پایـان قـراردادهای مــوقت

لایحه لغو دادنامه 179 دیوان عدالت اداری به مجلس رفت

قرارداد کارگران که از نیمه دهه 70 به سمت موقت شدن رفت با لغو دادنامه 179 تغییر می‌کند. ایجاد امنیت شغلی برای کارگران خواسته چنددهه‌ای قشری بود که 95درصد از آنها به صورت موقت قرارداد می‌بستند. آن‌طور که فعالان کارگری می‌گویند این دادنامه با قانونی دانستن عقد قرارداد موقت در کارهای با ماهیت مستمر، باعث شده است که قراردادهای موقت فراگیر شود. در بخشنامه‌ای که توسط وزارت کار در دهه 70 صادر شد، عقد قرارداد کار موقت در کارهایی با ماهیت مستمر مجاز دانسته شد. شکایت‌هایی در همان زمان انجام شد ولی هیات عمومی دیوان عدالت اداری با صدور دادنامه ۱۷۹، نه‌تنها بخشنامه وزارت کار را باطل نکرد، بلکه این بخشنامه را قانونی اعلام کرد. در سال‌ها و دهه‌های اخیر با وجود اقدامات و تلاش‌هایی که جامعه کارگری کشور انجام داده‌ است، بخش عمده کارگران با معضل امنیت شغلی مواجه بوده‌اند. در این سال‌ها این وضعیت حتی تشدید شده و با رواج قراردادهای سفید و غیررسمی عملا رابطه کارگر و کارفرما به یک جاده یک‌طرفه تبدیل شده است که انگار هیچ‌کسی در آن به فکر استیفای حقوق کارگران نیست. از طرف دیگر خلاء یک تشکل منسجم و مستقل از دولت که نمایندگان واقعی جامعه کارگری در آن حضور داشته باشند و بخش‌های دولتی و کارفرمایی در آن اعمال نفوذ نکنند، طی این سال‌ها احساس شده و سبب شده مطالبات کارگری به شکل واقعی به حاکمیت و دولت منتقل نشود. ضمن اینکه قوانین و آئین‌نامه‌های موجود که در مجلس و دولت به تصویب رسیده نتوانسته چندان به نفع کارگران عمل کند. به اعتقاد فعالان کارگری یکی از مسیرهای قانونی که از سه دهه پیش تاکنون به ضرر قشر کارگر عمل کرده است، دادنامه 179 دیوان عدالت اداری است که به گفته آن‌ها زمینه را برای یک‌طرفه شدن قراردادها و موقتی شدن‌ آن‌ مهیا کرده است، به‌طوری‌که امروز بیش از 95درصد قراردادها میان کارگران و کارفرمایان موقتی است، آنچه تحت عنوان قراردادهای شش‌ماهه، سه‌ماهه یا حتی ماهانه شناخته می‌شود، عملا باعث شده کارگران از کوچکترین امنیت شغلی برخوردار نباشند. به‌تازگی و در روزهای گذشته فتح‌الله بیات، رئیس اتحادیه کارگران قراردادی و پیمانی اعلام کرده بود که دولت لایحه لغو دادنامه 179 دیوان عدالت اداری را به مجلس ارائه کرده است.

به گفته او مشکل اصلی کارگران، فرار کارفرمایان از انعقاد قراردادهای دائمی در قبال کارگران است که حالا و در صورت لغو این دادنامه می‌توان به اصلاح روابط کارگر و کارفرما و دائمی شدن قراردادها امیدوار بود. البته درخصوص اینکه آیا این دادنامه باید توسط مجلس در قالب لایحه دولت لغو شود، ابهاماتی وجود دارد. برخی فعالان کارگری تصریح می‌کنند که این دادنامه باید توسط قوه قضائیه یا دیوان عدالت اداری لغو شود، چراکه تصویب آن توسط دیوان انجام شده است. البته دولت می‌تواند درخواست لغو را به دیوان عدالت اداری ارائه کند.

