استراتژی مبارزه با فساد نداریم

فساد در ایران هر روز چهره جدید و ارقام بزرگتری از خود به نمایش می‌گذارد. درحالی‌که ایران عضو کنوانسیون جهانی مبارزه با فساد است و برای اجرای قواعد این کنوانسیون شورا تشکیل داده اما عملاً در دو دهه گذشته خروجی‌ای از این شورا و کنوانسیون دیده نمی‌شود. یک روز عنوان بزرگترین فساد به بابک زنجانی می‌رسد، یک روز به چای، وقت دیگر به پتروشیمی و زمانی به فولاد.

فساد اتفاق می‌افتد، اموال از کشور خارج می‌شود و نه مجرم به کشور عودت داده می‌شود و نه اموال ناشی از این فساد.

حسن عابدی‌جعفری که در دولت میرحسین موسوی و در اوج دوران جنگ، وزیر بازرگانی بود و اکنون ریاست هیئت‌مدیره انجمن علمی رفتارسازمانی ایران را برعهده دارد، در نشستی با عنوان «دستاوردها و چالش‌های اجرای دو دهه کنوانسیون جهانی مبارزه با فساد و فرصت‌های پیش رو» به نقد عملکردها در این 20 سال پرداخت و گفت: «با وجود گذشت دو دهه از تشکیل شورای مبارزه با فساد و اجرای کنوانسیون جهانی مبارزه با فساد، بنده به شخصه ارزیابی‌ای از عملکرد این شورا در کشور ندیده‌ام. اینکه شورایی که بناست اطمینان پیدا کند مواد کنوانسیون در جمهوری اسلامی ایران دقیقاً اجرا شود، چقدر وظیفه خود را انجام داده است که به عقیده من یک دستگاه به غیر از مجموعه دولت باید عملکرد این شورا را ارزیابی کند.» عابدی جعفری در ابتدای نشست یادی کرد از قاضی مرحوم «ولی‌الله خبره» که سال‌ها قائم‌مقام سازمان بازرسی کشور بود. عابدی‌جعفری درباره او گفت: «در دوره ایشان چندین مسئول و دولت آمدند و رفتند اما مبارزه با فساد از سوی ایشان به جد پیگیری شد. من اگر کاره‌ای بودم حتماً مجسمه ایشان را به‌عنوان فردی که با فساد مبارزه کرد، در مکانی نصب می‌کردم و به‌عنوان یک شخص اثرگذار در این حوزه از زحمات او تقدیر و تشکر می‌کردم.»

وزیر دولت جنگ در این نشست به موضوع «کنوانسیون جهانی مبارزه با فساد سازمان ملل» پرداخت و گفت: «سند مبارزه با فساد که در کنوانسیون جهانی تصویب شده با عنوان فارسی «کنوانسیون مبارزه با فساد سازمان ملل متحد» منتشر شده است، در سال ۲۰۰۳ میلادی تصویب و ۷۱ ماده از مواد مبارزه با فساد را ذیل هشت فصل طبقه‌بندی کرده است. این سند به عنوان قطعنامه‌ای که در مجمع عمومی سازمان ملل متحد تصویب شد، رسمیت پیدا کرده است.

در فصل اول آن در واقع پیش‌گفتاری است که در ۱۳ بند، ضرورت و اهمیت مبارزه با فساد در سطح جهانی و در مقطعی که این سند تنظیم شده را توضیح داده است. در این فصل درباره مقررات عمومی و در فصل دوم نیز درباره تدابیر پیشگیرانه صحبت شده است. پیش‌فرض این بوده که وقتی با فساد مبارزه می‌شود، پیش‌گیری قبل از باقی موارد مورد نظر است و راجع به چگونگی پیشگیری از فساد به‌صورت مفصل توضیح داده شده است.

