قبولی مشـروط

نگاهی به کارنامه ناموفق شش برنامه توسعه‌ای

هفت برنامه معادل با 35سال. 35سال حرکت برای توسعه‌یافته شدن؛ 35سالی که بسیاری از کشورها صرف کردند و توسعه‌‌یافته شدند، اما 35 سال ما کارنامه موفقی نداشت. این نه یک ادعاست و نه یک قضاوت ژورنالیستی. آمارهای رسمی نشان می‌‌دهد که از مجموع شش برنامه توسعه، 40 تا 50درصد به هدف رسیدند و مابقی فقط تکرار شده‌اند. به‌زودی هفتمین برنامه توسعه کشور هم باید تدوین شود. سیاست‌‌های کلی هفتمین برنامه توسعه کشور، چند روز پیش از سوی رهبر انقلاب و در 26سرفصل و در بخش‌‌های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی، علمی، فناوری و آموزشی، سیاسی و سیاست خارجی، دفاعی و امنیتی، اداری، حقوقی و قضایی به دولت سیزدهم ابلاغ شد. حالا این گوی و این میدان. برای دولتی که با شعار ایجاد یک میلیون شغل در سال و یک میلیون مسکن به میدان آمده، برنامه هفتم می‌‌تواند یک آزمون دیگر باشد. هر 11 بندی که برای بخش اقتصادی در نظر گرفته شده، در برنامه‌‌های قبل به نوعی قرار داشته است. دولت‌‌ها با توجه به این سیاست‌‌ها، شش برنامه قبلی را نوشتند. برخی دولت‌‌ها حتی عددهایی هم در پیوست برنامه‌‌ها پیش‌‌بینی کردند؛ مثل دستیابی به بهره‌وری 5/2درصد یا رشد‌‌های بخش صنعت. اما کار که شروع شد، پیوست‌‌ها هم به تاریخ پیوستند. هر دولتی که آمد به تناسب سیاست‌هایی که در پیش گرفت، برنامه خود را اجرا کرد. مثل دولت محمود احمدی‌نژاد که برنامه چهارم را کنار گذاشت و برنامه هدفمندی یارانه‌‌ها را اجرایی کرد. یا دولت حسن روحانی، برنامه‌‌ای که از دولت احمدی‌نژاد باقی مانده بود را اصلا اجرا نکرد. حتی آنچه که دولتش نوشت را هم اجرا نکرد. هم تغییر سیاست‌‌ها در دو دولت حسن روحانی زیاد بود و هم تنش‌‌های سیاست خارجی ناکامی بر جای گذاشت. کارنامه دولت‌‌ها در شش برنامه توسعه‌‌ای نشان می‌‌دهد که به جز برنامه سوم، شاخص‌‌های پیش‌‌بینی شده در برنامه‌‌ها روی کاغذ ماند. جالب اینجاست که با وجود قانونی بودن گزارش عملکرد، خیلی از دولت‌‌ها حتی خود را ملزم به ارائه گزارش عملکرد در خصوص کارنامه مبتنی براین برنامه‌‌ها نکردند. برخی‌‌ها چند سال یک‌بار گزارشی ارائه کردند که خاصیت چندانی هم نداشت، چون هیچ نهاد نظارتی از دولت‌‌ها بازخواست نکرد که چرا مثلا رشد اقتصادی 8درصد محقق نشده است؟

