سیگنـال آبــان

بودجه 1402 شرکت‌های دولتی با پیش‌بینی رشد 40درصدی به مجلس می‌رود؟

«مدیرمالی یک شرکت دولتی به دلیل بیش‌برآورد بودجه محکوم به جریمه نقدی و شلاق شد.» این خبر مربوط به چه زمانی یا چه استانی بوده، مشخص نیست. راوی هم تمایلی به بیان جزئیات ندارد، چون این اتفاق هیچ وقت رسانه‌ای نشده است. فقط سازمان برنامه و بودجه به عنوان دستگاه شاکی مطلع بوده و کارکنان آن شرکت و دستگاه بالاسری‌اش. چنین اتفاق‌هایی شاید به‌ندرت در دوران بودجه‌ریزی و اجرای آن در کشور بیفتد؛ چون بودجه کل کشور، سال به سال بزرگتر و بی‌دروپیکرتر شده و حسابرسی آن سخت‌تر شده است. حتی مسیر برخی از پول‌ها معلوم نیست که با چه هدفی و چرا باید به نهادی یا سازمانی اختصاص یابد، چه برسد به اینکه برآوردها واقعی نباشد. دست‌آخر هم هیچ‌کس بررسی نمی‌کند که آیا اختصاص این بودجه‌ها نتیجه‌ای هم داده یا نه؟ به نظر می‌رسد آنچه مهم بوده، فقط دغدغه‌های نماینده شهر یا حتی مدیران سیاسی بوده که با سفارش، لابی و در نهایت فشار، خواسته‌های خود را در بودجه سالانه می‌گنجاندند و اینگونه بودجه کل کشور سال به سال بزرگتر شده و خروجی آن فقط دخل و خرج دستگاه‌هاست و نه حتی یک قدم توسعه‌ای.

این روزها در راهروهای سازمان برنامه و بودجه رفت‌وآمدها زیاد است. 20روز پیش دولت بخشنامه بودجه را به دستگاه‌ها ابلاغ کرد. طبق قانونی که سال 98 شرکت‌های دولتی را ملزم کرده تا بودجه سال آینده خود را یک ماه زودتر از موعد آماده و به مجلس ارائه کنند، 15 آبان فرصت مقرر است تا سازمان برنامه و بودجه، بودجه شرکت‌های دولتی را هفته آینده به مجلس ارسال کند.

بودجه شرکت‌های دولتی برای سال آینده مطابق بخشنامه هنوز نوشته نشده، 20درصد افزایش حقوق‌ها و دستمزدها را با خود به همراه دارد. به‌علاوه این 20 درصد، برخی از دستگاه‌ها قوانین خاصی دارند که اجازه افزایش درصدی ثابت را در بودجه سالانه به شرکت‌های زیرمجموعه خود داده‌اند. این افزایش گاه تا 10درصد هم برآورد می‌شود. به این دو نرخ، تصمیم اخیر مجلس برای افزایش حقوق کارکنان دولت را هم باید افزود. علاوه بر آن بیشتر این شرکت‌ها نیروهای پیمانکاری دارند که مشمول قانون کار می‌شوند. افزایش 57درصدی دستمزد کارگری امسال هم رقمی است که باید محاسبه و به ارقام بودجه شرکت‌ها در سال آینده اضافه شود. چنین تصویری از بودجه سال 1402 نشان می‌دهد که فشار بر شرکت‌های دولتی زیاد است. جمع این ارقام احتمال اینکه بودجه شرکت‌های دولتی را در بودجه سال آینده تا 40درصد افزایش بدهد، بالاست. این در حالی است که بودجه 1401 نسبت به 1400 به میزان 34 درصد افزایش داشته است.

هرچند بودجه شرکت‌های دولتی همیشه یکی از پرحاشیه‌ترین بخش‌های بودجه سالانه بوده، با این حال امسال شاید وضعیت کمی متفاوت‌تر باشد. تورم بیش از 40درصدی، فشار زیادی به اقتصاد کشور وارد کرده است. شرکت‌های دولتی هم از این فشار تورمی بی‌نصیب نبوده‌اند. آنهایی که از قبل زیان‌ده بودند، زیان‌شان بیشتر شده و آنهایی هم که سودده بودند، باید جور بقیه را بکشند.

