولتی را در سال ۱۳۹۵ برعهده داشته است. او اکنون سرپرستی اداره مدیریت ریسک وزارت اقتصاد و امور دارایی را بر عهده دارد.
علی خاتمی، ریاست اداره مدیریت نقدینگی و بازاریابی اوراق مالی اسلامی مرکز مدیریت بدهی‌ها را بر عهده داشته است. همچنین در کارنامه او ریاست اداره تامین مالی اوراق بهادار اسلامی، عضویت در کارگروه تخصصی نفت اداره کل خزانه وزارت اقتصاد و عضویت در اتاق فکر معاونت نظارت مالی و خزانه‌داری کل کشور این وزارتخانه به چشم می‌خورد.
علیرضا توکلی‌کاشی، مدیریت سرمایه‌گذاری بانک کارآفرین و عضویت در هیئت‌مدیره کارگزاری کارآفرین و همچنین مشاور هیئت‌مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار و عضویت در کمیته تدوین مقررات سازمان بورس و اوراق بهادار را در کارنامه خود دارد. او نقش مهمی در تاسیس اولین صندوق سرمایه‌گذاری ایران داشته است و همچنین توسعه بازار بدهی ایران و پذیرش اولین اسناد خزانه اسلامی در سال ۱۳۹۴ از فعالیت‌های مهم توکلی‌کاشی است.
70 درصد بدهی‌های دولت اوراق است
علیرضا آقاجانی، سرپرست اداره مدیریت ریسک وزارت اقتصاد و امور دارایی
برای بررسی بازار بدهی بهتر است ابتدا باید ببینیم روند بدهی‌های «دولت و شرکت‌های دولتی» نسبت به تولید ناخالص داخلی چقدر است. براساس استانداردهای صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی حدود ۸/۲۸ درصد است. طبق استاندارد صندوق بین‌المللی پول زمانی می‌توانیم بگوییم بدهی‌های ما پایدار است که رشد تولید ناخالص داخلی ما از رشد بدهی‌های بخش عمومی ما بیشتر باشد.
خلاصه وضعیت بدهی «دولت» که هر هفته در خبرنامه‌ها منتشر می‌شود، به سه طبقه که در قانون رفع موانع تولید آمده، تقسیم می‌شود؛ اولی، بدهی به اشخاص «حقوقی، خصوصی و تعاونی» که ۶۸۹ هزار میلیارد تومان است و اوراق را نیز شامل می‌شود. دوم، «نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» مانند تامین اجتماعی و صندوق توسعه و... است که ۳۳۰ هزار میلیارد تومان است و سوم، بدهی به «بانک‌ها و مؤسسات اعتباری» که ۳۸۸ هزار میلیارد تومان است.
در طبقه اول حدود ۷۰ درصد بدهی‌های دولت به شکل «اوراق» هستند. ۴۸۱هزار میلیارد تومان بدهی اوراقی داریم که اگر به کل بدهی‌های دولت نسبت بگیریم، حدود ۳۴درصد می‌شود. از این آمار و ارقام می‌توان نتیجه گرفت که یک ظرفیت بسیار بزرگ برای بهادارسازی بدهی‌های دولت وجود دارد.
اکنون ۱۳درصد از کل بدهی‌های «دولت و شرکت‌های دولتی» به صورت اوراق است که چند لازمه دارد؛ یکی از آنها این است که بازار بدهی عمیق و بزرگتر شود و دولت اطمینان حاصل کند از تسویه بدهی‌ها، چون وقتی بدهی به صورت اوراق شود باید انضباط مالی ارتقا پیدا کند تا بتواند بدهی‌ها را تسویه کند.