عبور از عددها

نهادهای نظارتی مثل مرکز پژوهش‌‌های مجلس، دلیل به هدف نرسیدن اهداف برنامه‌‌های توسعه‌‌ای را شوک‌‌های خارجی می‌‌دانند. در مقابل اقتصاددانان می‌‌گویند، اگرچه شوک‌‌های خارجی موثر بوده، اما آنچه زمینه‌ساز این شوک‌‌ها بوده را باید در بدنه دولت‌‌ها جست‌وجو کرد. در واقع نگاه ایدئولوژیک به اقتصاد باعث شده که هر دولتی استراتژی خود را برای اداره کشور حاکم کند. یکی شوک‌‌های خارجی را کاغذپاره نامید و بیش از یک‌دهه اقتصاد کشور را گرفتار کرد و دیگری همچنان در گیرودار این بود که علم اقتصاد فقط در کتاب‌‌های درسی است و در اجرا معنا ندارد. همه این اتفاق‌‌ها را که جمع بزنیم ماحصل همین می‌‌شود که امروز داریم؛ محقق نشدن بیش از نیمی از اهداف برنامه‌‌های توسعه‌ای. نگاهی به شاخص‌‌های اقتصادی کشور در یک دهه گذشته نشان می‌‌دهد که رشداقتصادی در بسیاری از سال‌ها صفر یا منفی بوده است. فقط بعضی از سال‌ها به دلیل کاهش تنش‌‌های سیاسی و بهبود شرایط فروش نفت، رشد اقتصادی مثبت شده است. تورم و رکود دو جزء جدانشدنی برنامه‌‌های توسعه‌‌ای به شمار می‌‌آیند و بیکاری مثل بختک بر برنامه‌‌های توسعه‌‌ای افتاده است. بررسی کارنامه برنامه اول توسعه حکایت از آن دارد که اولین برنامه توسعه‌‌ای توانسته به رشد متوسط سالانه 52/7درصدی برسد. دلیل این رشد، البته شرایط پس از جنگ و موج بازسازی‌‌ها بوده است. با پایان برنامه اول توسعه به دلیل مشکلاتی که در اجرای برنامه دوم اتفاق افتاد، عملا یكی- دو سال برنامه‌ای وجود نداشت. برنامه دوم توسعه کشور بین سال‌های 1374 تا 1378 اجرا شد. برنامه‌‌ای که بر مبنای الگوی برنامه دوم و متکی بر برنامه‌ریزی جامع اقتصادی و استراتژی، رشد و توسعه پایدار، حمایت از صنایع داخلی و كاهش وابستگی به درآمد نفت حرکت کرد. این برنامه توانست رشد 1/5درصدی را در پایان دوره خود به ثبت برساند. شاید بتوان گفت بهترین عملکرد را برنامه سوم توسعه داشته است. برنامه‌‌ای که بین سال‌های 1379 تا 1383 اجرایی شد. رشد اقتصادی شش درصدی و میانگین رشد سرمایه‌گذاری 18/7درصدی دو شاخص مهمی بودند که در این برنامه به‌دست آمد. برنامه چهارم که حدفاصل سال‌های 1384 تا 1388 اجرایی شد، اولین برنامه بر مبنای سند چشم‌انداز 20ساله است. برنامه‌‌ای که برای اولین‌بار الزام رشد هشت درصدی اقتصاد در آن پایه‌گذاری شد و الگوی آن رشد پایدار اقتصادی استوار بر دانایی و رویكرد جهانی و اصلاح ساختارها و فرآیندهای جامعه بود. اما دولت احمدی‌نژاد چندان اهمیتی به آن نداشت و با دخالت بیشتر در اقتصاد و ماجراجویی در سیاست خارجی، کارنامه ناموفقی از خود بر جای گذاشت. پنجمین برنامه توسعه‌‌ای کشور در سال‌های 1390 تا 1395 اجرا شد. این برنامه که از سوی دولت دهم برای دولت یازدهم به‌جا ماند، مورد تایید کارگزاران دولت حسن روحانی نبود. اگرچه الزام به تحقق رشد اقتصادی هشت‌درصدی، تورم تک‌رقمی و عددهایی این‌چنینی در آن تکرار شده بود، اما مقامات دولت اول حسن روحانی دانش و تجربه خود را بالاتر از این برنامه می‌‌دانستند، درنتیجه به آن اهمیتی ندادند. ششمین برنامه توسعه را دولت حسن روحانی نوشت؛ برنامه‌‌ای که به دلیل تشدید تحریم‌‌های اقتصادی ایران، بدترین کارنامه را در میان برنامه‌‌های توسعه‌‌ای به خود اختصاص داد. رشداقتصادی منفی به مدت سه سال و رشد منفی سرمایه‌گذاری، تورم‌‌های دورقمی و رکود از جمله دستاوردهای برنامه ششم توسعه محسوب می‌‌شود. حالا نوبت به دولت سیزدهم رسیده است. یک‌سال از عمر برنامه ششم در دولت سیزدهم سپری شده و شاخص‌‌های اقتصادی به‌دست‌آمده، چندان رضایت‌بخش نیست. با توجه به شعارهای انتخاباتی ابراهیم رئیسی و سیاست‌‌های کلان پیش روی برنامه هفتم، انتظار این است که برنامه هفتم رویکرد متفاوتی نسبت به برنامه‌‌های قبلی داشته باشد. به نظر می‌‌رسد دولت سیزدهم تمایلی به الزام خود درخصوص پیش‌‌بینی عددها نداشته باشد. نهادهای پژوهشی هم همین توصیه را به دولت می‌‌کنند. در گزارشی که چندی پیش مرکز پژوهش‌‌های مجلس به عنوان راهبردهای توصیه‌‌ای برنامه هفتم منتشر کرد، تاکید داشت که به دلیل بزرگ شدن اقتصاد چین و آنچه این نهاد پژوهشی از آن به عنوان انتقال ثروت از «غرب» به «شرق» نامیده است، لازم است که دولت رویکرد برنامه هفتم را با نگاه به «شرق» تدوین کند. همین توصیه نشان می‌‌دهد که برنامه هفتم برنامه‌‌ای عددمحور نخواهد بود.

