حمید قنبری حقوقدان: مجوزهای موقت کارساز نیست
برای اولین‌بار اعمال تحریم‌های فرامرزی علیه ایران تصویب شد تا صنعت نفت و گاز کشور را هدف قرار دهد.
برای اولین‌بار اعمال تحریم‌های فرامرزی علیه ایران تصویب شد تا صنعت نفت و گاز کشور را هدف قرار دهد. در سال 1996 نیز در دوره بوش پسر، این قانون تمدید شد. همچنین دستور اجرایی ۱۳ و ۲۲۴ ابتدا برای موضوع طالبان و القاعده صادر شد و هدف اولیه‌اش ایران نبود، اما پس از فروپاشی این دو گروه، این دستور علیه ایران نیز مورد استفاده قرار گرفت. در دوره ریاست‌جمهوری اوباما، از منظر حقوقی و حجم تحریم‌ها، شدیدترین وضعیت تاریخی پیش آمد.
اقدامات صورت‌گرفته عمدتاً به تحریم‌های ثانویه بازمی‌گشت و در حوزه بانکی و مالی، دستور اجرایی ۱۹۹۵ صادر شد که تمام نظام مالی ایران را تحت تحریم قرار داد. ماهیت این دستور هسته‌ای نبود، بلکه مبنای آن ادعای پولشویی توسط ایران بود و براساس آن، فرض بر این بود که هرگونه اقدام مالی برخلاف قوانین صورت می‌گیرد، مگر اینکه اثبات شود که فعالیت مذکور قانونی است.
پس از امضای برجام، دولت ترامپ در نخستین دوره ریاست‌جمهوری خود از برجام خارج شد و با صدور دستور اجرایی ۱۳۴۶، تمام تحریم‌هایی که طبق برجام رفع شده بود را مجدداً بازگرداند. ادامه این روند، باعث شد که اتفاقات حال حاضر رخ دهد و تلاش‌ها برای بازگشت به وضعیت قبل، به‌ویژه در دوره بایدن، نتیجه‌ای نداشت. در سیاست ترامپ، تمرکز روی ابزار اجرایی بود، اما باید توجه داشت که مهم‌ترین قوانین تحریمی ایران، صرفاً ناشی از دستورات اجرایی نیستند. تا سال ۱۹۹۵ هیچ قانون تحریمی توسط کنگره آمریکا علیه ایران وجود نداشت. از آن زمان به‌بعد، ابتدا این قوانین پیشنهاد، سپس تصویب شد که سرمایه‌گذاری در صنعت نفت ایران را محدود می‌کرد؛ به‌ویژه زمانی‌که دولت ایران پس از جنگ تلاش داشت سرمایه‌گذاری خارجی جذب کند.
در سال ۲۰۱۰ همین قانون تقویت شده و دامنه آن به‌طرز قابل توجهی گسترش یافت و به قانونی جامع تبدیل شد که ساختار و محتوای آن با سایر قوانین تحریمی تفاوت اساسی داشت. این قانون، تحریم بانکی را مبنا قرار داد، سپس به بخش نفت نیز تسری یافت. در متن قانون تصریح شده بود که نظام مالی ایران براساس گزارشات دریافتی، دچار اشکالات است و بانک‌های مرکزی کشورهای دیگر مختار بودند با ایران کار کنند، اما در حوزه نفت نباید از مقدار تعیین‌شده که هر شش‌ماه یک‌بار مشخص می‌شود، فراتر بروند. در این ساختار، مفهوم تحریم پیشرونده شکل گرفت؛ به‌گونه‌ای‌که تحریم‌ها به‌مرور زمان تشدید شود تا مانع هرگونه توافق پایدار شود.
