ناامنی غـذایی عامل بی‌ثباتی
تهاجم روسیه به اوکراین و بحران غذایی متعاقب آن، شکنندگی سیستم بین‌المللی را برجسته کرده است
تهاجم روسیه به اوکراین و بحران غذایی متعاقب آن، شکنندگی سیستم بین‌المللی را برجسته کرده است
امیلی بنسون
تحلیل‌گر مرکز مطالعات استراتژیک و بین‌المللی
تهاجم روسیه به اوکراین به‌طور قابل توجهی تجارت جهانی کشاورزی را مختل کرده است و پیامدهایی را در سراسر جهان و به‌ویژه در سراسر خاورمیانه و جنوب صحرای آفریقا ایجاد کرده است. در آفریقا، مجموعه‌ای از عوامل، از جمله درگیری در اوکراین، گرسنگی را 20 درصد افزایش داده است. این عوامل و پیامدها منجر به ترس از این شده که بحران غذایی، مناطقی را که پیش‌تر هم تحت تاثیر فشارهای شدید ناامنی غذایی قرار داشت، در وضعیت وخیم‌تری فرو ببرد. این تهاجم همچنین منجر به ترس از افزایش قیمت‌های جهانی مواد غذایی شده است. خصوصا اینکه پس از ماه مارس 2022، قیمت‌های مواد غذایی، بالاترین رکورد خود را در تاریخ ثبت کرده‌اند و این موضوع، منجر به افزایش بیش از پیشِ رکورد قیمت‌ها و ناآرامی‌های سیاسی بالقوه خواهد شد.
اخیرا، گروه 20 در بالی تشکیل جلسه داد و بیانیه‌ای منتشر کرد که در آن بر اهمیت اجتناب از محدودیت‌های صادراتی در زمینه مواد غذایی و کود، تاکید کرد. با توجه به گزارش سازمان تجارت جهانی (WTO) که نشان می‌دهد محدودیت‌های صادراتی در حال افزایش است، گروه 20 از یک «تجارت کشاورزی باز، شفاف، فراگیر، قابل پیش‌بینی و بدون تبعیض، و تجارت مبتنی بر قوانینِ سازمان تجارت جهانی» حمایت کرد.
تهاجم روسیه به اوکراین چگونه بر تجارت جهانی کشاورزی تاثیر گذاشته است؟
روسیه به‌خاطر اقتصاد صادراتیِ مبتنی بر کالا معروف است و اوکراین به لحاظ تاریخی، صادرات قدرتمند محصولات کشاورزی را حفظ کرده است. روسیه و اوکراین با هم یک‌چهارم عرضه جهانی غلات را تشکیل می‌دهند. تنش‌ها در این مناطق، تولید گندم و روغن آفتابگردان و همچنین تولید سوخت و کود را مختل کرده است. قیمت جهانی کود نیز به دلیل اختلال در تولید و توزیع پتاس و نیتروژن، افزایش یافته است. روسیه و بلاروس 40 درصد از تولید جهانی پتاس و روسیه 20 درصد از تولید جهانی نیتروژن را به خود اختصاص داده‌اند که جنگ اوکراین، باعث افزایش قیمت جهانی کودها شده است.
پیش از جنگ، 25 کشور برای دست‌کم 50 درصد از واردات گندم‌شان به روسیه و اوکراین متکی بودند. در طول دورانی که روسیه، دریای سیاه را محاصره کرده بود، ایالات‌متحده آمریکا و اتحادیه اروپا، روسیه را به «صادرات گرسنگی» متهم کردند. تاثیرات تهاجم روسیه به اوکراین در سراسر تجارت جهانی کشاورزی، تا حدی به‌خاطر شکست نهادهای بین‌المللی، منجر به قیمت‌های گزاف مواد غذایی و بحران‌های حاد گرسنگی شده است. براساس گزارش سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد (فائو)، 20 تا 30 درصد از زمین‌های کشت زمستانه امسال در اوکراین، کشت‌نشده باقی خواهد ماند. کشورهای سراسر جهان در حال حاضر از اختلال در تجارت جهانی غلات دچار مشکل شده‌اند. برای مثال، تونس شاهد افزایش قابل توجهی در قیمت مواد غذایی بوده است. اتکای تونس به اوکراین و روسیه برای 56 درصد گندم خود، ثبات این کشور را برای آینده‌ای نزدیک به خطر می‌اندازد.