تقابل به جاي تعامل

مرتضی عزتی، اقتصاددان در گفت‌وگو با هم‌میهن:

برنامه‌‌ها نگاه استراتژيک ندارند

‌سیاست‌‌های کلی برنامه هفتم در شرایطی به دولت سیزدهم ابلاغ شده که بررسی کارنامه شش برنامه قبلی نشان می‌‌دهد که میزان تحقق برنامه‌‌ها کمتر از 50درصد بوده است، به نظر شما چرا برنامه‌‌های توسعه‌‌ای به نتیجه نرسیدند؟

مشکل اساسی‌ای که در برنامه‌‌های توسعه‌‌ای داریم، این است که بر مبنای نگاه استراتژیک طراحی نشده‌اند. در برنامه‌‌های استراتژیک یک هدف و یک مسیر اصلی در نظر گرفته می‌‌شود و سایر اهداف تحت تاثیر آنها قرار می‌‌گیرند. حال آنکه ما می‌‌بینیم هیچ‌کدام از برنامه‌‌های ما چنین نگاهی ندارند. در نتیجه نمی‌‌توان گفت برنامه داریم؛ مجموعه‌‌ای از اهداف و سیاست‌‌ها داریم که کنار هم قرار گرفته است. از این مجموعه هم نباید انتظار داشته باشیم که هر هدفی را تحقق ببخشند. از سویی ما می‌‌توانیم گاهی تمایلات‌مان را به عنوان هدف برنامه اعلام کنیم و بگوییم که مایلیم به رشد 50درصدی در برنامه‌‌ها برسیم. درعین حال که زمینه‌‌های رسیدن به این اهداف را هم فراهم نمی‌‌کنیم، اما دوست داریم فقط شعار بدهیم و در عمل برای تحقق آن شعارها تلاش نمی‌‌کنیم.

‌این نگاه استراتژیک از کجا ریشه می‌‌گیرد؟

به دلیل فقدان همان نگاه استراتژیک هدف‌گذاری‌‌ها به نتیجه نمی‌‌رسد. البته رشد هشت‌درصدی اقتصاد، رشد چندان بالایی نیست. اما با این سیستم و چارچوبی که ما داریم، این هدف محقق نمی‌‌شود. ممکن است تعدادی هدف به ثمر برسد که آن‌هم نتیجه یک شوک اقتصادی مثل برجام است. همین امروز اگر برجام احیا شود، یکسری موانعی برداشته می‌‌شود و افت تولیدهایی که داریم برطرف می‌‌شود. در نتیجه رشد منفی قابل جبران است. این به آن معناست که ما به صورت اتفاقی ممکن است رشد بالاتر در اقتصاد را تجربه کنیم. اما رشد برنامه‌‌ای اقتصادی هشت‌درصد با این سیاست‌‌ها و ساختار تفکری که وجود دارد، اتفاق نمی‌‌افتد.