در فصل سوم در مورد جرم‌انگاری صحبت شده و این پیش‌فرض را داشته که آنچه به‌عنوان فساد نامیده می‌شود و باید با آن مبارزه شود، در قالب قوانین کشورها به نام جرم از آن یاد نشده است؛ بنابراین وقتی اتفاق می‌افتد هیچ‌کس نمی‌تواند از نظر حقوقی با آن مقابله کند. پس گام دوم بعد از پیشگیری این است که این‌گونه موارد جرم‌انگاری شوند و برای آنها مجازات تعیین شود تا بخش قضایی کشورها بتواند به آن ورود پیدا کند. عنوان فصل چهارم این سند «همکاری‌های بین‌المللی» است و از آنجا که این یک سند جهانی است، انتظار این است که کشورهایی که سند را می‌پذیرند با یکدیگر همکاری کنند. عنوان فصل پنجم که بسیار بخش حساسی است «استرداد اموال» است؛ یعنی در سطح جهانی اگر اموالی توسط افراد مفسد انتقال پیدا کرد باید به صاحب آن برگردانده شود. سازوکار و چگونگی برگرداندن اموال به صورت چند ماده در این فصل ذکر شده است. فصل ششم، همکاری‌های فنی و تبادل اطلاعات را مطرح می‌کند تا اگر بخواهد بین کشورها همکاری رخ دهد حتماً باید تبادل اطلاعات و همکاری‌های فنی صورت بگیرد؛ چه از جانب مرجعی که این سند به آن مربوط می‌شود که یکی از دفاتر زیرمجموعه سازمان ملل است با عنوان «UNODC» و همان دفتر مبارزه با مواد مخدر است که این مسئولیت نیز به آنها واگذار شده است. همینطور کشورهایی که توانمندی بیشتری دارند باید طبق شرایط و مقررات که در این سند گفته شده، آن را به دیگران منتقل کنند.

در فصل هفتم که فصل مهمی است درباره سازوکارهای عملی‌سازی این سند سخن گفته شده است و معنی آن این است که قرار نیست این سند در حد نوشته باقی بماند و باید به‌صورت عملی محقق شود. چگونگی عملی ساختن این سند در موادی به‌صورت تفصیلی توضیح داده شده که بعداً اسناد پشتیبانی‌شده آن را کامل کرده است.  در فصل آخر و هشتم نیز، تعدادی مقررات نهایی گفته شده است.  اگر بخواهیم بین این فصول برای یکی از آنها درجه اهمیت قائل شویم، مهمترین این فصول بخش «جرم‌انگاری» است. جرم‌انگاری، بیشترین تعداد مواد را در این سند به خود اختصاص داده است که معنی آن این است که هنوز اول راه هستیم و جرم‌هایی که باید در حوزه فساد مشمول مقابله قرار بگیرند، هنوز در قوه قضائیه خیلی از کشورها به صورت جرم تلقی نشده است.  ۲۸ ماده از ۷۱ ماده این سند به جرم‌انگاری اختصاص دارد. همکاری‌های بین‌المللی بخش دوم اهمیت در این سند را دارد که ۸ ماده را در برگرفته است.  در فصل سازوکارهایی که برای عملیاتی شدن این سند پیش‌بینی شده، اینکه کشورها کدام فصل را در اولویت قرار دهند دو فصل بخش «جرم‌انگاری» و «عملیاتی شدن سند» در نظر گرفته شده است و در درجه بعد فصل‌های «تدابیر پیشگیرانه» و «استرداد اموال» مورد اهمیت تلقی شده‌اند.

۲۰ سال از تصویب این سند می‌گذرد؛ شکل‌گیری این سند مهم است و باید بدانیم در چه شرایطی به آن رسیده‌اند. با ورود به قرن ۲۱ ضرورت تدوین چنین سندی خیلی جدی شد و حدود ۲ سال میان نمایندگان۱۸۰ کشور جهان جلسه برگزار شد تا در نهایت با حفظ «حق شرط برای کشورها» به تصویب رسید. در ایران نیز روال قانونی این سند صورت گرفت و بعد از طی مراحل اختلافی بین مجلس و دولت و شورای نگهبان در نهایت مورد تصویب قرار گرفت.