ممنوعیت صادرات چه مشکلاتی ایجاد می‌کند؟
از زمان شروع این بحران، 25 کشور محدودیت‌های صادراتی را برای اقلام غذایی اعمال کرده‌اند که به‌طور تقریبی معادل 95/8 درصد از سهم مرتبط در تجارت جهانی کالری است. گرچه همه این موانع جدید نتیجه مستقیم بحران اوکراین نیست، بخش قابل‌توجهی به تجارت غلات مربوط می‌شود. به‌عنوان مثال، گندم در 13 کشور تحت محدودیت است و ذرت در 10 کشور با موانع صادرات مواجه شده است. پس از حمله روسیه به اوکراین، هند اعلام کرد که گندم را در بازارهای جهانی می‌فروشد و با توجه به اینکه قیمت‌های جهانی بیش از قیمت‌هایی است که دولت تعیین کرده، دولت قصد دارد رکورد صادرات گندم را بشکند. با این حال، در ماه مه، هند به دلیل آب و هوای بد، ممنوعیت صادرات گندم را اعلام کرد که قیمت‌های محلی را به میزان قابل توجهی افزایش داد.
گرچه هند به‌عنوان صادرکننده عمده گندم در نظر گرفته نمی‌شود، این کشور یکی از بزرگترین تولیدکنندگان گندم در جهان است. خریداران جهانی به افزایش عرضه از هند و نقش این کشور در پر کردن جای خالی اوکراین وابسته بودند. هند در این رویکرد حمایت‌گرایانه از امنیت غذایی داخلی‌اش تنها نیست. سایر دولت‌ها نیز صادرات مواد غذایی را محدود کرده‌اند. مالزی صادرات مرغ را ممنوع کرده و اندونزی به‌طور موقت صادرات روغن پالم را به‌حالت تعلیق درآورده است. آرژانتین ممنوعیت کاملی اِعمال نکرده، اما در ماه مارس، مالیات‌های صادراتی روی روغن سویا و محصولات کنجاله‌ای را افزایش داد و همچنین محدودیت صادرات گندم را به دلیل افزایش عوامل تورمی کاهش داد.
بین سال‌های 2007 تا 2008، جهان با بحران جهانی غذایی مشابهی مواجه شد، زیرا در مدت‌زمانی کوتاه، قیمت غلات به‌طور نجومی افزایش یافت. شاخص قیمت غلات در سال 2008 در اوج خود 8/2برابر سال 2000 بود. قیمت برنج در همان سال 150 درصد افزایش یافت. عوامل بسیاری به این بحران کمک کردند؛ عواملی مانند افزایش قیمت نفت و خشکسالی‌های گسترده در مناطق تولید غلات.
فقط یک‌چهارم مصرف جهانی غذا به تجارت بین‌المللی بستگی دارد، اما این تجارت، نقشی حیاتی در تثبیت قیمت دارد و می‌تواند اثرات شوک‌های عرضه و تقاضا را کاهش دهد. در طول بحران سال‌های 2008-2007، ممنوعیت صادرات مواد غذایی، اثرات این بحران را تشدید کرد و بعدها تخمین زده شد که محدودیت‌های صادرات مواد غذایی، باعث 40درصد افزایش قیمت‌ها در طول آن بحران بوده است.
با توجه به اینکه صادرات اوکراین 10 درصد از تجارت جهانی گندم و ذرت و نیز دوسوم از کنجاله آفتابگردان جهان را تشکیل می‌دهد، جامعه جهانی نمی‌تواند از عهده اجرای سیاست‌هایی بربیاید که تجارت مواد غذایی را بیش از این محدود کند. همانطور که وزیر غذا و کشاورزی آلمان گفت: «اگر همه شروع کنند به اِعمال محدودیت‌های صادراتی... این امر، بحران را بدتر می‌کند.»
انجمن‌های چندجانبه و سازمان تجارت جهانی چه نقشی در ارتقای امنیت غذایی جهانی و تجارت کشاورزی ایفا می‌کنند؟
در سال 2008 این بحران برای کشورهای در حال توسعه دردناک بود. با این حال، رهبران جهان، درگیر بحران مالی جهانی بودند و فرصتی را برای ایجاد یک چارچوب چندجانبه که اثرات کمبود مواد غذایی را در آینده کاهش دهد، از دست دادند. از آنجایی که فشارهای ناشی از یک محیط ژئوپلیتیکی پرتنش و گرم شدن آب‌وهوا منجر به تغییرات ژرفی در سیستم کشاورزی جهانی شده، جامعه بین‌المللی باید با ایجاد ساختاری بین‌المللی که از طریق آن کشورها می‌توانند مسائل مربوط به کاهش محصول و ناامنی غذایی را به‌صورت دیپلماتیک حل کنند، جلوی برخی از شوک‌های وحشتناک این محیط را بگیرند.
