تشکیل دادگاه ویژه بانکی
مجلس راه را برای بانکداری دستوری باز می‌کند
مجلس راه را برای بانکداری دستوری باز می‌کند
طرح بانکداری مجلس، یک بند پرحاشیه را به قانون تبدیل می‌کند. طراحان این طرح پیش‌بینی کردند برای بانک‌ها دادگاه اختصاصی تشکیل شود. هیاتی متشکل از سه قاضی خبره و دو کارشناس بانکی که به تخلفات اشخاص تحت نظارت و صدور احکام انتظامی رسیدگی کند. فصل پنجم طرح بانکداری اسلامی، طرحی نو برای نظارت بر بانک‌ها درانداخته که هرچند در یک برداشت سطحی خبر از بیشتر شدن نظارت‌ها و پیشگیری از تخلفات می‌دهد اما در واقعیت، بنا به آنچه صاحب‌نظران حوزه بانکی و حقوقی می‌گویند چنان آشفتگی در نظارت بر بانک‌ها ایجاد می‌کند که نظم نظام بانکی به مخاطره خواهد افتاد. برابر نظر این کارشناسان، از این به بعد باید منتظر یک بانکداری دستوری باشیم. استقلال بانک مرکزی هم که تا پیش از این به کرات از سوی دولت‌ها نادیده گرفته می‌شد؛ محدودتر شده و بانک‌ها هر چه بیشتر تحت دستورات دولت قرار خواهند گرفت.
طراحان خیال ایجاد چه دادگاهی دارند؟ این دادگاه قرار است به جرایم کیفری رسیدگی کند یا حقوقی؟ این‌ها نخستین پرسش‌هایی است که درباره تصمیم مجلس مطرح می‌شود.
به طور کلی دو دادگاه عمومی وجود دارد؛ دادگاه عمومی حقوقی و دادگاه عمومی کیفری. در دادگاه عمومی حقوقی، دعاوی حقوقی مانند تصرف عدوانی، اختلاف سپرده‌گذار و تسهیلات‌گیرنده با بانک‌ها و... رسیدگی می‌شود. در دادگاه عمومی کیفری به جرایمی مانند دزدی، اختلاس، ارتشا و... پرداخته می‌شود. بنابراین نخستین پرسشی که به ذهن می‌رسد کیفری یا حقوقی بودن این دادگاه است.
در حال حاضر دعاوی بانکی در شعبی تخصصی در دادگاه عمومی رسیدگی می‌شود و تخلفات اداری بانک‌ها نیز مورد نظارت بخش نظارتی بانک مرکزی قرار دارد.
برای آنکه مشخص شود پس از تصویب طرح پیش‌بینی‌شده آیا شعب تخصصی دادگاه عمومی برقرار می‌ماند یا با تشکیل دادگاه اختصاصی قرار است کار شعب تخصصی به پایان برسد؛ با سید غنی نظری‌خانقاه، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس گفت‌وگو کردیم. نظری به هم‌میهن می‌گوید: «این دادگاه منبعث از قوه قضائیه است و مجموع جرایم بانکی اعم از جرایم کیفری و حقوقی را پوشش می‌دهد. در این دادگاه جرایمی مانند اختلاس و ارتشا مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت.»
یعنی در دادگاه اختصاصی به دعوای حقوقی بین مشتریان و بانک‌ها هم رسیدگی می‌شود؟
بله در صورتی که این قانون تصویب شود، مردم می‌توانند از مزایای قانون بهره‌مند شوند.
چرا با وجود داشتن شعب تخصصی، مجلس تصمیم به ایجاد دادگاه اختصاصی گرفته است؟ پیش از این هم جرایم بانکی در این شعب بررسی می‌شد.
روند رسیدگی به جرایم در دادگاه راحت‌تر و تخصصی‌تر است. اگر شعب تخصصی می‌توانست مشکل را حل کند ما به دنبال ایجاد دادگاه اختصاصی نمی‌رفتیم. شعب تخصصی آن‌طور که انتظار می‌رفت عمل نکرده است.