موادی که در این سند وجود دارد بسیار مهم است. در عین چالش‌ها و ضعف‌هایی که به سند وارد است اما ویژگی‌های مثبت زیادی دارد که به برخی از آنها اشاره می‌کنم. اول اینکه؛ این سند مبتنی بر تجارب ۱۰ کنوانسیون قبلی است که به صورت منطقه‌ای در بخش بخشِ کشورهای دنیا انجام شده بود. دهه ۱۹۹۰ دهه‌ای بود که همه کشورها و مناطق دنیا به این نتیجه رسیده بودند که حتماً باید به یک سند مشترک در مقابله با فساد در منطقه خود برسند، این تجربه‌ها مبنا قرار گرفت تا سندی بین‌المللی و فرامنطقه‌ای تنظیم شود و می‌توان گفت، این سند جمع‌بندی همه کنوانسیون‌های منطقه‌ای است. نکته دوم اینکه برای آن توافق جمعی وجود دارد، در همه مواد این سند این عبارت آمده که «این سند تصویب شده اما از زاویه آن هیچ کشور و سازمان بین‌المللی حق مداخله در کشوری دیگر را در حوزه مبارزه با فساد ندارد.» بنابراین قوانین کشورها در بحث مبارزه با فساد بر سر جای خود قرار دارد و کاملاً محفوظ است.

چند نکته به عنوان هدف در بخش اول سند آمده که حائز اهمیت است و در ماده اول از فصل اول نوشته شده که سه هدف برای این کنوانسیون در نظر گرفته شده است. اول آنکه: «می‌خواهیم پیشگیری و مبارزه مؤثرتر و کارآتر با فساد ارتقاء پیدا کند و تحکیم شود.» بنابراین، این انتظار را ایجاد می‌کند که اگر به عنوان  نمونه سطح پیشگیری و مبارزه با فساد در کشوری در سطح الف قرار دارد با اجرای این سند، این سطح ارتقاء پیدا کرده و اقدامات در این حوزه تحکیم بخشیده شود.  هدف دوم این است که همکاری‌های بین‌المللی و کمک‌های فنی در زمینه پیشگیری و مبارزه با فساد از جمله استرداد اموال ارتقاء پیدا کرده، تسهیل شود و از آن حمایت شود. ما اکنون که ۲۰ سال از تصویب سند گذشته، می‌توانیم ببینیم که چقدر این هدف محقق شده است.

در هدف سوم نیز، امانت‌داری، پاسخگویی و مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی مورد ترغیب قرار گرفته است؛ به این معنی که در کشورها بحث درستکاری مورد تشویق قرار بگیرد.

نکته منفی اینکه به‌رغم تلاشی که صورت گرفت اما تعریف درستی از فساد در سند وجود ندارد و کشورها نتوانستند برای رساندن منظور خود از فساد به توافق برسند و هیچ تعریف مورد توافقی در این کنوانسیون موجود نیست و تنها مصادیق فساد ذکر شده است.

نکته دیگر اینکه ضمانت اجرایی سند چیست؟ این از اسنادی است که به این موضوع توجه داشته و سند را برای اجرا تنظیم کرده و نه برای داشتن یک سند. پس سازوکارهایی برای اجرای آن در سند پیش‌بینی شده است که بدیع و جالب است، اول اینکه کشورها از طریق دولت‌ها موظف به اجرای سند هستند چون آن را امضا کرده‌اند و پذیرفته‌اند که به‌عنوان قانون داخلی باشد. هم‌اکنون محاکم ما در ایران می‌توانند به مواد این کنوانسیون استناد کنند و در مورد فساد رای صادر کنند چون این سند در مجلس شورای اسلامی تصویب شده و به دولت ابلاغ شده و دولت موظف به اجرای آن است؛ بنابراین محاکم براساس آن می‌توانند حکم صادر کنند.