درحالی‌که رهبران جهان بار دیگر با بحران غذایی مواجه می‌شوند - به‌خاطر کووید 19، تغییرات آب‌وهوا و درگیری‌های منطقه‌ای- رهبران کشورها این فرصت را دارند تا قوانین جدیدی را برای آینده وضع کنند. گروه هفت در ژوئن امسال اعلام کرد که 5/4میلیارد دلار را برای رسیدگی به امنیت غذایی جهانی اختصاص می‌دهد.
علاوه بر این، در اجلاس جهانی امنیت غذایی در حاشیه مجمع عمومی سازمان ملل، آنتونی بلینکن، وزیر امور خارجه ایالات‌متحده آمریکا، همگرایی این موضوعات را مورد بحث قرار داد و بر تعداد خیره‌کننده افرادی که ناامنی غذایی حاد را تجربه می‌کنند، تأکید کرد. پرزیدنت بایدن نیز در مجمع عمومی سازمان ملل متحد 9/2میلیارد دلار کمک جدید را برای رفع ناامنی غذایی جهانی اعلام کرد.
ژان ماری‌پاگام، معاون مدیرکل سازمان تجارت جهانی، در جولای 2022 در کنفرانس سالانه برنامه روسای سازمان تجارت جهانی (WCP) به این مسئله اشاره کرد که امنیت غذایی، نگرانی‌های آبوهوایی و تجارت به لحاظ تاریخی جدا از هم تلقی می‌شده است، اما چشم‌انداز کنونی جهانی نشان می‌دهد که اینها با هم هم‌پوشانی واضحی دارند:
اگر می‌خواهیم موفق شویم و اگر مجبوریم فردا اصلاحات تجارت کشاورزی را بپذیریم، باید روشی خلاقانه برای تجدید گفت‌وگوها و بحث‌های کشاورزی در سازمان تجارت جهانی ابداع کنیم. یکی از راه‌های شروع می‌تواند نگاهی به دو «نگرانی غیرتجاری» در دور اروگوئه (هشتمین و آخرین دور از مذاکرات تجاری چندجانبه که از سال ۱۹۸۶ تا ۱۹۹۳ برگزار و منجر به ایجاد سازمان تجارت جهانی شد) باشد: امنیت غذایی و محیط زیست که امروزه به محوریت سیاست‌های کشاورزی تبدیل شده‌اند. سازمان تجارت جهانی اکنون فرصتی تاریخی دارد تا با سرمایه‌گذاری روی موج کنونی، برای تجارتی که به پایداری و افزایش تاب‌آوری کمک می‌کند، توافقنامه کشاورزی خود را بسازد.
چندین مذاکره چندجانبه - که از گروه‌های کوچک‌تری از کشورها تشکیل شده و در نتیجه سریع‌تر پیش می‌رود - در سال‌های اخیر در سازمان تجارت جهانی محقق شده است، از جمله چندین مذاکره که به‌طور مستقیم با مسائل مربوط به تغییرات اقلیمی و پایداری سروکار دارند. به‌عنوان مثال، تجارت و بحث‌های ساختاری پایداری محیطی که بیش از 55 حامی دارد، به دنبال تسریع گفت‌وگوها در مورد تجارت زیست‌محیطی و کربن‌زدایی است.
به‌طور کلی، سازمان تجارت جهانی این ظرفیت را دارد که حتی چارچوبی قوی‌تر برای آینده ایجاد کند که به دنبال حل دو موضوع مرتبط به‌هم است: امنیت غذایی و تغییرات آبوهوایی. اگرچه برخی استدلال کرده‌اند که جهان احتمالا به سمت سیستمی از معاملات کوچک جانبی حرکت می‌کند که می‌تواند مسائل خاصی از امنیت غذایی را پوشش دهد (به عنوان مثال، هند اخیرا اعلام کرد که گندم را فقط برای مصرف داخلی به امارات متحده عربی صادر می‌کند). معاملات کوچک جانبی برای مبارزه با پیاده‌سازیِ سیستمی نظارت بر صادرات مواد غذایی، بی‌اثر خواهند بود چراکه این معاملات، منابع تامین غذا را در دست چند کشور متمرکز می‌کنند. فقط یک راه‌حل چندجانبه است که می‌تواند سیاست‌هایی را اِعمال کند که تجارت جهانی غذا را تسهیل کند.