از آنجا که مسائل حقوقی بانکی پیچیدگی‌هایی دارد و نیازمند تخصص مالی است، رسیدگی به این جرایم باعث اخلال در امور بانک‌ها نمی‌شود؟
خیر. رسیدگی به امور حقوقی در دادگاه به نحو مطلوبی انجام خواهد شد، ضمن آنکه سرعت رسیدگی به جرایم افزایش می‌یابد.
بدون صلاحیت رسیدگی به جرایم
سیدغنی نظری، عضو کمیسیونی است که این روزها طرح بانکداری را بررسی می‌کند. بنابراین انتظار آن است که نسبت به سایر نمایندگان، اشراف بیشتری به طرح و جزئیات آن داشته باشد. بنا بر گفته نظری این دادگاه منبعث از قوه قضائیه بوده و جرایم کیفری را رسیدگی می‌کند. اما این گفته نظری از سوی یک کارشناس حقوقی رد می‌شود. پوررضایی کارشناس مسائل حقوقی در گفت‌وگو با هم‌میهن می‌گوید: «هیات‌ها، مراجع قضائی نیستند. نه صلاحیت رسیدگی به دعاوی حقوقی بانکی را دارند و نه صلاحیت رسیدگی به جرایم اقتصادی که در بانک‌ها رخ می‌دهد. به مراجعی مانند هیات انتظامی که در طرح بانکداری پیش‌بینی شده، اصطلاحا دادگاه اختصاصی اداری یا مرجع شبه‌قضائی گفته می‌شود. صلاحیت این هیات‌ها در سطح رسیدگی به تخلفات (نه جرایم) اشخاصی است که از نظر اداری تخلف داشته و دستورالعملهای بانک مرکزی را رعایت نکرده‌اند. سطح وظایف این هیات‌ها همانند هیات‌های رسیدگی به جرایم اداری خواهد بود.»
به این ترتیب به نظر می‌رسد برخلاف آنچه نظری می‌گوید، شعب تخصصی بانک‌ها تعطیل نمی‌شوند و به موازات آن هیات انتظامی شکل می‌گیرد.
با این وجود، این هیات انتظامی مسئولیت کاری را قرار است بر عهده بگیرد که پیش از این بانک مرکزی عهده‌دار آن بود. به همین دلیل هم معاونت نظارت بانک مرکزی جزئی از هیات مزبور دیده شده است و اختیارات این معاونت به هیات انتظامی داده‌شده که بناست از قدرت برخورد قضائی هم بهره ببرد.
بانک مرکزی دستورات دولت را به بانک‌ها دیکته می‌کند و بانک‌هایی که از این دستورات سرپیچی کنند با برخورد هیات انتظامی و احکام قضائی آن روبه‌رو خواهند شد.
نکته مهم آنکه تشکیل دادگاه‌های شبه‌قضائی برخلاف قانون اساسی است و تجربه تشکیل این نهادها در سال‌های گذشته تجربیات موفقی نبوده و عمدتا شکست خورده است.
ماده 22 طرح بانکـــداری چه می‌گوید
ماده۲۲- جهت رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» و صدور احکام انتظامی برای آنها، هیأت‌های انتظامی بدوی و تجدیدنظر در بانک مرکزی تشکیل می‌شود.
الف- هیأت انتظامی بدوی متشکل از پنج نفر است که عبارتند از:
۱- سه قاضی خبره در حقوق بانکی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می‌شوند.
۲- دو کارشناس خبره بانکی به پیشنهاد رئیس‌‌کل و تأیید هیأت عالی.
ب- هیأت انتظامی تجدید نظر متشکل از سه نفر است که عبارتند از:
۱- دو قاضی خبره در حقوق بانکی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می‌شوند.
۲- یک کارشناس خبره بانکی به انتخاب رئیس کل و تأیید هیأت عالی.
تبصره۱- معاون نظارتی بانک مرکزی با حفظ مسئولیت، به‌‌عنوان دادستان انتظامی بانک مرکزی تعیین می‌شود و بدون حق رأی در جلسات هیأت انتظامی شرکت می‌کند.
تبصره۲- جلسات هیأت انتظامی بدوی با حضور حداقل چهار نفر و جلسات هیأت انتظامی تجدیدنظر با حضور تمام اعضاء رسمیت می‌یابد و ملاک تصمیم‌گیری، رأی اکثریت اعضای حاضر در جلسه است. آرای هیأت انتظامی تجدیدنظر، قطعی و لازم‌الاجراء بوده و مراجع قضائی نمی‌توانند درخواست صدور حکم توقف یا تجدیدنظر در آرای صادره را بپذیرند.