قرار بر این است که دولت‌ها هر دو سال یک‌بار جمع شوند و در بین بقیه کشورها توضیح دهند که درباره اجرای این سند چه کرده‌‌اند. همچنین مکانسیم و روش «ممیزی سند» را تعبیه کرده‌اند تا سند رها نباشد، شیوه کار به این صورت است که از کشوری می‌خواهند که درباره اجرای فلان ماده و بند، گزارش دهد و سپس دو کشور انتخاب و مامور می‌شوند تا چگونگی پیاده شدن آن ماده و بند سند را مورد رسیدگی قرار دهند و از دولت آن کشور می‌خواهند که راجع به آن توضیح دهد، در صورت قانع نشدن نماینده آن دو کشور و سازمان ملل می‌توانند از نزدیک و در داخل آن کشور حضور پیدا کنند و موارد را مورد بررسی قرار دهند. این سازوکار در بین کنوانسیون‌ها ابداع بدیعی است که نشان می‌دهد این سند واقعاً برای اجرا نوشته شده است و مکانسیم قوی و قابل‌دفاعی دارد. قبل از سال ۲۰۰۳ که این سند تنظیم شود، یک سازوکار بین‌المللی مردمی تدوین شده بود که اصلاً به این موضوع کاری نداشتند که دولت‌ها در کشورشان چه می‌کنند و چه قوانینی برای مبارزه با فساد وجود دارد اما این سند اعلام می‌کند که با فرآیند فعالیت دولت‌ها کاری ندارند و خروجی مهم است، این سند به دنبال این است که سطح فساد را در کشورها کاهش دهد و به صفر برساند. سازمان شفافیت بین‌الملل در انتهای این خط ایستاده و از دولت‌ها می‌خواهد که دستاورد خود را در زمینه مقابله با فساد نشان دهند. این سازمان مردمی که متکی به دانشگاه‌هاست از سال ۱۹۹۵ تاکنون نتایج و امتیازات کشورها را اعلامِ عمومی کرده و به‌عنوان یک دیده‌بان مبارزه با فساد میزان سلامت کشورها را ارزیابی و هر ساله آن را اعلام می‌کند. این سازمان در حقیقت مکمل سازمان بین‌المللی «UNODC» محسوب می‌شود.

اهالی این کنوانسیون معتقدند، این سند آثار مثبتی در سطح جهان داشته است، البته سازمان شفافیت همانطور که کشورها را مورد ارزیابی قرار می‌دهد، میانگین جهانی را نیز نشان می‌دهد و اعلام می‌کند که این میانگین ظرف سال‌های مختلف از کجا به کجا رسیده است. این سازمان اعلام کرده که میانگین جهانی در مبارزه با فساد در ۱۰ سال گذشته روی عدد ۴۳ باقی مانده، تکان نخورده و بهبودی پیدا نکرده است. این نشان می‌دهد که دوسوم کشورهای جهان در مبارزه با جهان نمره قبولی نگرفته‌اند اما به هرحال باید به این موضوع نیز توجه داشته باشیم این سند حداقل جلوی پیشروی فساد در جهان را گرفته است. اینکه اشکال از سند مبارزه با فساد است و یا دولت‌ها نتوانسته‌اند مجری‌های خوبی در زمینه مبارزه با فساد باشند را باید مورد بررسی دقیق قرار داد که سازمان شفافیت بین‌الملل در حال انجام آن است.  براساس امتیازدهی سازمان شفافیت بین‌الملل، وضعیت ایران در مبارزه با فساد، در سال‌های متعدد به‌صورت میانگین حدود ۲۵ از ۱۰۰ است و در آخر جدول قرار داریم. کشور ما از رتبه ۱۳۰ شروع کرد و در سال‌های بعد به ۱۴۰،۱۵۰ و ۱۴۸ رسیدیم که نشان می‌دهد این کنوانسیون برای ما تاثیر تعیین‌کننده‌ای نداشته است.  کنوانسیون برای کشورها یک سازوکار اجرایی پیش‌بینی کرده که توسط آن باید این سند اجرایی شود و آن سازوکار اجرایی این است که یکی از مراکز آن کشور نقطه ثقل کار بر روی کنوانسیون می‌شود که اهالی سازمان ملل در این دفتر فقط با آن نقطه تماس می‌گیرند که در کشور ما وزارت دادگستری است و این وزارتخانه یکی از معاونان خود را مامور کرده و مکانیسمی را تهیه کرده که این روند را انجام دهد. شورایی تشکیل شده که بسیار شورای مفصلی است و افراد مؤثری از مراکز گوناگون در آن وجود دارند و اجرایی شدن اجزا و مواد کنوانسیون در کشور را مورد بررسی قرار می‌دهند.  بنده به شخصه ارزیابی‌ای از عملکرد این شورا در کشور ندیده‌ام که شورایی که بناست اطمینان پیدا کند مواد کنوانسیون در جمهوری اسلامی ایران دقیقاً اجرا شود، چقدر وظیفه خود را انجام داده است که به عقیده من یک دستگاه به غیر از مجموعه دولت باید عملکرد این شورا را ارزیابی کند.