تعداد زیاد شرکت‌ها و زیان‌ده بودن آنها مسئله امروز و دیروز نیست. سال‌هاست که دولت به یکسری از این شرکت‌ها فقط کمک زیان می‌دهد تا هر سال زیان بسازند و دریغ از یک اصلاح اساسی. سنگینی بار شرکت‌های دولتی بر بودجه سالانه کشور وقتی بیشتر نمود پیدا می‌کند که برخی از آنها اصلا معلوم نیست پولی که دریافت می‌کنند، صرف چه کاری می‌کنند!

حتی با وجودی که در مسیر اصلاح بودجه‌نویسی سه سال قبل تصمیم گرفته شد که شرکت‌های دولتی صورت‌های مالی خود را منتشر کنند، تا شاید شفافیت بیشتر شود و تصمیم اساسی برای حل مشکل زیان‌ده‌ها گرفته شود، باز هم نتیجه نداد. با گذشت سه سال از اجرای این قانون هنوز هم بسیاری از شرکت‌های دولتی نه‌تنها صورت‌های مالی خود را قلدرانه ارائه نمی‌کنند، بلکه هر سال هم درخواست پول بیشتری از درآمد کشور دارند؛ مثل صداوسیما.

برخی‌ها ساز خود را می‌زنند

تعداد زیاد، زیان‌ده بودن و رشد هر سال بودجه شرکت‌های دولتی همیشه مورد انتقاد بوده، ولی دریغ از گوش شنوا. همه دولت‌های دو دهه گذشته که ژست اصلاح ساختار بودجه به خود گرفتند، در حل بحران زیان‌ده بودن شرکت‌های دولتی ناکام ماندند. تنها اقدامی که شاید بتوان گفت نمای شفاف‌تری از برخی از شرکت‌های دولتی در بودجه‌های سالانه می‌دهد، الزام شرکت‌ها به انتشار صورت‌های مالی‌شان باشد؛ تصمیمی که آن‌هم مجلس گرفته و نه دولت!

این تصمیم به‌دنبال تصویب «قانون الحاق یک تبصره (ب) ماده (۱۸۲) قانون آئین‌نامه داخلی مجلس» و در مردادماه ۱۳۹۸ تبدیل به قانون شد. برمبنای این قانون دولت مکلف است تا گزارش عملکرد بودجه سال گذشته، صورت‌های مالی حسابرسی‌شده، بودجه تفصیلی سال جاری و عملکرد بودجه شش‌ماهه اول سال جاری همه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسه‌های انتفاعی وابسته به دولت و همچنین بودجه پیشنهادی سال آینده آنها و شاخص‌های کلان بودجه را تا پانزدهم آبان‌ماه هر سال به همراه گزارش ارزیابی برمبنای شاخص‌های مالی و عملکردی به تفکیک به مجلس ارائه کند.

مهمترین نکته این قانون این است که شرکت‌های دولتی باید صورت‌های مالی حسابرسی‌شده خود را به علاوه برآورد سال آینده مشخص کنند. اما از زمان اجرای قانون یادشده تاکنون، که حالا وارد چهارمین سال اجرای آن می‌شویم، همچنان برخی شرکت‌ها حاضر به ارائه صورت‌های مالی خود نیستند. یک مثال شاید موضوع را روشن‌تر کند: در بودجه سال 1400، از مجموع ۳۸۰شرکت دولتی صورت‌های مالی ۲۸۱ شرکت به مجلس ارسال شد. یعنی از مجموع 377شرکت‌ دولتی، 99 شرکت صورت مالی خود را برای بودجه 1400 ارائه نکردند. البته از 99 شرکت دولتی، امکان انتشار عمومی صورت‌های مالی ۱۷ شرکت به دلیل محرمانه بودن اطلاعات (۱۶ شرکت دفاعی و امنیتی و شرکت مادر تخصصی تولید مواد اولیه و سوخت هسته‌ای ایران) امکان‌پذیر نبوده، با این حال باید طبق قانون 82 شرکت دیگر صورت‌های مالی خود را منتشر می‌کردند تا مشخص می‌شد، بودجه‌ها را به چه منظور گرفته و هزینه کرده‌اند.