‌برای کشور درحال‌توسعه‌‌ای مثل ایران که کارنامه ناموفقی در شش برنامه توسعه‌‌ای داشته، آیا هنوز هم باید اصرار داشت که برنامه جدیدی تدوین شود یا می‌‌توان به همان سیاست‌‌های کلان متعهد ماند؟

همه کشورهای دنیا برنامه دارند؛ اما ابزارهایشان متفاوت است. اگر ساختار برنامه‌‌ای کشورهای غربی را بررسی کنید، می‌بینید که براساس برنامه کلی استراتژیک طراحی شده‌اند. چون دولت‌‌های آنها کوچک هستند. آن دولت‌‌ها قرار نیست خانه بسازند یا جاده احداث کنند. با سیاست، سرمایه‌گذاران را به سمتی هدایت می‌‌کنند که آن خانه ساخته شود و به تبع بهره‌وری به حداکثر برسد. مشکل اقتصاد ما این است که دولت می‌خواهد همه کار را خودش انجام بدهد. حال آنکه دولت پول ندارد و بهره‌وری بسیار پایینی هم دارد، در نتیجه آن سیاست‌‌ها و برنامه قابل تحقق نیست. همین دولت چین مثال خوبی است. چین از سازوکارهای سیاستی مورد تایید علم اقتصاد برای تحریک بخش خصوصی به سمت هدفی که می‌‌خواهد استفاده می‌‌کند. در حالی که کشور ما از علم اقتصاد استفاده نمی‌‌کند و بخش خصوصی را به رسمیت نمی‌‌شناسد. دولت مدام بخش خصوصی را محدود می‌‌کند. با این سیاست معلوم است که به نتیجه نمی‌‌رسیم.

‌یکی از انتقادات به این نوع برنامه‌ریزی‌‌ها این است که دوره برنامه‌ریزی متمرکز سپری شده است. دلیل آن هم پیشرفت‌‌های سریع در دنیا و درهم‌تنیدگی اقتصاد جهانی است. به نظر شما آیا هنوز کشور ما نیاز به برنامه‌ریزی متمرکز دارد؟

متاسفانه وقتی همه سازوکارهای اقتصادی کنار گذاشته شده، نتیجه این می‌‌شود که گروه بزرگی از تصمیم‌گیران و تاثیرگذاران در اقتصاد کشور، به جای اینکه برنامه‌‌ها را براساس هدف‌‌ها جهت‌دهی کنند، به دنبال اهداف ضدتوسعه‌‌ای هستند. این نوع تاثیرگذاری از انتخاب افرادی که دولت را در این مسیر سوق می‌‌دهد، آغاز می‌‌شود و سپس با تعارض منافع در اقتصاد به اوج می‌‌رسد. نتیجه این می‌‌شود که توسعه‌گرایی به عقب می‌‌افتد. باید تاکید کنم از آنجا که دولت ظرفیت بسیار بالایی در ساختار اقتصاد دارد، در اثر تعارض منافع بین سیاستگذاران به روزمرگی می‌‌افتد. برای حل این مشکلات هم از علم اقتصاد و متخصصان رده اول اقتصاد کشور استفاده نمی‌‌کند. همیشه افرادی در رأس سیاستگذاری‌‌ها هستند که متخصصان درجه اول کشور را با انگ‌‌های سیاسی کنار می‌‌زنند. درس اول دولت‌‌ها برای سیاستگذاری و اجرای برنامه‌‌ها این است که بدانند علم اقتصاد چگونه کار می‌کند و چه چارچوبی را توصیه کرده است. وقتی سیاستگذاران ما این نگاه را ندارند و اهداف و سیاست‌‌های دیگری را دنبال می‌‌کنند، در نتیجه نمی‌‌توانیم از برنامه‌‌ها به نتایج دلخواه برسیم. نکته مهمتر این است که اگر یک استراتژی بلندمدت توسعه داشته باشیم و این استراتژی قانونی باشد، ناظران هم می‌‌توانند بر اجرای آن نظارت کنند. نتیجه این می‌‌شود که با تغییر دولت‌‌ها مسیر توسعه عوض نمی‌‌شود. چین چنین ساختاری را دارد. این کشور 40 سال است که استراتژی مشخصی برای توسعه خود تعریف کرده و هدف اول خود را رشد اقتصادی قرار داده است. چون هدف اول رشد اقتصادی است در نتیجه سیاست‌‌های خود را برای سرمایه‌گذاری بیشتر و تولید بیشتر متمرکز کرده است. مشکل ما این است که این حلقه را در سیاستگذاری کشور نداریم. به دنبال مسائل حاشیه‌‌ای هستیم و مطمئنا همیشه گروهی هستند که دولت‌‌ها را گمراه می‌‌کنند.