62 درصد اوراق را بانک‌ها خریدند
علی خاتمی، رئیس اداره مدیریت نقدینگی و بازاریابی اوراق مرکز مدیریت بدهی
مرکز مدیریت بدهی‌ها در سال ۱۳۹۴ بعد از قانون رفع موانع تولید تشکیل شد که یکی از اهداف آن نظم‌بخشی و انضباط در بخش انتشار و تسویه اوراق بود چراکه در سنوات گذشته انتشارات اوراق توسط دستگاه‌ها و نهادهای مختلف مثل وزارت نیرو یا وزارت راه انجام می‌شد ولی متاسفانه به علت ناهماهنگی شاهد بی‌انضباطی در تسویه اوراق بودیم. از سال ۱۳۹۴ که مرکز شروع به فعالیت کرد، ابتدا تاریخ سررسید و بدهی‌های اوراق شناسایی شد و سعی کرد با انتشار اوراق اسناد خزانه که اوراق غیرنقدی است، بدهی خود را نسبت به تسویه مطالبات گذشته انجام دهد. هرچه جلوتر رفتیم به سمت انتشار اوراق نقدی رفت که در سال ۱۳۹۹ شاهد حجم زیادی از انتشار اوراق اتفاق افتاد.
به جز خروج آمریکا از برجام، در سال ۱۳۹۸ شاهد بیماری کرونا نیز بودیم که باعث شد سیاست انبساطی در کل شبکه بانکی دنیا و به‌خصوص بانک مرکزی کشور ما پیش بیاید و تزریق منابع در بخش بانکی انجام شود. مرکز با توجه به اینکه رشد پیدا کرد، از سال ۱۳۹۹ عرضه هفتگی اوراق دولتی را آغاز کرد. سیاست‌گذارهای پولی و مالی به‌خصوص بانک مرکزی در بخش نظارتی به‌خاطر ارتقا و بهبود کیفیت دارایی‌های بانکی، حد و حدودی را تعیین کردند.
اتفاق خوبی که در آن سال‌ها افتاد این بود که ابزار بازار پول و عملیات بازار باز اجرا شد و در اواخر ۱۳۹۸ استارت خورد و در سال ۱۳۹۹ رشد پیدا کرد. در سنوات گذشته انتشارات اوراق براساس سازوکار سازمان بورس بود و از انواع اوراق مالی و اسلامی استفاده می‌شد که در نهایت به دو نوع اوراق به دلیل چابک بودن انتشار آن رسیدیم؛ از «اوراق مرابحه عام» برای فروش نقدی و «اسناد خزانه» برای تحویل به طلبکار استفاده کردیم. امیدواریم یک تغییر و تحول در اصلاحیه قانون وکالت عام پیش بیاید تا بتوانیم از این ابزار به صورت کامل استفاده کنیم.
در انتشار اوراق، ظرفیت‌های قانونی پیش‌بینی می‌شود که براساس آن مرکز مدیریت بدهی‌ها کار انتشار را انجام می‌دهد. در سال ۱۴۰۱، حدود ۲۱۸هزار میلیارد تومان اوراق منتشر شد که براساس نیاز سازمان برنامه و بودجه کشور بود. در سال ۱۴۰۲ ظرفیت انتشار ۱۷۷هزار میلیارد تومان است که تاکنون ۹۶ هزارمیلیارد تومان اوراق منتشر شده است؛ ۳۰ هزار میلیارد تومان آن در قالب اسناد خزانه و ۶۶ هزار میلیارد تومان آن در قالب اوراق مرابحه عام بوده است.
همانطور که در همه دنیا متداول است بازیگران بازار بدهی، بانک ها، مؤسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه‌ای و صندوق‌های درآمد ثابت هستند که با توجه به ماهیت و نوع فعالیت‌شان ریسک‌گریزند و در اوراق با درآمد ثابت سرمایه‌گذاری می‌کنند. در سال گذشته بالغ بر ۶۲ درصد خریداران اوراق، بانک‌ها بودند. در سال جاری نیز بانک‌ها تاکنون ۵۹ درصد از این محل، خرید اوراق انجام داده‌اند.