در بودجه 1400 برخی شرکت‌ها بهانه آوردند که صورت‌های مالی آنها به دلیل عدم اتمام حسابرسی یا تصویب نشدن صورت‌های مالی توسط مجمع عمومی آماده نیست. شرکت‌هایی مثل ملی نفت ایران، ملی گاز ایران، ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، پالایش نفت آبادان، سهامی نفت ایران- نیکو، صداوسیما، سازمان هدفمندی یارانه‌ها، مادر تخصصی سرمایه‌گذاری‌های خارجی ایران از جمله این شرکت‌ها بودند. البته برخی از آنها در سال بعد صورت‌های مالی خود را برای بودجه 1401 ارائه کردند، اما همچنان برخی از آنها در لیست یادشده، از قانون تمکین نمی‌کنند. این یعنی یا زورشان زیاد است یا مصلحتی دیگر در کار است که مشخص نشود به‌راستی در آن شرکت‌ها چه می‌گذرد.

زیان‌دهی به وقت آبان

از مجموع ۲۲ میلیون و ۳۱۴ هزار و ۷۹ میلیارد ریال بودجه‌ای که در سال جاری به شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت اختصاص داده شده، نزدیک یک‌سوم از کل این منابع به شرکت‌هایی اختصاص می‌یابد که زیان‌ده هستند. هنگام ارائه بودجه شرکت‌های دولتی سال 1401 اعلام شد که از مجموع 377 شرکت دولتی، بانک‌ها و موسسات غیرانتفاعی در بودجه سال جاری، 159شرکت درآمد سربه‌سر، 156 شرکت سودده و 62 شرکت زیان‌ده هستند. این در حالی است که سال گذشته تعداد شرکت‌های زیان‌ده 25 شرکت اعلام شد.

در جریان بررسی صورت‌های مالی این شرکت‌ها مشخص شد که تعداد شرکت‌های زیان‌ده‌ بیش از این تعداد است. در واقع دلیل محاسبه نشدن زیان آنها در سال‌های گذشته به این دلیل بوده که این شرکت‌ها کمک زیان از دستگاه بالاسری خود دریافت می‌کردند که زیان آنها پوشش داده شود. در نتیجه در بررسی‌ها وضعیت آنها سربه‌سر اعلام شده است؛ مثل شرکت‌های گاز منطقه‌ای یا شرکت عمران شهرهای جدید. البته کارشناسان سازمان برنامه و بودجه بر این باورند که چون ماهیت برخی از این شرکت‌ها توسعه‌ای است در نتیجه زیان‌ده بودن آنها نمی‌تواند ماهیت هزینه‌ای برای دولت داشته باشد، اما واقعیت این است که بسیاری از این شرکت‌ها ماهیت زیان‌دهی دارند.

از سویی، باربودجه کل کشور بر دوش هفت شرکت دولتی است. شرکت پالایش و پخش، شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی، شرکت گاز، شرکت بازرگانی دولتی و بانک‌های سپه و ملی از جمله شرکت‌های دولتی با بیشترین درآمد هستند. در مقابل شرکت مادرتخصصی تولید نیروی برق حرارتی، سازمان صداوسیما، شرکت سهامی برق منطقه‌ای تهران، شرکت توسعه آب و منابع نیروی ایران، شرکت هواپیمایی ایران (هما)، صندوق بیمه محصولات کشاورزی، بانک مسکن و شرکت پتروپارس هم از جمله شرکت‌های زیان‌ده محسوب می‌شوند.

