بنیامین نجفی

روزنامه هم‌میهن

دامنه اختیارات شهرداری با طرح مردمی‌سازی حکمرانی افزایش می‌یابد

 

طرح مردمی‌سازی حکمرانی در حالی در کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس به تصویب رسیده و در آستانه قانونی شدن است که همچنان در خصوص آینده وضعیت مدیریت حوزه انرژی ابهامات و پرسش‌هایی وجود دارد. اینکه آیا قرار است تغییر و جهشی در قیمت آب و برق از طریق اجرای این طرح توسط مجلس صورت بگیرد و اینکه با تغییر مدیریت این حوزه کلیه امور سیاستگذاری انرژی به شهرداری‌ها واگذار می‌شود یا دولت همچنان نقش حاکمیتی خود را خواهد داشت، همچنان در ابهام است. این طرح که از سال‌ها پیش کارهای مطالعاتی‌اش با هدف کوچک‌سازی دولت و تفکیک امور ملی از محلی از طریق واگذاری بخشی‌ از اختیارات دولت به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها انجام شده و در حال حاضر زیر ذره‌بین بهارستان‌نشینان قرار گرفته است، به دنبال نوع جدیدی از حکمرانی شهری است که در قالب آن بخشی از اختیارات و مسئولیت‌های برخی از وزارتخانه‌ها از جمله وزارت نیرو به شهرداری واگذار می‌شود. در اینجا مهمترین مسئله آینده قیمت و نحوه تولید و توزیع بخش آب و برق است که مشخص نیست شهرداری‌ها قرار است چگونه آن را در سطح شهر توزیع و قیمت‌گذاری کنند.
به‌طور کلی حوزه آب و برق طی سالیان گذشته تحت حاکمیت دولت اداره شده و یارانه‌ پنهان بسیار زیادی هر ساله به آن‌ها تعلق گرفته است. براساس آخرین مطالعات و بررسی‌های انجام‌شده، دولت‌ها در ایران سالانه حدود 80میلیارد دلار، برای حامل‌های انرژی پرداخت می‌کنند که حدود 37درصد تولید ناخالص داخلی و بیش از چهار برابر بودجه عمومی‌ را در بر می‌گیرد. با توجه به این آمار و ارقام، ایران با اختصاص بیش از 6/84درصد یارانه به حامل‌های انرژی، رتبه دوم جهان را در نرخ پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی به خود اختصاص داده است. در این شرایط مشخص نیست که در صورت واگذاری مدیریت حوزه آب و برق به شهرداری آیا این سازمان امکان پرداخت یارانه‌های دولتی را دارد یا خیر، چراکه هرساله دولت طبق ردیف بودجه مشخصی که برای وزارت نیرو در بودجه تعیین می‌کند برای یارانه‌های آشکار و پنهان آن برنامه‌ریزی می‌کند، اما به نظر نمی‌رسد که چنین اتفاقی نتواند توسط شهرداری‌ها بیفتد.
این در حالی است که سال‌ها موضوع واقعی‌سازی قیمت حامل‌های انرژی و آب و برق در دولت‌های مختلف مطرح بوده اما بنا به ملاحظات مختلف اقتصادی و سیاسی دولت‌ها ترجیح داده‌اند که یارانه پنهان انرژی را متوقف نکنند. از سوی دیگر اگر دولت بخواهد زیرساخت‌های آب و برق را به شهرداری واگذار کند باید دید که آیا شهرداری امکان خرید آن‌ها را دارد یا اینکه دولت قرار است به‌طور کلی این بخش را به شهرداری هبه کند؟ ارزیابی کارشناسان و دست‌اندرکاران پروژه مطالعاتی مذکور با عنوان مردمی‌سازی حکمرانی هم بر این امر صحه می‌گذارد که این طرح چندان به موضوع قیمت‌گذاری و یارانه‌های آب و برق توجهی نکرده است و جای این مسئله در طرح مذکور خالی مانده است. البته دولت از سال گذشته برنامه‌ای را برای دریافت جریمه از پرمصرف‌های برق دنبال کرده بود. سخنگوی صنعت برق پیش از این اعلام کرده بود:«دولت به دنبال طرحی بوده که در صورت تصویب، بالغ بر پنج میلیون مشترک مصرف برق که دولت آن‌ها را در دسته پرمصرف قرار داده است باید بهای برق را مطابق بهای تمام‌شده پرداخت کند.» به گفته رجبی مشهدی «رفتار مصرفی مشترکان پرمصرف به‌گونه‌ای است که گاه بین 15 تا 20 برابر یک مشترک کم مصرف، از برق استفاده می‌کنند.» چنین طرح‌هایی نشان می‌دهد که خود دولت با وجود ردیف بودجه‌های مشخصی که برای وزارت نیرو و پرداخت یارانه به حوزه انرژی دارد در مواردی سعی در دریافت قیمت واقعی برق از بخشی از مردم داشته است. حال اگر به‌طور کلی این بخش به شهرداری‌ها واگذار شود، احتمالا باید منتظر واقعی‌سازی و جهش قیمتی انرژی باشیم.
البته اگر معنی مردمی‌سازی در این طرح واقعی‌سازی و آزادسازی قیمتی باشد، احتمالا این اقدام مورد استقبال طیفی از کارشناسان و اقتصاددان‌های لیبرال قرار خواهد گرفت، اما با این وجود این سوال مطرح است که اساسا نهاد غیرتخصصی مثل شهرداری‌ها امکانات زیرساختی مدیریت حوزه آب و برق را خواهد داشت یا خیر؟ چراکه در حال حاضر نیروهای متخصص این حوزه در وزارت نیرو مستقر هستند و اگر قرار باشد شهرداری به این حوزه ورود کند، باید تمامی این نیرو‌ها را استخدام یا به صورت پیمان‌کاری برون‌سپاری کند که به احتمال زیاد در هر دو صورت هزینه‌های تامین و تولید آب و برق افزایش پیدا می‌کند و در نهایت قیمت تمام‌شده این کالاها که قاعدتا باید کالای عمومی باشد که توسط دولت ارائه شود، به‌شدت بالا می‌رود.
کارشناسان معقدند که مجلس در گام اول باید جزئیات این طرح را برای عموم منتشر می‌کرد تا کارشناسان و ذی‌نفعان از بخش‌های مختلف در خصوص آن نظر دهند و دیدگاه‌های فنی و کارشناسی خودشان را قبل از تصویب طرح به سیاستگذاران ارائه کنند. در شرایط فعلی به نظر می‌رسد که با اجرای این طرح به دلیل برخی خلاء‌های موجود در آن باید منتظر موازی‌کاری میان دستگاه‌های دولتی مثل وزارت نیرو و شهرداری باشیم، ضمن آنکه به دلیل نامشخص بودن تعریف و مرز امور تصدی‌گری و امور حاکمیتی آینده مبهمی در مورد آینده قیمتی بخش انرژی وجود دارد. در هر صورت با تصویب طرح مذکور شهرداری‌ها باید مبلغی را از مردم بابت توزیع آب و برق دریافت کنند، اما اینکه روی این مبلغ یارانه‌ای تعلق بگیرد نقطه مبهمی است که نمی‌توان به صورت روشن به آن پاسخ داد.
آنچه عمدتا در طرح مردمی‌سازی حکمرانی مورد توجه قرار گرفته است، تفکیک امر ملی از امر محلی و کوچک‌سازی دولت به سیاق کشورهای توسعه‌یافته بوده است. به این معنا که نقش شهرداری‌ها و دهیاری‌ها از طریق مدیریت محلی افزایش پیدا کند و دولت از نقش تصدی‌گری‌ خود بکاهد. اما با توجه به ساختار بخش انرژی و وزارتخانه‌هایی مثل وزارت نیرو به نظر می‌رسد که چندان به پیامد‌ها و آینده مدیریت بخش انرژی و قیمت‌های آن در قالب این طرح توجهی نشده است و حال باید دید آیا نمایندگان مجلس و کمیسیون‌های مربوطه نسبت به این امر واکنشی نشان خواهند داد یا به راحتی رای به افزایش اختیارات شهرداری‌ها خواهند داد تا شاهد یک نظم جدید برای مدیریت، تولید و توزیع و قیمت‌گذاری آب و برق باشیم.