حمایت از کارگران با دستور ممکن نیست

با این وجود به نظر می‌رسد که بخشی از صاحب‌نظران حوزه کار و بازیگران این عرصه چندان نسبت به نتایج مثبت لغو این دادنامه امیدوار نیستند. چراکه معتقدند نمی‌توان به شکل دستوری و با تحمیل قرارداد به کارفرما، شرایط را برای ثبات شغلی کارگران فراهم کرد. ضمن آنکه در صورت لغو این دادنامه باید منتظر تعطیلی بخشی از واحد‌ها و کارگاه‌های تولیدی یا اخراج تعداد زیادی از کارگران بود. در این خصوص اصغر آهنی‌ها، عضو شورای‌عالی کار در گفت‌وگو با «هم‌میهن» اظهار می‌کند:«هر قانونی اگر بخواهد برای کسب‌وکار عملیاتی شود، باید نظر شرکای اجتماعی گرفته شود. در شرایط بد اقتصادی فعلی که با آن روبه‌رو هستیم، اگر ما وارد این نوع مباحث شویم، شرایط را بدتر خواهیم کرد و نتیجه‌بخش نخواهد بود. اگر بخواهیم روی قانون و از سر دلسوزی کاری انجام دهیم، باید کل قانون کار را به صورت جامع ببینیم، همه ابعاد را مورد توجه قرار دهیم و نظر شرکای اجتماعی را بگیریم تا نهایتا به آن عمل شود. من این روش فعلی را نمی‌پسندم و فکر می‌کنم اثر مثبتی ندارد و حتی ممکن است اثرات منفی روی کسب‌وکارها داشته باشد. با این روش نمی‌توانیم امنیت شغلی ایجاد کنیم. امنیت شغلی موضوعی است که به عوامل مختلفی بستگی دارد. اگر آن عوامل و زیرساخت‌ها ایجاد نشود، ما فقط با قرارداد مشکلی را بر مشکلات قبلی اضافه کرده‌ایم». او ادامه داد: «قانون کار در ماده 7 خود می‌گوید؛ می‌توان هم به صورت قراردادی و هم به‌صورت رسمی قرارداد بست، این اختیار کارفرما است. اگر قرار باشد کل قانون تغییر کند باید نظر خیلی‌ها گرفته شود و طبیعتا این فرآیند زمان‌بر خواهد بود.»

عضو شورای عالی کار معتقد است: «برنامه سوم، چهارم و پنجم توسعه به بعد همیشه بر این نکته تکیه داشته است که قانون کار را جامع کنیم. قانون کار فعلی مشکلات زیادی دارد. باید نظر شرکای اجتماعی دولت تجمیع و به مجلس ارائه شود. اگر این فرصت داده شود بسیار اتفاق مثبتی است. این کار یک بار انجام شد اما برگشت خورد، چون نظر شرکای اجتماعی گرفته نشده بود. الان هم اگر بخواهد بدون نظر شرکا به مجلس برود و هر دستگاه یا فردی بخواهد این کار را انجام دهد، نتیجه‌بخش نخواهد بود.»

طرفداران لغو دادنامه چه می‌گویند؟

البته در مقابل دیدگاه دیگری هم وجود دارد. طرفداران لغو دادنامه مذکور معتقدند که دولت باید از حاکمیت اراده کارگر در قراردادها دفاع کند و لغو دادنامه 179 گامی مهم در این مسیر است. به اعتقاد آن‌ها کسانی که با لغو این دادنامه مخالفت می‌کنند،

به منافع کارگری توجهی ندارند و صرفا منافع کارفرمایان را در نظر می‌گیرند. آن‌ها مقایسه بازار کار ایران را با کشورهای توسعه‌یافته نادرست می‌دانند، چراکه معتقدند آمار بالای نرخ بیکاری در میان قشر تحصیلکرده و همین‌طور در میان زنان و البته نبود توازن و تعادل عرضه و تقاضا در بازار کار کشور مهمترین تفاوت‌ها میان ایران و کشورهای دیگر است.