گزارش‌ها نشان می‌دهد که بیشترین شرکت‌های بودجه‌بگیر در استان‌های خوزستان و تهران هستند که هر کدام 22 شرکت بودجه‌بگیر دارند. این بخش از شرکت‌های دولتی که به‌صورت ستادی در تهران مستقر هستند، 35 درصد از کل شرکت‌های دولتی را دریافت می‌کنند و از نظر درآمدی نیز 78 درصد از درآمدهای شرکت‌های دولتی مربوط به بخش ستادی تهران است که 134 شرکت را شامل می‌شود.

پس از آن آذربایجان‌شرقی و اصفهان با 12 شرکت در رتبه دوم قرار دارند. در بخش درآمدی بعد از شرکت‌های استان تهران، شرکت‌های دولتی مستقر در استان خوزستان قرار دارند که عمده ماهیت درآمدی آنها نفت است. سومین رتبه در این بخش را استان مرکزی به خود اختصاص داده که شش درصد از درآمدهای شرکت‌های دولتی متعلق به شرکت‌های مستقر در این استان است.

این نمای کلی از دخل‌وخرج بودجه شرکت‌های دولتی است؛ شرکت‌هایی که بعضی از آنها بار سنگین دخل و خرج یک‌سال کشور را بر دوش می‌کشند، اما درآمدهایشان به دلیل تکلیف‌های هر سال به بخش‌های مختلف می‌رود به جز طرح‌های توسعه‌ای آنها. در واقع نگاه دولت و مجلس به برخی از این شرکت‌ها مثل شرکت ملی نفت فقط کسب درآمد است، حال آنکه طرح‌های توسعه‌ای آنها روی زمین مانده است.

نگاه کارشناس

حسن خوشپور کارشناس بودجه در گفت‌وگو با هم‌میهن

دولت و مجلس مقصر اوضاع نابسامان شرکت‌های دولتی هستند

بودجه شرکت‌های دولتی یکی از مهمترین بخش‌های بودجه‌های سنواتی است. برخی کارشناسان می‌گویند، رشد بودجه این شرکت‌ها به نوعی سیگنال به اقتصاد در سال آینده است. از سویی تعداد زیاد این شرکت‌ها و بار مالی‌ای که برخی از آنها به دلیل زیان‌دهی بر بودجه عمومی کشور می‌گذارند، موضوع تازه‌ای نیست. با این حال، هرچقدر هم هر سال گفته شده که دولت نسبت به تعیین تکلیف شرکت‌های زیان‌ده اقدام کند، این اتفاق تاکنون نیفتاده است. علاوه بر آن برخی از شرکت‌های دولتی به دلیل درآمدهای بالا، بار بودجه عمومی دولت را هم به دوش می‌کشند، از همین رو در مجلس تکالیف سنگینی به دوش آنها گذاشته می‌شود که باعث کندی در اجرای طرح‌های توسعه‌ای‌شان می‌شود. حسن خوشپور، کارشناس ارشد بودجه و مشاور پیشین سازمان برنامه و بودجه درباره وضعیت شرکت‌های دولتی، صورت‌های مالی آنها و آنچه در مجلس برای این شرکت‌ها تصمیم‌گیری می‌شود، توضیح می‌دهد:

‌امسال چهارمین سالی است که بودجه شرکت‌های دولتی مطابق قانون یک ماه زودتر راهی مجلس می‌شود. هرچند برخی کارشناسان براین باورند که این تصمیم باعث شفافیت بودجه شرکت‌های دولتی شده، با این حال گروهی هم بر این باورند که تاثیر چندانی بر شرکت‌های دولتی نگذاشته است، نظر شما چیست؟

تصمیم مجلس برای بررسی بودجه شرکت‌های دولتی یک ماه قبل از لایحه بودجه کل به‌منظور کاهش ترافیک کاری بررسی لایجه بودجه بود. چون بررسی بودجه عمومی دولت وقت می‌برد. در واقع قبل از این قانون بودجه شرکت‌های دولتی به‌دقت بررسی نمی‌شد. درحالی‌که گردش مالی شرکت‌های دولتی بسیار بیشتر از حجم منابع و مصارف دولت است. البته ارقام بودجه شرکت‌های دولتی با ارقام بودجه عمومی دولت به لحاظ ذات و محتوا شبیه هم نیستند. اما نتیجه بررسی زودتر از موعد شرکت‌های دولتی هم به نظر من کارساز و تعیین‌کننده نبوده؛ به این دلیل که وقتی بودجه شرکت‌های دولتی زودتر از بودجه عمومی دولت تهیه می‌شوند، تحت تاثیر بودجه عمومی دولت قرار می‌گیرند. یعنی ممکن است بودجه کل متغیرهایی را پیشنهاد کرده باشد که بودجه شرکت‌های دولتی را تحت تاثیر قرار دهد. در نتیجه این اقدام تعیین‌کننده و در راستای منافع شرکت‌های دولتی نیست.