پس از آن، رژیم تحریم ایران را به رژیم تحریم سوریه گره زدند، سپس به قانون کاتسا، کره شمالی و روسیه نیز تسری دادند. به این ترتیب، مجموعه‌ای از رژیم‌های تحریمی ایجاد شد که ایستگاه آخر آن تحریم کامل صنعت نفت، انرژی، زنجیره تامین، فولاد، کشتیرانی و سایر حوزه‌های کلیدی بود. پس از این مرحله، سایر حوزه‌ها نیز تحت تحریم قرار گرفتند و حتی راهکارهای دورزدن تحریم‌ها نیز مانند صدور صورت‌حساب جعلی، مورد توجه قرار گرفت. بسیاری از این اقدامات تکراری و در عین حال تشدیدی بودند و از این نقطه به‌بعد، ماهیت تحریم‌ها فلج‌کننده شد؛ بدین‌معنا که هدف صرفاً متوقف کردن توسعه نبود بلکه فلج‌کردن اقتصاد کشور و کشاندن ایران به پای میز مذاکره بود.
برداشته‌شدن تحریم‌ها مستلزم طی روال‌هایی طولانی است. برای مثال، بازگرداندن پول‌های بلوکه‌شده از چندهفته تا چندماه و گاهی چندسال زمان می‌برد که ایران بتواند آنها را آزاد کند؛ حتی پس از توافق، دریافت پول صادرات یا آغاز دوباره فروش نفت نیز مستلزم فرآیندهای حقوقی و بانکی پیچیده‌ای است. برای ایجاد روابط کارگزاری بانکی، گاه تا شش‌ماه تا یک‌سال زمان مورد نیاز است و وصل‌شدن به سوئیفت نیز روندی زمان‌بر دارد. همچنین آغاز مذاکرات برای انتشار اوراق قرضه بین‌المللی و جذب سرمایه‌گذاری خارجی نیز فرآیندهایی چندساله است.
ساختار تحریم‌ها طوری است که حتی با لغو برخی دستورات اجرایی یا صدور مجوزهای موقت توسط رئیس‌جمهور، قوانین اصلی همچنان پابرجا می‌مانند. براساس قوانین تحریمی، تنها راه اساسی لغو تحریم این است که یا رئیس‌جمهور آمریکا هر ۳ یا ۶ یا ۱۲ ماه یک‌بار گواهی دهد که علت تحریم مرتفع شده، یا قانون به‌کلی لغو شود که این امر عملاً غیرممکن است. لذا حتی با صدور مجوز رئیس‌جمهور، تنها نام ایران از فهرست مشمولان تحریم خارج می‌شود، اما مقررات و ساختار تحریم سر جای خود باقی می‌ماند.
تجربه دوره برجام نشان داد که حتی با برداشتن نام بانک مرکزی، بانک ملی، شرکت نفت و سایر نهادهای اقتصادی مهم ایران از فهرست تحریم، هنوز ساختار اصلی قوانین و مقررات پابرجا بود و در عمل، جذب سرمایه و بازگشت طبیعی روابط بانکی و مالی بین‌الملل دشوار و تدریجی بود. همچنین روندهای پیشرونده در قالب به‌روزرسانی و تشدید تحریم‌ها، توافقات را ناپایدار و موقتی ساخته است؛ به‌گونه‌ای‌که حتی در صورت انعقاد توافق، پس از مدتی قوانین دیگر دست مسئولان آمریکایی را برای اعمال فشار و بازگرداندن تحریم‌ها باز می‌گذارد.
تجربه ثابت کرده است که دستیابی به یک توافق جامع و پایدار برای رفع کامل تحریم‌ها، به‌واسطه ساختار پیچیده و چندلایه قوانین آمریکا دشوار و در بسیاری موارد غیرممکن است. بهترین راهکار، کاهش انتظارات حداکثری، حرکت به سوی توافقات کوچک‌تر با دستاوردهای مشهود و بهره‌گیری از نقش‌ها و فرصت‌های منطقه‌ای و بین‌المللی است تا بتوان امتیازاتی را اخذ یا تبادل کرد. این راه با وجود زمان‌بر بودن فرآیندها و چالش‌های متعدد، واقع‌بینانه‌ترین مسیر در شرایط پیچیده فعلی به‌شمار می‌رود.