به‌گفته آن‌ها این تفاوت‌ها شرایطی را فراهم کرده که دولت باید برای آن تدبیری بیندیشد و با سیاست‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت، کارگران را مورد حمایت قرار دهد، چراکه منتظر ماندن برای اصلاح سیاست‌های کلان اقتصادی و کاهش تورم و نرخ بیکاری به زمان زیادی نیاز دارد که تا آن زمان باعث از بین رفتن و تحت فشار قرار گرفتن بخش قابل توجهی از جامعه کارگری خواهد شد. از این منظر تغییر رای دیوان عدالت اداری در خصوص دادنامه مزبور می‌تواند شرایط و رابطه کارگر و کارفرما را تا حدی به نفع کارگر تغییر دهد و کارفرما را نسبت به آینده شغلی کارگر متعهد سازد. ضمن آنکه از این طرف می‌توان شرایط را برای تشکل‌سازی کارگران بدون اعمال نفوذ کارفرمایان مهیا ساخت.

نگاه تشکل

حسن حبیبی عضو هیات‌مدیره کانون شوراهای کار در گفت‌وگو با «هم‌میهن»:

لغو دادنامه 179 باعث امنیت شغلی کارگران می‌شود

دادنامه 179 نزدیک به سه دهه است توسط دیوان عدالت اداری صادر شده و طی این سال‌ها همواره فعالان کارگری تاکید کرده‌اند این دادنامه باعث یک‌طرفه‌ شدن قراردادها به نفع کارفرما و به‌ضرر کارگر شده است. در این خصوص حسین حبیبی، عضو هیات‌مدیره کانون شوراهای اسلامی کار کشور به «هم‌میهن» می‌گوید: «اگر این دادنامه لغو شود، طبیعتا امنیت شغلی برای کارگران به وجود می‌آید. وقتی امنیت شغلی باشد، امنیت تشکل‌یابی هم وجود خواهد داشت و کارگران این حق را پیدا می‌کنند که عضوی از تشکل شوند. همین الان کارگران نمی‌توانند عضو تشکل شوند. اگر عضو شوند، کارفرما اخراج‌شان می‌کند.»

‌دادنامه 179 که به قراردادهای کارگر و کارفرما برمی‌گردد، مربوط به چه زمانی است و هدف از صدور آن چه بوده است؟

وزارت کار در سال 1372 بخشنامه‌ای را صادر کرد که در آن آورده بود؛ قراردادهایی که چند بار تکرار شود دلیلی وجود ندارد که دائمی شود، چراکه در تبصره 2 ماده 7 قانون کار آمده است چنانچه قراردادی تاریخ اتمام نداشته باشد، در کارهایی که طبیعت آن‌ها جنبه مستمر داشته باشد، دائم تلقی می‌شود. بهانه‌ای که برای صدور دادنامه 179 وجود داشت این بود که کارفرماها رغبت نمی‌کنند نیرو استخدام کنند و فرصت برای ایجاد شغل‌های جدید به وجود نمی‌آید. همین الان اگر وارد مصوبات مجلس شوید در خصوص مقرراتی که در این رابطه تصویب شده، می‌بینیم که همه این‌ قوانین و مقررات با همین بهانه وضع شده است و اصلا فرصت شغلی جدیدی ایجاد نشده و حتی باعث شده کارگاه‌ها تعطیل شوند. در آن زمان اختلافی بین کارگر و کارفرما پیش آمد که این اختلاف به دیوان عدالت اداری کشیده شد، دیوان عدالت اداری در جهت تایید بخشنامه وزارت کار در سال 1375 اقدام به صدور دادنامه مذکور کرد و گفت چنانچه کارهایی که طبیعت آن‌ها جنبه مستمر دارد و قرارداد چندین بار تکرار شود، قرارداد دائم تلقی نمی‌شود. این موضوع باعث شد که از سال 1375 تا این لحظه این دادنامه برای انعقاد قراردادهای موقت در کارهایی که طبیعت آن‌ها جنبه مستمر دارد حاکمیت داشته باشد. همین اتفاق باعث شد، نمودار قراردادهای موقت از سال 75 تا الان معکوس ‌شود. یعنی به این صورت که قراردادهای دائم در 95 درصد موارد تبدیل به قراردادهای موقت شد.