تسویه نیز یکی از مسائلی بود که وقتی در سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ با فعالان بازار مالی صحبت می‌کردیم می‌گفتند آیا دولت بدهی خود را تسویه خواهد کرد و آیا می‌توان به دولت اعتماد کرد؟ خوشبختانه بعد از استقرار مرکز مدیریت بدهی‌ها این اطمینان را به فعالان بازار مالی دادیم که دولت حداقل در بخش اوراق این تعهد را دارد و تا اکنون سررسید هیچ اوراقی حتی یک روز هم تاخیر نداشته است. تا سال ۱۴۰۱، ۴۳۸هزار میلیارد تومان بابت اصل و سود اوراق سنوات گذشته تسویه شده است و چشم‌انداز اوراق در سال‌های آتی که با توجه به اصل و سود اوراق سال ۱۴۰۲ داریم، بالغ بر ۶۳۴هزار میلیارد تومان است.
با توجه به انتظارات تورمی که در مردم وجود داشت ما مجبور شدیم اوراق کوتاه‌مدت منتشر کنیم که نیازمند یک ثبات اقتصادی است تا بتوانیم به سمت اوراق بلندمدت ده‌ساله و بیست‌ساله برویم.
مرکز مدیریت بدهی‌ها از زمان تشکیل سعی کرد لایحه‌ای را تنظیم کند و از فعالان بازارهای پولی و مالی گزارش گرفت و در سال ۱۴۰۱ این قانون از طرف دولت به مجلس تحویل شد. در مجلس یازدهم این موضوع در کمیسیون اقتصادی تصویب شد که امیدواریم در مجلس به تصویب برسد.
در این لایحه هدفی که مورد تاکید قرار گرفته بحث دسترسی عموم از لحاظ زمان‌بندی انتشار اوراق است که نیازمند هماهنگی بین‌دستگاهی است.
ما تلاش کردیم که خود را به استانداردهای جهانی نزدیک کنیم اما همچنان دور هستیم. باید این نکته را بپذیریم که مرکز در سال ۱۳۹۴ با پنج کارشناس تشکیل شد اما اکنون به مرحله بلوغ رسیده است.
انتشار اوراق یعنی اعلام بدهی با صدای بلند
علیرضا توکلی‌کاشی، تحلیلگر ارشد بازار سرمایه
من می‌خواهم بحث خود را اینگونه آغاز کنم که بازار بدهی به چه دردی می‌خورد؟ بازار بدهی به خصوص در ایران یک فایده بسیاربسیار مهم دارد و به این برمی‌گردد که ما پاسخ کدام‌یک از این سوالات را می‌دانیم: «دولت چقدر بدهی دارد؟»، «دستگاه‌های دولتی چقدر بدهی دارند؟»، «شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها چقدر بدهی دارند؟»، و «نهادها، سازمان‌های فرهنگی و قرارگاه‌های سازندگی و دانشگاه‌ها» چقدر بدهی دارند؟» مهمترین خدمتی که بازار بدهی انجام می‌دهد این است که جواب این سوالات را می‌دهد. سایتی وجود دارد که در لحظه، بدهی دولت آمریکا را نشان می‌دهد یا بدهی شهرداری‌های آمریکا در ایالت‌های مختلف به روز مشخص است. در ایران و طبق قانون برنامه ششم توسعه برای بدهی دولت سقف ۴۰درصدی پیش‌بینی شده است. این دعوای اخیر در آمریکا که می‌گویند قرار است دولت تعطیل شود نیز به همین سقف بدهی مربوط است؛ یعنی کنگره برای دولت آمریکا یک سقف بدهی تعیین کرده است. دولت آمریکا وقتی پول کم می‌آورد اوراق منتشر می‌کند اما سقف آن را کنگره مشخص می‌کند و به دولت بایدن اجازه نداد بیش از حد مجاز اوراق منتشر کند. دولت نیز گفته که پول پلیس و بیمارستان و... را ندارد و مجبور است دولت را تعطیل کند. این اتفاق در دولت اوباما نیز رخ داد و سه هفته دولت تعطیل بود.
سقف بدهی در دولت ایران ۴۰درصد است که البته اینکه این عدد چقدر باشد، مورد بحث است. مثلا در ژاپن این عدد ۳۰۰ درصد است یا در ایتالیا ۱۷۰درصد است. اما اصولاً تحت کنترل بودن این سقف مهم است.