هنوز استراتژی خاصی نداریم

همچنین در این نشست، بحری، عضو هیئت‌مدیره سازمان مردم‌نهاد سلامت اداری به بیان دیدگاه‌های خود در زمینه رویکرد کنوانسیون مبارزه با فساد پرداخت و گفت: بعد از اینکه «کنوانسیون مبارزه با فساد سازمان ملل متحد» تصویب شد، تاکید زیادی وجود داشت که یک مرجع ملی از طرف کشورها معرفی شود تا با سازمان ملل متحد در ارتباط باشد تا هماهنگی امور راحت‌تر انجام شود. در سال ۱۳۸۸، ایران این کنوانسیون را امضا کرد اما این امضا به این معنی نبود که آن را صددرصد پذیرفته است و به آن متعهد شده است. امضای کشورها به این معنی است که موافق این کنوانسیون هستند و وقتی عضو آن محسوب می‌شوند که در داخل آن کشور مراحل قانونی خود را انجام دهند و سند تصویب شدن کنوانسیون در کشور را به رئیس سازمان ملل متحد تقدیم کنند تا متعهد به کنوانسیون شناخته شوند.

در ایران، وزارت دادگستری به دلیل جایگاهی که در کشور دارد و سه قوه در آن اثر دارند به سازمان ملل متحد به‌عنوان مرکز پیگیری کنوانسیون معرفی شد. البته یکی از چالش‌های مهم کشور ما تا سال‌ها این بود که بین وزارت دادگستری و قوه قضائیه کدام باید این وظیفه را انجام دهند که در نهایت با شکایت‌های قانونی که اتفاق افتاد رای به نفع وزارت دادگستری صادر شد و هم‌اکنون یک دبیرخانه در ساختار این وزارتخانه دارد.