 

 

نگاه جامعه‌شناس

 

 

حسین ایمانی جاجرمی پژوهشگر جامعه‌شناسی شهری:

ضرورت تفکیک امر ملی از محلی

 

طرح مردمی‌سازی مدیریت شهری سال‌ها قبل مطالعه آن در مراکز مطالعاتی رسمی انجام شده و اکنون قرار است به صحن علنی مجلس برود. درباره این طرح حسین ایمانی‌جاجرمی از دست‌اندرکاران پروژه مطالعاتی مردمی‌سازی حکمرانی در گفت‌وگو با «هم‌میهن» می‌گوید: «سال‌ها در مورد این طرح مطالعه شده است. این خروجی که بیرون آمده از سال‌ها قبل از انقلاب تا به امروز به موضوع اداره امور محلی و مسئله مهم تمرکززدایی پرداخته شده است. بحث اساسی تمرکززدایی است. چون دولت بسیار بزرگ و لخت شده و نمی‌تواند مسائل را حل‌وفصل کند. برای اینکه در حوزه‌هایی ورود کرده که وظیفه‌اش نیست. اصل این کار ضرورت تفکیک امر محلی از امر ملی است.»

‌طرح جامع مدیریت شهری و روستایی که در حال حاضر در مجلس است و برخی معتقدند که در صورت تصویب و اجرای آن تحولی بزرگ در زمینه کوچک‌سازی دولت اتفاق می‌افتد. با توجه به حضور شما در روند مطالعاتی این طرح به اعتقاد شما آثار آن در صورت تصویب چه خواهد بود؟

کاری که ما انجام دادیم یک پروژه مطالعاتی برای مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران بود. یک کار مطالعاتی به هر صورت انجام شد اما گام بعدی که باید برداشته می‌شد این بود که ذی‌نفعان و متاثرین از این پیشنهاد جدید باید حتما در ارزیابی و نقد این مطالعه شرکت می‌کردند. یعنی نمایندگانی از شهرداری‌ها، شورای شهر، بخش خصوصی و دولت و جامعه مدنی باید در فرایند آن حضور پیدا می‌کردند. این خیلی مهم است که قرار است در بخش محلی کشور یک تجدیدنظر اساسی صورت گیرد که به معنی یک گام اصلاحی خیلی بزرگ است. بنابراین به‌نوعی این طرح باید انتشار عام پیدا کند. این شکل کلاسیکی که طرح به مجلس برود، بعد یک قانون تصویب ‌کنیم و بقیه هم خبر نداشته باشند، باعث ایجاد هزینه‌های زیاد برای کشور می‌شود. از این جهت خوب است که این پیش‌نویس قبل از تصویب در مجلس انتشار عمومی پیدا کند که اگر بحث و گفت‌و‌گو و نظری وجود دارد شنیده شود و درباره آن صحبت شود. اما مطالعه‌ای که ما انجام دادیم یک اصلاح اساسی بود. یعنی امر ملی را از امر محلی تفکیک کردیم. این به این معناست که دولت باید خودش را کوچک کند و آن وظایفی که به صورت تصدی‌گرایانه دست دولت بوده است، به شهرداری‌ها منتقل شود. یعنی در واقع تصمیمی که در قانون برنامه سوم عنوان شده بود. اینکه دولت باید وظایف تصدی‌گرایانه خود در زمینه محلی را به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واگذار کند، در نتیجه با این کار دولت کوچک می‌شود. از آموزش و پرورش گرفته تا بهداشت، درمان و مسکن و اشتغال همگی به شهرداری‌ها واگذار می‌شود تا شاهد شکل‌گیری یک مدیریت شهری قدرتمند و جامع باشیم.