معتبرترین گزارشی که راجع به بدهی ایران داریم گزارش مرکز بدهی‌ها است که به روز آن را استخراج می‌کنند. این گزارش نشان می‌دهد که در ۳۱ خرداد ۱۴۰۲، بدهی دولت ۱۴۰۶هزار میلیارد تومان بوده است که حدود ۵۰۰ هزارمیلیارد تومان آن به اوراق تبدیل شده و بقیه بدهی به بانک‌ها و تامین اجتماعی و... بوده است.
من این گزارش را با گزارش بانک مرکزی مقایسه کردم. بانک مرکزی در گزارش اسفند ۱۴۰۱ عنوان کرده که بدهی دولت به بانک مرکزی ۱۸۴هزار میلیارد تومان و بدهی دولت به بانک‌ها ۷۵۰ هزار میلیارد تومان است اما گزارش دولت می‌گوید ۳۸۸هزار میلیارد تومان بدهکار است. یا بانک مرکزی گزارش کرده شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی ۸۹هزار میلیارد تومان بدهکار هستند و بدهی شرکت‌های دولتی به بانک‌ها ۴۳ هزارمیلیارد تومان است؛ در صورتی که گزارش دولت می‌گوید، جمع بدهی شرکت‌های دولتی به سیستم بانکی ۱۲۶۰هزار میلیاد تومان است که می‌بینیم چقدر اختلاف وجود دارد.
من روی این نکته تاکید دارم که اگر بدهی دولت در قالب اوراق باشد، که تمام کشورهای پیشرفته همینطور است، دولت به یک نفر و آن هم به بازار بدهی بدهکار است. چقدر بدهکار است؟ به سایت بازار بورس رفته و می‌بینیم که چقدر اوراق دارد و اینگونه مشخص می‌شود که امروز چقدر بدهکار است و قرار نیست منتظر باشیم تا مثلا گزارش خردادماه در مهرماه منتشر شود. پس عمده‌ترین فایده بازار بدهی، شفافیت است.
من چند پیشنهاد دارم؛ دولت نباید به هزار سازمان بدهکار باشد. من سه سال پیش گزارشی را به سازمان برنامه و بودجه ارائه کردم که در آنجا خیلی خوشحال شدند که بدهی دولت به بانک مرکزی ۸۰درصد کاهش داشته است. البته واقعاً هم ۸۰درصد پایین آمده بود اما اگر جامع‌تر به آن نگاه می‌کردید، متوجه می‌شدید که در همان زمان بدهی دولت به بانک‌ها به شدت افزایش یافته است. اکنون وضع بدتر شده است. چون در حال حاضر بانک‌ها و بانک مرکزی زیر ذره‌بین هستند. دولت بدهی خود را به آنها می‌دهد اما در عوض پول تامین اجتماعی را نمی‌دهد، اگر تامین اجتماعی افشا کند، دولت پول آنها را می‌دهد و پول پیمانکاران را نمی‌دهد و همینطور این روند ادامه پیدا می‌کند. متاسفانه دولت و دستگاه بوروکراسی دولت دائم در حال تولید عددهای رنگارنگ هستند که ما را گول بزنند. این را در آمارهای مختلف مثل بازار ارز و جذب سرمایه‌گذاری خارجی و... نیز مشاهده می‌کنیم.
ما نباید از بدهی دولت بترسیم بلکه باید از مخفی شدن آن در جاهای مختلف که گزارش برخی از آنها تا چند سال منتشر نمی‌شود، ترسید. اگر همه بدهی‌ها در بازار بدهی متمرکز شود ما همواره می‌دانیم دولت چقدر بدهی دارد.
وقتی تکلیف بدهی‌ها مشخص نباشد، بحث سوءاستفاده باز می‌شود. من بارها دیده‌ام که بانک‌های دولتی و خصولتی به بدهی دولت ۲۴درصد بهره و سود اضافه می‌کردند و اینگونه سهام بانک در بورس سودآور می‌شد، دولت اما فقط بدهی خود را می‌داد و سود نمی‌داد.