جدا از معاملات جانبی کوچک، ایالات‌متحده آمریکا در مذاکرات اخیر در مورد چارچوب اقتصادی ایندو پاسیفیک برای رفاه (IPEF)، درباره امنیت غذایی صحبت کرده است. این آرایش اقتصادی چندجانبه در زمینه تجارت و امور سرمایه‌گذاری دامنه وسیعی دارد.
با این حال این کشورها، در کنار ارائه امتیازات دسترسی به بازار، برای ارائه خروجی‌های مشخص، تحت نظارت بیشتری قرار خواهند گرفت که یکی از آنها می‌تواند شامل اقداماتی در زمینه امنیت غذایی باشد. به‌عنوان مثال، بیانیه وزیران IPEF در مورد تجارت نشان داد که شرکا برای «پرهیز از ممنوعیت‌ها یا محدودیت‌های غیرموجه در صادرات مواد غذایی و کشاورزی» به‌طور هماهنگ کار خواهند کرد.
دولت بایدن چه اقداماتی را برای تقویت زنجیره‌های عرضه جهانی غذا انجام داده است؟
جنگ در اوکراین و همه‌گیری کووید-19 ضعف‌های سیستم غذایی جهانی را برجسته کرده است. دولت بایدن نسبت به دولت قبلی مواضع قوی‌تری در مورد مسائل امنیت غذایی گرفته است. امنیت غذایی هم به‌عنوان چالشی بین‌المللی برای امنیت ملی و هم به‌عنوان خطری برای زنجیره تامین داخلی، مورد بررسی قرار گرفته است. در جولای 2022 کنگره به جامعه اطلاعاتی دستور داد تا در مورد مسائل امنیت غذایی ناشی از جنگ در اوکراین تحقیق کنند. هم وزارت امور خارجه و هم آژانس توسعه بین‌المللی ایالات‌متحده آمریکا خواستار واکنش بیشتر به امنیت غذایی بوده‌اند. همچنین آنها بر ارتباط بین مسائل آبوهوایی و بی‌ثباتی در سراسر جهان تاکید می‌کنند. کری فاولر، فرستاده ویژه امنیت غذایی جهانی، نیاز به تمرکز روی سه مورد کووید-19، نزاع‌ها، و آب‌وهوا و اثرات آنها بر سیستم‌های غذایی جهان را اعلام کرد. به‌طور مشابه، در اکتبر 2022 در یک سخنرانی در آیووا، سامانتا پاور، مدیر آژانس توسعه بین‌المللی ایالات‌متحده، راهبردی را ترسیم کرد که به‌طور مشترک با وزارت کشاورزی آمریکا منتشر شد و رهبری ایالات‌متحده را در ایجاد راه‌حل‌های پایدار برای ناامنی غذایی در اولویت قرار داد:
امروز، درحالی‌که به بحران جهانی غذا خیره می‌شویم و باید فشارهای ناشی از بحران‌های آبوهوایی بر تولید مواد غذایی را در آینده پیش‌بینی کنیم، واضح است که باید درس‌هایی را هم از گذشته بیاموزیم و روش‌های خود را با دنیایی که با آن روبه‌رو هستیم، تطبیق دهیم. جهانی که در آن تغییرات آبوهوایی، تولید محصولات زراعی را ویران می‌کند، جهانی که در آن کشاورزی به‌خودی خود می‌تواند منبع اصلی فشارهای محیط زیستی باشد. حتی قبل از فشار جهانی ناشی از بحران اوکراین، یک تخمین اطلاعات ملی در مورد پیامدهای تغییرات آبوهوایی، تاثیر امنیت غذایی را به‌عنوان عامل بی‌ثباتی ذکر کرده بود.
در این گزارش آمده است که تغییر در امنیت انرژی، غذا و آب می‌تواند «فقر، تنش‌های قبیله‌ای یا قومی را تشدید کند و نارضایتی از دولت‌ها را افزایش دهد و خطر بی‌ثباتی اجتماعی، اقتصادی و سیاسی را افزایش دهد». گزارش اخیر «اطلاعات ملی در مورد روندهای جهانی برای سال 2040» شامل سناریوهایی است که در آن، تخریب محیط زیست، ناامنی غذا و آب را در سطح جهانی تشدید می‌کند.