‌در حال حاضر اگر قرار بر لغو این دادنامه باشد، باید چه مسیری و از چه مجرایی طی شود؟

این دادنامه را دیوان عدالت اداری صادر کرده است و راه ابطال آن هم اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری است. این ماده می‌گوید چنانچه یکی از آرای هیات عمومی مغایر با اصول قانونی باشد با تقاضای ریاست قوه قضائیه یا تقاضای ریاست دیوان یا 20 نفر از قضات دیوان تقاضای ابطال آن به عمل می‌آید و از این مسیر می‌تواند بررسی و ابطال شود. بنابراین، این موضوع باید از طریق خود دیوان ابطال شود و نه توسط دولت یا مجلس. مجلس یا دیوان هم می‌توانند تقاضای ابطال آن را از دیوان داشته باشند. ولی اینکه راساً خودشان اقدام به ابطال آن کنند، چنین چیزی ممکن نیست، چراکه چنین اختیاری را به لحاظ قانونی ندارند. با توجه به حاکمیت قانون کار و ماده 8 که می‌گوید در قرارداد کار و تغییرات بعدی آن مزایای کمتر از امتیازات قانون کار در نظر گرفته شده باشد آن قرارداد مشکل دارد. از این رو اگر بناست که این دادنامه ابطال شود، باید توسط دیوان یا قوه قضائیه ابطال شود که ما درخواست ابطال آن را داده‌ایم و چندین سال است این مطالبه را دنبال می‌کنیم، اما کسی گوش نمی‌دهد. دولت و مجلس اگر راست می‌گویند تبصره 2 ماده 7 را اجرایی کنند. یعنی به این صورت که قراردادهایی که طبیعت آن‌ها مستمر است اصل را بر دائم بودن قرارداد بگذارند و چون قرارداد کار نوعی عقد لازم بین کارگر و کارفرماست و جزو حقوق عمومی به حساب می‌آید، این حاکمیت اراده قانون هم برای کارگر و کارفرما به رسمیت شناخته شود و در صورتی که خودشان خواستند قرارداد موقت بسته شود. منتها موضوع مهم این است که دولت باید از حاکمیت اراده کارگر در عقد قرارداد کار دفاع کند.

‌نتایج اصلی لغو دادنامه 179 چه خواهد بود؟ برخی معتقدند لغو این دادنامه کمکی به ایجاد امنیت شغلی برای کارگران نمی‌کند.

اگر این دادنامه لغو شود طبیعتا امنیت شغلی برای کارگران به وجود می‌آید. کسانی که می‌گویند از این طریق امنیت شغلی ایجاد نمی‌شود، چه دلیلی برای این حرف‌‌شان دارند؟ امنیت شغلی عبارت است از حاکمیت اراده کارگر در عقد قرارداد کار در کارهای دائم. این چطور امنیت شغلی ایجاد نمی‌کند؟ زمانی که کارگر قراردادش لغو و فسخ نشود و تمدید شود، آیا امنیت شغلی نمی‌آورد؟ امنیت شغلی یعنی قرارداد پایدار. حالا اگر قرارداد کار کوتاه‌مدت شود و ماهیانه قرارداد بسته شود، آیا این امنیت شغلی است؟ پس با لغو این دادنامه امنیت شغلی رخ می‌دهد. وقتی امنیت شغلی باشد امنیت تشکل‌یابی هم وجود خواهد داشت و کارگران این حق را پیدا می‌کنند که عضوی از تشکل شوند. همین الان هم نمی‌توانند عضو تشکل شوند. اگر عضو شوند، کارفرما اخراج‌شان می‌‌کند. الان کارفرمایان در کارگاه‌ها زمانی که قرار است یک تشکل کارگری مثل شورای اسلامی کار یا انجمن صنفی کارفرمایان فعالیت کنند، آن‌ها نماینده‌های نفوذی خودشان را به زور تحمیل می‌کنند و وزارت کار هم از آن‌ها حمایت می‌کند. بنابراین امنیت شغلی در تشکل‌‌یابی به وجود می‌آید. زمانی که امنیت شغلی به وجود بیاید قدرت تصمیم‌گیری و چانه‌زنی نمایندگان کارگری در شورای عالی کار تقویت می‌شود. شورای عالی کار وظیفه‌اش افزایش مزد و نوشتن آئین‌نامه و بخشنامه‌های روابط کار است. طرح طبقه‌بندی مشاغل در اثر امنیت شغلی تقویت می‌شود و قوت می‌گیرد و به شکل اصولی پیش می‌رود. بنابراین آن نظری که می‌گوید با لغو دادنامه امنیت شغلی ایجاد نمی‌شود کاملا رد است، چراکه دادنامه 179 سد محکمی برای قراردادهای دائم شده است که مقصر اصلی آن وزارت کار و دیوان عدالت اداری است.