این جمله را همیشه در نظر داشته باشید: «بدهی‌ای که سررسید نداشته باشد، بدهی نیست». بدهی یا عندالمطالبه است و یا مانند چک و قسط زمان دارد. وقتی بدهی سررسید نداشته باشد، بدهکار آن را نمی‌دهد که نمی‌دهد که نمی‌دهد. درخواست من به‌طور مشخص این است که کل بدهی دولت تبدیل به اوراق شود.
اگر بدهی دولت به‌صورتی شفاف شود که ما به‌صورت روزانه آن را داشته باشیم، می‌توانیم به این سوالات نیز پاسخ دهیم که مثلاً تحریم به چه میزان در کسری بودجه اثر داشته است؟ یا سیاست‌های انبساطی و انقباضی بانک مرکزی چقدر تاثیر داشته است؟ در سیاست‌های مالیاتی چقدر تاثیر داشته است؟ وقتی یک لیست کامل از بدهی روزانه دولت داشته باشیم به‌راحتی تاثیرات عوامل گوناگون را بر اقتصاد شاهد خواهیم بود.
وقتی بدهی دولت به اوراق تبدیل شود، ترکیب سنی بدهی‌ها را خواهیم داشت و می‌دانیم در ماه‌های پیش رو و حتی سال‌های بعد دولت چقدر باید پس بدهد. از همه مهمتر وقتی مثلاً بانک صادرات بدهکار است، به جای قرض گرفتن از بانک مرکزی می‌تواند اوراق خود را بفروشد.
انتشار اوراق یعنی اعلام بدهی دولت با صدای بلند که هیچ ایرادی در آن نیست. نه آینده‌فروشی است و نه هیچ چیز دیگر. انتشار اوراق یعنی دولت بدهی‌های خود را در جاهای دیگر پنهان نکرده است.
سیستم بودجه‌ریزی ما در زمینه انتشار اوراق غلط است. در دنیا سقف بدهی را مشخص می‌کنند که معمولا در اسناد بالادستی مشخص می‌شود و همچنین هزینه مالی را مشخص می‌کنند و به دولت می‌گویند نمی‌دانیم چگونه و با چه زمانی اوراق را منتشر می‌کنی، اما بهره آن نباید از فلان مقدار بیشتر باشد چون این بهره است که هزینه دولت است وگرنه بازپرداخت اوراق که هزینه محسوب نمی‌شود. اگر بانک مرکزی به دلیل سیاست‌های پولی نرخ بهره را بالا ببرد، پس دولت باید حجم کمتری اوراق منتشر کند چون برای هزینه مالی سقف تعیین شده است.
فروش اوراق ما به‌صورت منظم در روزهای سه‌شنبه انجام می‌شود که جای تقدیر دارد چون از بی‌انضباطی خارج شده است. در آمریکا اوراق روزهای دوشنبه سررسید می‌شود که در کشور ما نیز روز دوشنبه است.
بحث دیگر بحث بازخرید نیز هست اگر دولت زمانی که پول زیاد داشت بتواند در بازار ثانویه اوراق را بازخرید کند. این تقاضا به نفع دولت خواهد بود چون هم تعهداتش را کم می‌کند و هم بر روی نرخ آن اثر مثبت می‌گذارد. پیشنهاد دیگری که دارم این است که در تمام هفته سال یک سررسید اوراق داشته باشیم.
اوراق‌گام نیز وجود دارد که امسال متوقف شده است و از اینجا از بانک مرکزی عاجزانه می‌خواهم که از این ابزار خوب استفاده کند و از سازمان بورس نیز می‌خواهم کمک کند که این اوراق پذیرفته شود و اجازه معامله داشته باشد.
این نکته را هم بگویم که بانک مرکزی در بازار بدهی خیلی غیرفعال است. در همه جای دنیا بانک مرکزی در بازار بدهی به‌عنوان بازارساز و بازارگردان فعال است و به نرخ قوت می‌دهند و از آن دفاع می‌کنند اما در ایران بازار بدهی به دست حرفه‌ای‌های بازار سرمایه افتاده است اما آن کسی که در این حوزه باید حرف اول و آخر را بزند، بانک مرکزی است ولی در این بازار غایب است.