آنها به چالش‌هایی که کشورهای فقیر با آن مواجه هستند، نگاه می‌کنند؛ اینکه هزینه‌های گرمایش جهانی به‌طور نامتناسبی بر کشورهای در حال توسعه تحمیل شده است. این امر نه‌تنها بشریت را تهدید می‌کند، بلکه می‌تواند به خشونت سیاسی، درگیری و فروپاشی دولت‌ها نیز کمک کند.
در 10 نوامبر 2022، بایدن یک سند امنیت ملی را برای تقویت تاب‌آوری غذا و کشاورزی ایالات‌متحده امضا کرد. این سند براساس دستور اجرایی در فوریه 2021 برای تقویت تمام زنجیره‌های تامین حیاتی از جمله کشاورزی است. هدف این فرمان اجرایی شناسایی تهدیدات، علیه امنیت غذایی ایالات‌متحده است، اما ممنوعیت صادرات، یکی از گزینه‌های سیاستی به‌شمار نمی‌رود.
بحران فعلی در اوکراین چه چیزی را در مورد آینده زنجیره‌های تامین غذای جهانی نشان می‌دهد؟
تهاجم روسیه به اوکراین و بحران غذایی متعاقب آن، شکنندگی سیستم بین‌المللی را برجسته کرده است و بر نیاز فوری به گفت‌وگوهای جدید در ساختار تجارت بین‌الملل تاکید می‌کند تا اطمینان حاصل شود که جامعه جهانی برای کمبودهای آتی آماده است و مکانیسم‌هایی دیپلماتیک و قانونی برای تقسیم اثرات بحران‌های متعدد به شیوه‌ای غیرمتمرکزتر و در نتیجه کاهش شدت بحران‌ها روی آسیب‌پذیرترین جمعیت جهان وجود دارد.
بدون تغییرات قابل‌توجه در ساختار تجارت جهانی، این احتمال وجود دارد که کشورها در بحبوحه فشارهای سیاسی و اقتصادی فزاینده، محدودیت‌های صادراتی بیشتری را اِعمال کنند که باعث کاهش تاب‌آوری و افزایش فشارهای تورمی می‌شود.
گروه 20 اخیرا اعلام کرد که «نیاز به به‌روزرسانی قوانین تجارت جهانی مواد غذایی کشاورزی و تسهیل تجارت محصولات کشاورزی و غذایی و همچنین اهمیت عدم اِعمال ممنوعیت یا محدودیت صادرات بر مواد غذایی و کودها به شیوه‌ای ناسازگار با مفاد سازمان تجارت جهانی وجود دارد.» با این حال 44 درصد از محدودیت‌های غذایی کنونی از کشورهای گروه 20 سرچشمه می‌گیرد.
اثرات تغییرات آبوهوایی، از جمله آتش‌سوزی، خشکسالی و سیل، همچنان تولیدات کشاورزی را تهدید می‌کند. همانطور که کریستوفر بارت، پروفسور اقتصاد کرنل، می‌گوید، «جهان به رژیم‌های تجاری منظم نیاز دارد تا شوک‌هایی را که به‌طور اجتناب‌ناپذیر، خاصه با افزایش تغییرات آبوهوایی رخ می‌دهد، دفع کند».
برای کاهش پیامدهای بالقوه فاجعه‌بار در طول گذار به یک نقشه جدید کشاورزی جهانی، جامعه جهانی به‌جای آنکه به یک سیستم خودکامه متوسل شود که نتیجه آن، تشدید گرسنگی جهان است و باعثِ درگیری‌های گسترده‌تر می‌شود، باید چارچوب‌هایی را برای مدیریت این گذار ایجاد کند.
با شتاب گرفتن تغییرات آبوهوایی و احتمال تداوم بی‌ثباتی در اوکراین، خطرات برای عرضه جهانی غذا شدید است. پیامدهای تهاجم روسیه به اوکراین، نقص سیستم جهانی را در ایجاد سیاست‌هایی که اثرات بحران‌ها را به‌طور مساوی‌تری توزیع می‌کند، برجسته کرده است. ایجاد مذاکره‌ای چندجانبه و جدید در مورد تجارت کشاورزی و امنیت غذایی می‌تواند اشتباهات گذشته را جبران کند و در عین حال از موج کنونی برای پیشبرد مذاکرات چندجانبه استفاده کند.
ترجمه: مجتبی پارسا