نگاه کارشناس

حمید حاج‌اسماعیلی کارشناس حوزه کار در گفت‌وگو با «هم‌میهن»:

قرارداد تحمیلی به کارفرما امکان‌پذیر نیست

اگرچه اکثر فعالان و کارشناسان بر این باورند که وضعیت امنیت شغلی کارگران در کشور شرایط مطلوبی ندارد، اما به اعتقاد حمید حاج‌اسماعیلی، کارشناس حوزه کار نمی‌توان با تحمیل قرارداد بلندمدت به کارفرما برای کارگران امنیت شغلی ایجاد کرد. به اعتقاد او، این خواسته با واقعیت‌های بازار کار ایران تطابق ندارد و اگر به دنبال امنیت شغلی هستیم، باید با ظرفیت‌سازی اقتصادی و کاهش نرخ بیکاری زمینه را برای انعطاف‌پذیری در بازار بالا ببریم.

‌در حال حاضر با مطرح شدن دوباره لغو دادنامه 179 دیوان عدالت اداری برخی نسبت به ایجاد امنیت شغلی برای کارگران ابراز خوش‌بینی می‌کنند. فکر می‌کنید با اصلاح قراردادها شرایط برای ثبات و پایداری شغلی برای قشر کارگری فراهم شود؟

در دنیا چنین مسائلی منسوخ شده است. کسی نیست که قرارداد دائمی با کارگر ببندد. نفس قرارداد به زمانش برمی‌گردد. عمده کارگران در کشور ما در کارگاه‌های کوچک کار می‌کنند، یعنی بخش زیادی از اشتغال ما مربوط به این کارگاه‌ها می‌شود. مگر ما می‌توانیم به کارفرما در یک کارگاه کوچک بگوییم با فردی قرارداد دائم 10ساله یا 20 ساله ببندد؟ چنین چیزی امکان‌پذیر نیست. زمانی هم که قانون کار در کشور تصویب شد، ماده‌ای در آن تعریف شد، به نام ماده 27 که در آنجا می‌گوید؛ اخراج کارگران منوط به تایید شوراهای اسلامی کار است. خود کارفرماها از همان زمان تصویب قانون کار در مجمع تشخیص مصلحت نظام با این ماده مخالفت کردند و گفتند که با این ماده می‌خواهند کارگر را به ما تحمیل کنند. اینکه بگویند کارگر قرارداد دائم دارد یا تا زمانی که نهاد کارگری تایید نکند امکان اخراج نیست، به این کار انتقاد کردند و هیچ زمانی هم زیر بار این حرف نرفتند. درست است که قانون کار اصلاح نشده ولی روند قراردادها تغییر کرده است. به نظر من این خواسته یک مقدار بلندپروازانه است و با واقع‌گرایی امروز ایران و جهان تطابق ندارد. بنابراین، این مسیری را که برخی دوستان دنبال کردند به امنیت شغلی منجر نمی‌شود. این کار هم اجرایش عملا ممکن نیست. به‌رغم اینکه من از امنیت شغلی کارگران دفاع می‌کنم و به آن‌ها حق می‌دهم و معتقدم شرایط امنیت شغلی کارگران امروز مناسب نیست، ولی راه‌حل‌اش این نیست.