‌برخی از این شرکت‌ها ماهیتا زیان‌ده هستند، آیا بررسی زودتر از موعد می‌تواند باعث شود که دلایل زیان‌دهی آنها روشن شده و برای آنها تصمیم‌گیری شود؟

در شکل کلی از نظر من، زیان‌دهی شرکت‌های دولتی اشکالی ندارد؛ چون این شرکت‌ها ابزارهای دولت هستند تا به اهداف خود برسند. یعنی در جایی که بخش خصوصی توان ندارد از شرکت‌های دولتی استفاده می‌شود. زیان‌دهی شرکت‌های دولتی در اقتصاد ایران خصوصا در دو دهه اخیر، به دلیل دخالت‌های دولت صورت گرفته است. در واقع دولت باعث شد که این شرکت‌ها به زیان‌دهی برسند. مثلا قیمت‌های آنها را محدود کرد یا تکالیفی وضع کرد که آنها نتوانند توسعه پیدا کنند. اقدامات دولت باعث فلج شدن ارکان این شرکت‌ها شد. از همه مهمتر اینکه بسیاری از شرکت‌های دولتی اصلا ضرورتی برای فعالیت در بخش دولتی ندارند. می‌توان آنها را به بخش خصوصی واگذار کرد و بودجه را از زیان‌دهی شرکت‌های دولتی نجات داد. البته در مجموعه شرکت‌های دولتی یکسری از این شرکت‌ها مثل آب و فاضلاب یا عمران شهرهای جدید وجود دارند که ذات‌شان توسعه‌ای است، بنابراین اگر در ردیف شرکت‌های زیان‌ده قرار می‌گیرند، اشکالی ندارد، چون زیان‌دهی آنها در راستای وظایفی است که در توان بخش خصوصی نیست.

‌اشاره کردید از آنجا که بودجه شرکت‌های دولتی یک‌ماه زودتر به مجلس می‌رود، مشکلاتی پیش می‌آید. منظورتان این است که تکالیفی که اضافه می‌شود، به سرجمع بودجه آنها افزوده می‌شود؟

این موضوع ناشی از مشکلات اساسی‌تری است. درست است که در قانون، بودجه شرکت‌های دولتی برای بررسی و تصویب به مجلس ارائه می‌شود، اما حدود دخالت مجلس در بودجه هم باید مشخص شود. اینکه مجلس به‌گونه‌ای دخالت می‌کند که به یکپارچگی و انسجام بودجه خدشه وارد می‌شود، موضوعی اساسی است. وقتی بودجه شرکت‌های دولتی در مجلس بررسی می‌شود، دخالت آنها در متغیرهای بودجه تاثیر می‌گذارد. مثلا پیش آمده که قصد داشته‌اند هزینه‌ای به بودجه عمومی دولت اضافه کنند، اما چون بودجه عمومی منابعی نداشته، از بودجه شرکت‌های دولتی استفاده کرده‌اند. این کار بودجه را خراب می‌کند. اینکه یک ماه زودتر بودجه به مجلس می‌آید، خیلی هم خوب نیست، چون در آن اتفاقاتی می‌افتد که کلیت بودجه را تحت تاثیر می‌گذارد. گاهی این دخالت‌ها خارج از استاندارد است؛ مثلا قیمت‌ها را آنقدر پایین می‌آورند که شرکت به زیان‌دهی می‌افتد.