وقتی در سال ۲۰۰۳ این کنوانسیون را تصویب کرد به این موضوع اشاره کرده بود که به «مکانسیم مرور» نیاز دارند اما نحوه این مرور مشخص نشده بود. در سال ۲۰۰۹، مکانسیم اساسی مرور مشخص می‌شود و اعلام می‌شود که مرور باید از جنس «خوداظهاری» براساس فهرستی که سازمان ملل متحد می‌دهد، باشد که البته مورد بازدید میدانی نیز قرار بگیرند.  در جلساتی که برگزار شد به این نتیجه رسیدند که کشورها در دو فصل «جرم‌انگاری» و «همکاری‌های بین‌المللی» مورد ارزیابی قرار بگیرند و چون تعداد عضویت کشورها زیاد بود، در همان سال آغاز دور مرور شروع به قرعه‌کشی کردند و برحسب قرعه‌کشی، کشورهایی که قرار بود خود را مورد ارزیابی قرار دهند، مورد بازرسی نیز قرار بگیرند، که نام ایران درآمد. در سال ۱۳۸۸ اولین سال ارزیابی عملکرد بود که نام ایران از قرعه بیرون آمد. تا سال ۱۳۹۴ دور اول مرور انجام می‌شود و ایران نیز موفق می‌شود این مرور را انجام دهد و چند تجربه موفق در این زمینه داشت، مثلًا مجتمع ویژه مبارزه با مفاسد اقتصادی در ایران یکی از نمونه‌های برتر شناخته شد. اما چالش‌هایی نیز وجود داشت مثلاً رشوه‌خواری بخش خصوصی در قوانین ما دیده نشده بود یا ما در قوانین خود رشوه‌گیرنده را مجازات می‌کنیم اما هیچ صحبتی از پیشنهاددهنده رشوه در قوانین ایران وجود ندارد، یا در رابطه با حمایت از شهود قوی عمل نمی‌کنیم و در قوانین ما حمایت از شهود قوانین خیلی خاص ویژه‌ای را در برمی‌گیرد؛ به‌عنوان نمونه اگر فردی فسادی را در یک شرکت دولتی یا خصوصی افشا کند، قانون به اندازه کافی از آنها حمایت نمی‌کند یا براساس کنوانسیون، در بخش خصوصی فرد باید ثابت کند که منشأ درآمد او از کجاست که ما در قوانین‌مان این را نداریم و طبق قانون ایران باید منشأ درآمد افراد سالم فرض شود که قطعاً بعدها در بحث‌هایی مثل قانون مبارزه با پولشویی و FATF تاثیرگذار خواهد بود. این ایرادتی بود که از ما گرفته شد که خوشبختانه تعدادی از آنها مانند رشوه‌خواری در بخش خصوصی حل شد و در بخش حمایت از شهود نیز کارهایی شده اما همچنان در بخش منشأ دارایی‌ها با مشکلاتی مواجه هستیم.

فصل پنجم در مورد استرداد اموال به یغمارفته ناشی از فساد است که اتفاقاً از فصولی است که حضور متخصصان ایرانی منجر شد تا در کنوانسیون دیده شود چون در دنیا بسیاری از اموالی که برای مردم کشورها است، به دلیل بروز فساد از کشور و از دست مردم آن کشورها خارج می‌شود که نمونه‌های بسیاری را در کشور خودمان و سایر کشورها داشته‌ایم. تا قبل از کنوانسیون، استرداد به معنی تحویل مجرم بود اما اموال مردم هم مهم بود که معلوم نبود سرنوشت آن چه می‌شود که در فصل پنج کنوانسیون به این موضوع پرداخته شده و به این نکته تاکید دارد که باید منشأ اموال شناسایی شده و اگر این منشأ نادرست باشد یعنی فساد اتفاق افتاده و باید براساس مکانیسم‌های کاملاً قانونی و فرآیندهای پیچیده حقوقی، اموال به کشوری که از آنجا دزدیده شده به کشور اصلی مسترد شود تا در اختیار مردم قرار بگیرد. در این زمینه وضعیت گزارشی که از کشور ما داده شده اصلاً امیدوارکننده نبود و یکی از نقاط ضعف و چالش‌های ما در برابر کنوانسیون، فصل استرداد اموال است درحالی‌که کشورهای زیادی در دنیا فقط و فقط با قوانین کنوانسیون موفق شدند اموال خود را برگردانند.

نتیجه اینکه کنوانسیون می‌تواند مشکلات زیادی داشته باشد اما اثرات مثبت آن برای ما خیلی بیشتر است و حداقل اینکه یک مسیر و نقشه راه را نشان می‌دهد و اگر کنوانسیون اعلام می‌کند که کشورها در برابر مبارزه با فساد باید استراتژی داشته باشند، ما به آن متعهد باشیم چون در حال حاضر ما نه استراتژی مدونی در این زمینه داریم و نه استراتژی غیرمدون و همین باعث شده حرکت‌های ما در مبارزه با فساد بیشتر مبارزه با مصادیق خاص باشد.