مرتضی افقه اقتصاددان در گفت‌وگو با هم‌میهن:

پيوند ديپلماسي و اقتصاد کارساز است

‌در آستانه تدوین هفتمین برنامه توسعه‌‌ای کشور، نگاهی به کارنامه شش برنامه گذشته نشان می‌‌دهد که کارنامه موفقی به‌دست نیامده است. برخی‌‌ها پیشنهاد می‌‌کنند که به جای برنامه‌‌های توسعه‌‌ای بهتر است سیاست‌‌های کلی مدنظر قرار گرفته شوند. نظر شما چیست؟

به نظرم عدم موفقیت در نیل به اهداف برنامه‌‌های توسعه‌‌ای غیرطبیعی نیست. وقتی برای رسیدن به اهداف از ابزار و امکانات متناسب بهره نگیرید، معلوم است که به نتیجه نمی‌‌رسید. چند درصد از قانون اساسی اجرا می‌‌شود؟ بررسی کارنامه چشم‌انداز و شش برنامه توسعه و حتی سال‌هایی که نام‌گذاری شدند، نشان می‌‌دهد که درصد کمی از اهداف این برنامه‌‌ها محقق شده است. گاهی حتی به هدف‌‌ها هم نزدیک نشده‌اند. وقتی ابزار برای رسیدن به برنامه‌‌ها نباشد، درست مثل این است که می‌‌خواهید به قله دماوند بروید اما ابزار کوهنوردی ندارید، طبیعی است که از دامنه کوه نمی‌‌توانید بالاتر بروید. وقتی ساختارهای اداری، اجرایی و مدیریتی ما در این مسیر خوب کار نمی‌‌کند و قوانین متناسب نداریم، نمی‌توان توقع داشت همه برنامه‌‌ها محقق شود. از سویی نظام انتصاب مدیران هم بر مبنای مسیر توسعه نیست. یعنی افراد متناسب با شایستگی‌ها، انتخاب نمی‌‌شوند. بهترین شاهد این مدعا، چشم‌انداز 20ساله است که بیشتر از 10تا 15درصد آن محقق شده است. در واقع عادت کرده‌ایم که متن‌‌های قشنگ بنویسیم اما التزامی به اجرای آن نباشد.

‌گروهی بر این باورند که به جای اینکه برنامه‌‌های توسعه‌‌ای هر پنج‌سال تکرار شوند، بهتر است که دولت‌‌ها مانیفست اقتصادی خود را که هنگام رقابت‌‌های انتخاباتی اعلام می‌‌کنند، تحت عنوان برنامه ارائه کنند. در این‌صورت تکلیف بازار و بخش خصوصی روشن‌تر می‌‌شود. نظر شما چیست؟