‌نکته دیگری که در بودجه شرکت‌های دولتی دیده شده، سربه‌سر کردن زیان شرکت‌های زیان‌ده از شرکت بالاسری آن است. در واقع هلدینگ مانع از دیده شدن زیان آن شرکت شده است. چرا چنین اتفاقی می‌افتد؟

اصلا فلسفه ایجاد هلدینگ برای به‌تعادل رساندن عملکرد شرکت‌های زیرمجموعه است. فرض کنید شرکت گاز در منطقه‌ای لوله‌کشی می‌کند و شروع به فروش می‌کند، اما هنوز آنقدر مشترک ندارد که هزینه انجام شده را جبران کند. یا نسبت درآمد آن شهر به‌گونه‌ای نیست که بتواند درآمد ایجاد کند، در نتیجه زیان‌ده می‌شود. وظیفه هلدینگ است که این زیان‌دهی را به نحوی پوشش بدهد. بنابراین پوشش این زیان‌دهی همیشه به معنای عملکرد نامطلوب نیست؛ بلکه شرایط به‌گونه‌ای است که فعلا شرکت نیاز به حمایت دارد. نقش اساسی هلدینگ، سهامداری شرکت‌های زیرمجموعه است و خودش نباید وارد عمل شود.

‌براساس قانونی که مجلس مصوب کرده، شرکت‌های دولتی باید صورت‌های مالی خود را هنگام ارائه بودجه به مجلس ارائه کنند. ظاهرا از مجموع 380 شرکت دولتی حدود 99 شرکت صورت‌های مالی خود را اصلا منتشر نکرده‌اند. چنین موضوعی با ماهیت قانون وضع شده منافات دارد و نشان می‌دهد برخی‌ها ساز خودشان را می‌زنند. نظرشما چیست؟

اینکه شرکت‌های دولتی مکلف شدند صورت‌های مالی خود را منتشر کنند، اقدام بجایی بود. این شرکت‌ها چون متعلق به مردم هستند، حتما باید عملکردشان شفاف باشد. مثلا صداوسیما واقعا ماهیت شرکتی ندارد. این سازمان را می‌توان تجزیه کرد و بخش‌های شرکتی آن را جدا کرد. اما اینکه 99 شرکت صورت مالی خود را افشا نکردند، باید بررسی و دلایل آن روشن شود.

‌موضوع دیگر رشد بودجه شرکت‌های دولتی است که هر سال اتفاق می‌افتد. برخی کارشناسان بر این باورند که رشد بودجه شرکت‌های دولتی سیگنال به اقتصاد در سال آینده است. آیا چنین نیست؟

حدود 80 تا 85 درصد بودجه شرکت‌های دولتی مربوط به 10 شرکت است و حجم بزرگی از منابع را در خود دارند. این شرکت‌ها چون عملیات ارزی دارند درآمد‌ها و هزینه‌های آنها هم ارزی است وقتی نرخ ارز افزایش می‌یابد بودجه این شرکت‌ها به‌شدت رشد پیدا می‌کند. از سویی چون سهم این شرکت‌ها در بودجه شرکت‌های دولتی بالاست، در تغییرات کل بودجه، رشد آنها اثرگذار است. اگر بررسی شود، همین شرکت‌هایی که ارز به‌دست می‌آورند یا ارز خرج می‌کنند، آن بخش از فعالیت آنها که از مسائل ارزی تبعیت می‌کند، رشد چندانی ندارد. به نظر من نه نمایندگان و نه کسانی که درباره بودجه شرکت‌های دولتی اظهارنظر می‌کنند از تخصص لازم برخوردار نیستند. اینکه گفته می‌شود رشد بودجه شرکت‌های دولتی به تورم دامن می‌زند، باید بررسی دقیق‌تر انجام شود. چون رشد بودجه آنها معلول عوامل درون‌زای دیگری در شرکت است. معتقدم که شرکت‌های دولتی را نباید مخاطب این وضعیت نابسامان قرار داد. خود دولت و مجلس مقصرهــــای اصلی وضعیت امروز شرکت‌های دولتی هستند.

به کانال تلگرام هم میهن بپیوندید