‌سابقه تاریخی این طرح جامع چیست؟ از چه زمانی مطالعه آن کلید خورده است؟

سال‌ها در مورد این موضوع مطالعه شده است. این خروجی که بیرون آمده است از سال‌ها قبل از انقلاب تا به امروز به موضوع اداره امور محلی و مسئله مهم تمرکززدایی پرداخته شده است. بحث اساسی تمرکززدایی است. چون دولت بسیار بزرگ و لخت شده و نمی‌تواند مسائل را حل‌وفصل کند. برای اینکه در حوزه‌هایی ورود کرده که وظیفه‌اش نیست. بخشی از این وظایف در حوزه امور خصوصی بوده است. یعنی دولت وظایف بخش خصوصی را گرفته است. این سیاست خصوصی‌سازی بوده است که یک مقداری از آن اجرا شده است. یک مقدار زیادی از کارهای دولت هم مربوط به شهرداری‌ها است. مثل آب و برق و مسائل مربوط به محیط‌زیستی. این‌ها کارهایی است که در همه جای دنیا شهرداری‌ها انجام می‌دهند. این مطالعه شده است که وظایف شهرداری‌ها در کشورهای دیگر چیست و در کدام حوزه‌ها مسئولیت دارند. حتی اسناد بین‌المللی که در این زمینه وجود دارد و کارهایی که صورت گرفته در این مطالعه دیده شده است. البته نمی‌دانم خروجی طرح فعلی در مجلس چقدر به روح آن مطالعه وفادار است. من از آن مطالعه صحبت می‌کنم. ما چند مدل بیشتر برای مدیریت شهری نداریم. برای شهرهای بزرگ مدل شهردار قوی را می‌خواهیم و برای همین شهردار باید مثل اعضای شورای شهر انتخابی باشد و سطوح خالی مانده مدیریت شهری احیاء شود مثل شوراهای منطقه‌ای و شهرداری‌های محله که ضرورت تشکیل آن‌‌ها وجود دارد. نباید اینگونه باشد که مقدار زیادی وظایف را از دولت بگیریم و به شهرداری‌ها بدهیم و بعد شهرداری تبدیل به یک دولت بزرگ در سطح شهر بشود و دچار ناکارآمدی شود. اصل این کار تمرکز‌زدایی است. 

‌آیا با انتقال بخش انرژی مثل آب و برق به شهرداری‌ها باید منتظر آزادسازی قیمتی و قطع یارانه‌های دولت به آن‌ها باشیم؟

بحثی که ما داشتیم این بوده است که تولید انرژی باید با دولت باشد ولی توزیع آن در سطح شهر دیگر وظیفه دولت نیست و این وظیفه شهردار‌ی‌ها است. شهرداری‌ها اگر دموکراتیک باشند، یعنی افرادی که به عنوان تصمیم‌گیر در شهرداری‌ها هستند از دل مطالبات مردمی بیرون آمده باشند و همه چیز شفاف و روشن باشد و فضای بازی برای مشارکت همه گروه‌های اجتماعی فراهم شده باشد، قاعدتا جنبه اجتماعی قیمت‌گذاری و توزیع خدمات را در نظر می‌گیرند. به نظر می‌رسد که اگر این کار به صورت محلی انجام داده شود، گروه‌های محروم و اقشاری که هزینه‌هایشان بیشتر از درآمد‌شان است، وضعیت بهتری پیدا خواهند کرد، چون ملاحظات محلی در نظر گرفته می‌شود. این ملاحظات محلی در جاهای مختلف فرق می‌کند. مثلا در تهران یک دسته مسائل داریم، در زاهدان ممکن است مسائل دیگری باشد. یعنی هر جایی براساس ظرفیت‌هایی که دارد عمل می‌کند. تولید همچنان در دست دولت است، ولی به محض اینکه به مرز شهر می‌رسد در اختیار شهرداری قرار می‌گیرد که براساس سیاست‌های محلی‌اش آن را توزیع کند.

 imani jarjami

 

نگاه کارشناس

 

 

علی نوذرپور معاون پیشین سازمان شهرداری‌های کشور در گفت‌وگو با «هم‌میهن»:

جداسازی امور حاکمیتی از تصدی‌گری دولتی

 