این حرف کاملا درست است و امروز هم عملا اینگونه شده است. به قول شما شاید بهتر باشد دولت‌‌ها زمان خود را درگیر برنامه‌نویسی نکنند و از قبل برنامه خود را ارائه کنند. اما مشکل این است که در بخش اقتصادی و اجتماعی هم نمی‌‌توانند شعارهای خود را محقق کنند. همین دولت آقای رئیسی مگر وعده بهبود معیشت و اشتغال‌زایی را مطرح نکرد؟ طی یک‌سال گذشته چقدر در این مسیر توانسته حرکت کند؟ بنابراین معتقدم که مشکل اساسی نوع نگرش تصمیم‌گیران و تصمیم‌سازان است که اولویت را معیشت و رفاه مردم قرار نمی‌‌دهند. شاید شعار آن را مطرح کنند، اما عملکرد آنها و نظام ارزشی حاکم بر تصمیم‌گیران و تصمیم‌سازان در جهت بهبود معیشت مردم نیست. اولویت اول آنها نگاه خاص ایدئولوژیک است و در مسیر آن هم خوب پیش می‌‌روند، چه با برنامه و چه بی‌برنامه. بنابراین چه برنامه باشد و چه نباشد، اصولا میل به حل مشکلات اقتصادی جزو اولویت‌‌ها نیست.

‌از نظر شما چقدر برنامه‌‌های متمرکز برای کشوری با مختصات کشور ما ضروری است؟

از سال 1955 به این سو، این مدل برنامه‌‌های توسعه‌‌ای برای کشورهایی شبیه ما باب شدند. هنوز هم کشورهایی مثل کره جنوبی، هند و مالزی از این برنامه‌‌ها استفاده می‌‌کنند. به نظر من این مدل برنامه‌‌ها برای کشورهای در حال توسعه‌‌ای که نمی‌‌تواند کار را به بازار آزاد بسپارد، ضروری است. اگر در کشورهایی مثل ما اقتصاد به مکانیزم بازار سپرده شود، اتلاف منابع صورت می‌‌گیرد. از آنجا که کشور ما فرصتی برای از دست دادن زمان و اتلاف منابع ندارد، این نوع برنامه‌ریزی‌‌های متمرکز ضروری است.

‌چطوربرخی کشورها مثل چین و مالزی با این برنامه‌ریزی‌‌ها می‌‌توانند موفق شوند، اما ما نه؟

وضعیت ما با چین و مالزی متفاوت است. مالزی حتی 20سال آینده خود را هدف‌گذاری کرده است و در این مسیر حرکت می‌‌کند، اما دولت در ایران وابسته به نفت و تجارت خارجی است، در نتیجه برنامه‌‌ها اولویت ندارند.

‌نقش دیپلماسی را در این مسیر چقدر موثر می‌‌دانید؟ به هر حال در یک دهه گذشته اقتصاد ایران درگیر تحریم‌‌ها بوده و بخشی از رشد اقتصادی که از دست داده، ناشی از تحریم‌‌ها و فضای بین‌المللی است.

مسائل ایدئولوژیک و تنش‌‌های بین‌المللی مسلما تاثیر بسیار بالایی در تحقق برنامه‌‌های توسعه‌‌ای دارد. سیاست خارجی و اقتصاد وقتی کنار هم قرار می‌‌گیرند، اگر هماهنگ نباشند، نتیجه‌‌ای حاصل نمی‌‌شود. یعنی هر برنامه‌‌ای هم طراحی کنیم، به دلیل تنش‌‌های بین‌المللی نمی‌‌توانیم تجارت خارجی کم‌هزینه‌‌ای داشته باشیم؛ مثل تحریم‌‌های چهار سال گذشته و نتیجه‌‌ای که امروز می‌‌بینیم. درآینده هم این تنش‌‌ها ممکن است ادامه داشته باشد، ربطی هم به اینکه برنامه داشته باشیم ندارد. باید بپذیریم بسیاری از کشورها هنوز برنامه دارند و چون هدف آنها میل به افزایش رفاه اقتصادی است در جهت برنامه‌هایشان حرکت می‌‌کنند.

به کانال تلگرام هم میهن بپیوندید