نگاه دولت به شرکت‌ملی نفت شبیه کمیته امداد است

نقدی بر رابطه دولت و شرکت ملی نفت

یکی از مدیران ارشد که سابقه حضور در هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران را نیز دارد، به بهانه‏‌ی تصویب و ابلاغ آیین‌نامه اجرایی اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت نفت، ذیل تکلیف بند «س» تبصره یک قانون بودجه 1401، یادداشتی برای روزنامه «هم‏‌میهن» ارسال کرده است. او بنا به ملاحظاتی درخواست کرد که نام او ذکر نشود. متن یادداشت او به شرح ذیل است: در این یادداشت تلاش شده مبانی رابطه مالی دولت‌ها و شرکت‌های نفتی در دنیا و اهداف مد‌نظر از این نظامات مالی بیان شود تا بتوانیم با مقایسه آنها با قانون مصوب و آیین‌نامه ابلاغی قضاوت بهتری داشته باشیم که آیا این مدل جدید بهتر از قبل است، تغییری نکرده یا بدتر شده است؟ به طور کلی در تعریف رابطه مالی بین دولت‏‌ها و شرکت‏‌های ملی نفت؛ دولت‌‏ها به دنبال آن هستند که ابزار سیاست‏‌گذاری و اعمال خواسته‏‌های خود را تقویت کنند و شرکت‌‏ها به دنبال آن هستند تا برای تدوین برنامه‏‌های خود اختیارات و منابع مالی لازم را فراهم کرده و ابزارهای لازم را برای عملکرد تجاری مناسب و بهبود عملکرد خود یا به عبارتی افزایش سود مهیا کنند. در دنیا تفاوت عمده عملکرد شرکت‌های نفتی ناشی از سیاست‌ها و نحوه رابطه مالی تعریف‌شده از طرف دولت میزبان با آنها است. رابطه مالی شرکت‏‌های ملی نفت و دولت‌ها فراتر از یک قرارداد یا نحوه‌‏ی تقسیم درآمد یا سود بین شرکت و دولت است و به عوامل متعددی از جمله نوع ساختار حاکمیتی کشور، موضوعات سیاسی و امنیتی، روند تاریخی شرکت نفت، نظام حکمرانی صنعت نفت، وجود نهادهای تنظیم‌گر، میزان وابستگی بودجه دولت به نفت و... وابسته است. به منظور تدوین رابطه مالی مطلوب بین دولت و شرکت ملی نفت باید چهار وجه توامان در نظر گرفته شود: 1- رژیم مالی 2- مدیریت و حکمرانی رابطه مالی 3- چارچوب‏‌های حقوقی رابطه مالی) 4- شفافیت و نظام پاسخ‌گویی (در اجرا و رابطه مالی). بررسی وضعیت بیش از 30 شرکت دولتی نفتی در دنیا، توسط یکی از محققان بین‏‌المللی، نشان می‌‏دهد در این حوزه دولت‌‏ها به شرکت‏‌های ملی نفت سه نوع نگاه دارند: دیدگاه نخست- گاو شیرده: تامین درآمد برای بودجه دولت؛ دیدگاه دوم- دستگاه اجرایی تحت سلطه دولت: تامین سوخت و زیرساخت انرژی و مدیریت یارانه و دیدگاه سوم- شرکت تجاری سودآور: شرکت تجاری سودآور و سهام‌داری دولت و اخذ مالیات و سود تجاری. هر چند بر اساس سیاست دولت‌‏ها می‌تواند ترکیبی از موارد بالا نیز باشد. اما شرکت ملی نفت ایران از کدام نوع است؟ به طور کلی بررسی رابطه مالی بین شرکت‏‌های ملی و دولت‏ها در جهان نشان می‌‏دهد که؛ «رابطه مالی مبتنی بر سود» موفق‏‌تر، شفاف‏‌تر و منصفانه‏‌تر از «رابطه مالی مبتنی بر درآمد» است. متاسفانه وضعیت فعلی شرکت ملی نفت ایران ناکارآمد است که ناشی از دو دلیل است؛ ناکارآمدی ناشی از رژیم مالی ناکارآمد و ناکارآمدی ناشی از نظام حکمرانی ناکارآمد. در تشریح این موضوع باید بگویم که اگر هر کدام از اینها اصلاح شود و دیگری اصلاح نشود، نتیجه‌‏ای گرفته نخواهد شد. البته در مدل جدید شاید بتوان گفت که نظام مالی تا اندازه‌‏ای بهبود پیدا کرده است یا حداقل یک اقدام اولیه شده است ولی نظام حکمرانی نه تنها بهتر نشده، بلکه بدتر هم شده است. تمام این ناکارآمدی‌ها باعث شده است نه‌تنها شرکت ملی نفت ایران یک شرکت تجاری نباشد، بلکه حتی قواعد بازی یک شرکت دولتی را هم رعایت نکرده و به یک شرکت اداری/عملیاتی و مرکز هزینه تبدیل شود. درباره آسیب‌‏های عمده رابطه مالی فعلی از منظر ساختاری-حکمرانی و رژیم مالی-قراردادی نیز باید بگویم نگاه دولت به شرکت نفت به عنوان تامین‏‌کننده بودجه و حتی انتظار عملکردی شبیه کمیته امداد به جای یک شرکت سودآور است. اما در نقد اصلاحیه روابط مالی؛به نظرم این تغییرات، تغییر شکلی ناقص است و اصلا در ماهیت موضوع تغییری ایجاد نمی‌‏کند. زیرساخت‌‏های فعلی در شرکت ملی نفت و دولت و حتی دیوان محاسبات، آمادگی اجرای این اصلاحیه را در بخش انعقاد قرارداد، نظام اجرا و نظارت و از همه مهم‌تر صورت‌های مالی مبتنی بر قراردادهای منعقده (اگر قراردادی منعقد شود) را ندارد و حداقل دو یا سه سال وقت برای تهیه این زیرساخت‌ها و تعریف مجدد فرآیندها نیاز است. در غیر این‌صورت، نه‌تنها ایرادات فعلی را در نظام حکمرانی از حیث نظارت و در نظام مالی از حیث شفافیت مالی حل نمی‌کند، بلکه آشفته‌تر خواهد شد. حتی اهل فن پیش‏‌بینی می‌کنند، ترازنامه مالی دولت را نیز به‌هم بریزد. در این میان برای اجرایی شدن این اصلاحیه حتی باید قاعده مالی دولت و صندوق توسعه نیز اصلاح شود. مگر قرار باشد مثل پروانه‌‏های بهره‌برداری که چند سال پیش از طرف وزارت نفت برای برخی از میادین به صورت کاملا تشریفاتی برای شرکت نفت صادر شد، عمل شود!!! و قراردادهایی صوری منعقد شود. در همین قانون اصلاح‌شده هنوز هیچی نشده، دولت دست در جیب شرکت نفت کرده و او را موظف کرده است از محل سهم درآمدی خود مبالغی را صرف موضوعاتی خارج از وظایف تجاری خود کند.