طرح مردمی‌سازی حکمرانی، طرحی چندین‌دهه‌ای است که تاکنون به دلایل و اختلافات مختلف در بین نهادهای حاکمیتی و همین‌طور در درون دولت‌ها به مرحله اجرا درنیامده است، اما در حال حاضر امید زیادی برای تصویب آن در مجلس فعلی وجود دارد. علی نوذرپور، معاون پیشین سازمان‌ شهرداری‌ها و شهردار سابق منطقه 22 تهران در گفت‌وگو با «هم‌میهن» می‌گوید: «با تحقق این طرح اگر به قانون تبدیل شود، وظایف خیلی مهمی را در حوزه‌های مختلف شهرسازی و عمرانی، فرهنگی و اجتماعی، آموزشی و فناوری، بهداشت و سلامت، عمران و محیط زیستی، منابع طبیعی و امور حمل و نقل و ترافیک و امور خدمات و تجهیزات شهری، امور اقتصادی و تولیدی و هر آنچه دولت در این زمینه‌ها وظیفه دارد از دولت منتزع می شود و به‌تدریج و طی یک دوره آزمایشی در سه استان به مدت هشت سال اجرا شود و بعد هم اگر موفقیت‌آمیز بود، برای کل کشور اجرایی خواهد شد.

‌طرح حکمرانی محلی که در مجلس در حال بررسی است و احتمالا قرار است به مرحله قانونی دربیاید دارای چه پیشینه‌ و فلسفه‌ای است؟ از مسیر این طرح قرار است چه تحولاتی در حوزه اختیارت دستگاه‌های دولتی ایجاد شود؟

طرحی که الان در مجلس در حال بررسی است، عنوانش مردمی‌سازی حکمرانی است. این طرح در کمیسیون امور داخلی شوراها و مجلس شورای اسلامی به عنوان کمیسیون اصلی تصویب شده است و به صحن ارائه شده و اکنون در دستور کار صحن قرار دارد. عنوان این طرح که مردمی‌سازی حکمرانی است، برگرفته از لایحه‌ای است که وزارت کشور در سال 1393 به دولت ارائه داد و در سال 1394 هم در کمیسیون امور خاص کلانشهر تهران و سایر کلانشهر‌ها، هیئت‌دولت در فاز اول در کارگروه کمیسیون تخصصی خود به تصویب رسانده بود و به انتشار هم رسیده بود، ولی در مراحل بعدی در هیئت دولت مانده بود، یعنی به دلیل برخی اختلافات این لایحه ارائه نشده بود. خود لایحه‌ای که وزارت کشور پیشنهاد داد، متاثر از قانون برنامه پنج‌ساله پنجم بود که حکم می‌کرد وزارت کشور مکلف است طرح جامع مدیریت شهری را تهیه کند و به دولت ارائه دهد. پیش‌نویس اولیه این طرح را هم شهرداری تهران در اوایل دولت اول آقای روحانی و توسط آقای قالیباف که شهردار وقت بود، یک نسخه به وزیر کشور داده شد و یک نسخه هم به دکتر لاریجانی رئیس وقت مجلس و از آنجا به کمیسیون‌های مربوطه ارجاع شده بود و در آنجا از وزارت کشور نظر خواسته بودند. اما نهایتا نسخه چهارم هم در اختیار مجلس فعلی است که تحت عنوان طرح در دستور کار قرار گرفته است که بحث مدیریت روستا و بهیاری‌ها هم به آن اضافه شده است. سه نسخه اول مدیریت شهری بود و این نسخه جدید مدیریت شهری و روستایی است. سابقه تاریخی آن هم به‌طور جدی به برنامه پنج‌ساله دوم کشور برمی‌گردد که در سند پیوست برنامه یکی از سیاست‌‌های مصوب حوزه عمران شهری اختصاص داده شده بود که بایستی در جهت واگذاری وظایف و مسئولیت‌هایی که دولت در حوزه مدیریت شهری دارد، به شهرداری‌ها اقدام کند و شهرداری‌ها هم باید به سمتی بروند که انتخابی شوند یا توسط مردم یا توسط شوراها انتخاب شوند. ریشه تاریخی این طرح به اینجا برمی‌گردد.

‌به نظر می‌رسد که پشتوانه مطالعاتی این طرح از مدت‌ها قبل صورت گرفته باشد.