‌در شرایط فعلی دلیل این بی‌ثباتی و ناپایداری شغلی کارگران چیست و دولت چه اقدام موثری می‌تواند برای این هدف انجام دهد؟

اولین اشکالی که ایجاد شده عدم توازن در عرضه و تقاضای نیروی کار در کشور است. وقتی نرخ بیکاری بالا می‌رود کارفرمایی که می‌خواهد کارگر استخدام کند، مثل کالایی می‌ماند که در بازار زیاد می‌شود و قیمت‌اش خود به خود کاهش پیدا می‌کند و ارزش آن تحت تاثیر قرار می‌گیرد. اولین کار این است که باید ظرفیت‌سازی در بازار کار انجام دهیم و سعی کنیم تعداد شاغلین را بالا ببریم و از کارجویان دعوت کنیم برای کارها. این یک مسیر سخت است که دولت باید انجام دهد. چون تا مادامی که اقتصاد دولتی باشد، ظرفیت‌ها برای استخدام در حوزه دولت محدود است. ما برای اینکه بتوانیم سالانه یک میلیون کارجو جذب کنیم باید ظرفیت‌های شغلی در بازار را بالا ببریم. امروز نرخ بیکاری ما در میان فارغ‌التحصیلان بالای 45درصد و در حوزه زنان بالای 28درصد است. تعداد کارجویان زن به لحاظ شرایط بازار کار روز به روز افزایش پیدا می‌کند و بنابراین برای آن‌ها نیاز به ظرفیت‌سازی است. در جوانان هم نرخ بیکاری بالای 25درصد است. این مایه نگرانی است. برای اینکه این مساله را حل کنیم باید در اقتصاد ظرفیت‌سازی کنیم و بازار کارمان بزرگ شود. برای این کار دولت باید تصدی‌گری را رها کند. الان به اعتراف خود مسئولان در حاکمیت و دولت 85درصد اقتصاد کشور دست دولت است. بنابراین اولین امکان این است که دولت باید بتواند براساس سیاست اصل 44شرکت‌های دولتی را واگذار کند. یعنی شرکت‌هایی که ضرر می‌دهند و برای کشور هزینه‌زا هستند. اگر واگذار شوند در قالب بخش خصوصی و تعاونی و مردم شرایط جدیدی ایجاد می‌شود که خیلی‌ها می‌توانند استخدام شوند. ما این مسیر را برای امنیت شغلی موثر می‌دانیم. اقدامات دیگری هم باید انجام شود از جمله اینکه نقش شرکای اجتماعی را که تشکل‌های کارگری و کارفرمایی برای دولت هستند، در بازار کار پررنگ‌تر کنیم. الان دولت خودش این‌ها را مدیرت و سازمان‌دهی می‌کند. در حال حاضر تشکل‌های کارگری و کارفرمایی ما واقعی نیستند و دست دولت در آنجا کاملا دیده می‌شود. دولت سایه سنگینی روی آن‌ها دارد. چون رویکردهای امنیتی در کشور ما خیلی جدی است و باعث شده که خیلی از مسائل فنی و تخصصی ما به‌خصوص بازار کار ما تحت تاثیر قرار بگیرد. بنابراین این اصلاحات را برای توسعه بازار کار از دایره دولت و حاکمیت شروع کنیم. وقتی نرخ بیکاری به سه یا چهار درصد برسد، امنیت شغلی هم ایجاد می‌شود. نرخ بیکاری پایین در بازار کار ایجاد انعطاف می‌کند. یعنی اگر کارگری شغل‌اش را در کارگاهی از دست بدهد می‌تواند در کارگاه دیگری جذب شود. وقتی نرخ بیکاری بالا باشد کارگر نه‌تنها نمی‌تواند جذب شود، بلکه آن کارگری که آنجا کار می‌کند نگران است که با کوچکترین تنش یا حادثه طبیعی شغل‌اش را از دست بدهد. در این خصوص هم مجلس و هم دولت می‌توانند بستر را فراهم کنند اما اینکه فکر کنیم می‌توانیم قراردادی را به کارفرما تحمیل کنیم که کارگر را باید نگه دارد، اشتباه است.