بله. بعد از برنامه پنج‌ساله دوم به این سو، کارهای مطالعاتی و تحقیقاتی آن را در وزارت کشور داریم که عمدتا توسط مرکز مطالعات برنامه‌های شهری وزارت کشور در دهه 1370 انجام شده است و متاثر از آن مطالعات و تحقیقات که در آن دوره انجام شد، برخی هم به صورت کتاب منتشر شد، مثل کتاب نظام نوین مدیریت شهری تا مجموع کتاب‌های پنج‌جلدی تحت عنوان واگذاری وظایف جدید به شهرداری‌ها که خود مرکز مطالعات تدوین و منتشر کرده بود.

‌آثار و نتایج این طرح در صورت تصویب چه خواهد بود؟

اگر فقط خود این طرح را بحث کنیم، خیلی طرح کلانی است و قرار است که با تحقق این طرح اگر به قانون تبدیل شود، وظایف خیلی مهمی را در حوزه‌های مختلف شهرسازی و عمرانی، فرهنگی و اجتماعی، آموزشی و فناوری، بهداشت و سلامت، عمران و محیط زیستی، منابع طبیعی و امور حمل و نقل و ترافیک و امور خدمات و تجهیزات شهری، امور اقتصادی و تولیدی و هر آنچه دولت در این زمینه‌ها وظیفه دارد از دولت منتزع کند و به تدریج و طی یک دوره آزمایشی در سه استان به مدت 8 سال اجرا شود و بعد هم اگر موفقیت‌آمیز بود برای کل کشور اجرایی خواهد شد. یک اصولی برای این طرح وجود دارد که مهمترین نکته آن تعیین وظایف و حدود اختیارات و مسئولیت‌ها بین ارکان امور حاکمیتی و امور تصدی‌گری است. یعنی بحث آن است که آن چیزی که حاکمیتی است در دولت بماند و آن چیزی که از جنس تصدی‌گری است، به دهیاری‌ها و شهرداری‌ها واگذار شود. البته به صورت گام‌به‌گام و مرحله‌ای باید این کار صورت بپذیرد و طی این فرایند تمرکززدایی شکل بگیرد تا دولت کوچک شود و مدیریت‌های محلی مثل سایر کشورهای دنیا در جایگاه واقعی خودشان قرار بگیرند. اینکه امور حاکمیتی چیست و امور تصدی‌گری به چه معناست در این طرح تعریف شده است. اما همان‌طور که اشاره کردم در امور محیط زیست منابع طبیعی که باید به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واگذار شود، کلیه اقدامات مدیریتی و اجرایی و مطالعاتی مرتبط با سامان‌دهی و بهره‌برداری و نگهداری از عرصه‌های طبیعی، باغ‌ها و اراضی زراعی، جنگل‌ها و بیشه‌ها، کرانه‌های ساحلی و مسئله رفع آلودگی محیطی آب و آلودگی‌های صوتی که الان توسط سازمان محیط زیست و وزارت جهاد کشاورزی انجام می‌شود، باید در اختیار شهرداری قرار بگیرد.

‌آیا با این طرح نقش حاکمیتی دولت در بخش آب و برق کاهش پیدا می‌کند و به سمت نوعی آزادسازی می‌رویم؟

این بحث‌هایی نیست که الان در این طرح مورد توجه قرار گرفته باشد. بحث این است وظایفی که توسط دولت انجام می‌شود مثل آب چه محدوده‌ای داشته باشد. تولید آب و برق همچنان برعهده دولت است، اما وقتی به ورودی شهر می‌آید با یک قیمتی به شهرداری واگذار می‌شود و شهرداری هم در ازای توزیع آب و برق بین مردم قاعدتا یک بهای خدماتی را دریافت می‌کند. بنابراین اینکه آیا گران می‌شود یا ارزان می‌شود الان قابل تدقیق نیست. بایستی در زمان بررسی این طرح جزئیات چگونگی این کار به صورت دقیق‌تر مشخص شود، اما تجربه دنیا نشان می‌دهد که اگر توسط مدیریت محلی یعنی شهرداری‌ها و نظارت مردم انجام شود، قطعا هزینه تمام شده هر کدام از این خدمات پایین‌تر خواهد آمد و قاعدتا با قیمت پایین‌تری هم می‌تواند در اختیار مردم قرار بگیرد.

 nozarpoor Amir Jadidi 22