تبصره۳- دستورالعملهای مربوط به ترتیبات رسیدگی، تشخیص تخلفات و اعمال اقدامات نظارتی و تنبیهی موضوع مواد (۱۳۵) و (۱۳۶) این قانون، به تصویب شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی می‌رسد.
تبصره۴- اعضای هیأت انتظامی به مدت دو سال انتخاب می‌شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است.
تبصره۵- کارشناسان عضو هیأت انتظامی به صورت تمام‌وقت در حوزه معاونت نظارتی رئیس کل استقرار می‌یابند و عزل آنها منوط به تأیید هیأت عالی است. افراد مزبور نباید در سه سال منتهی به آغاز به کار در هیأت انتظامی، با «اشخاص تحت نظارت» همکاری داشته باشند.
تبصره۶- یکی از کارشناسان عضو هیأت انتظامی به انتخاب معاون نظارتی رئیس کل، به عنوان دبیر هیأت‌های انتظامی بانک مرکزی منصوب می‌شود. دبیرخانه هیأت‌های انتظامی در حوزه معاونت نظارتی بانک مرکزی مستقر می‌شود.
تبصره ۷- عزل قضات هیأت‌های انتظامی بدوی و تجدیدنظر با پیشنهاد رئیس کل و تأیید رئیس قوه‌قضائیه امکان‌پذیر است.
نگاه کارشناس 1
حمید تهرانفر معاون سابق نظارت بانک مرکزی:
بانکداری دستوری در دستور کار است
در طرح مجلس معاون نظارت بانک مرکزی هم در دل هیات نظارتی جدید دیده شده است. اما با ایجاد این هیات ترکیب و ساختار نظارت فعلی به هم خواهد خورد. حمید تهرانفر، معاون سابق نظارت بانک مرکزی در گفت‌وگو با هم‌میهن می‌گوید: «اقتصاد دستوری در آینده در دستور کار است و بانک‌ها موظف شده‌اند دستورات مرجع دولتی را اجرا کنند و در صورتی که از این دستورات سرپیچی کنند؛ بخش نظارت جدید بانک‌ها را تنبیه کرده و با آنها برخورد می‌کند.»
با توجه به اینکه مسائل حقوقی بانک‌ها مورد نظارت معاون نظارت بانک مرکزی است و دعاوی مربوط به آن در شعب تخصصی بررسی می‌شود، تشکیل دادگاه اختصاصی چه تغییری در این روند ایجاد خواهد کرد؟
در طرح مجلس معاون نظارت بانک مرکزی هم در دل هیات نظارتی جدید دیده شده است. اما با ایجاد این هیات ترکیب و ساختار نظارت فعلی به هم خواهد خورد. در واقع این قانون اشکالات فراوانی دارد که نظم موجود نظام بانکی را به مخاطره می‌اندازد و اگر تمام و کمال اجرا شود، اشکالات بزرگی در نظام بانکی ایجاد می‌کند. نظام بانکی چند سال پیش تصمیم به اصلاح قانون بانکداری کشور گرفت و لایحه‌ای تنظیم کرد. با به تعویق افتادن ارائه این لایحه، مجلس خود وارد عمل شد و طرحی نوشت که بخشی از آن برگرفته از لایحه پیش‌نویس نظام بانکی بود و بخش دیگر آن از نظرات نمایندگان گرفته می‌شد. بنابراین متنی به دست آمده که هیچ شباهتی به لایحه اولیه ندارد و اختلاطی از نظرات نمایندگان مجلس با برنامه‌های کارشناسی‌شده نظام بانکی است. با توجه به اینکه مفاد مطروحه در طرح فعلی از برنامه‌های کارشناسی فاصله دارد، لذا این متن در صورت اجرا می‌تواند مخاطرات زیادی برای نظام بانکی ایجاد کند.
نقش معاون نظارت در طرح مجلس چیست؟
متاسفانه اصول اصلی نظارت در بندهای این طرح دیده نشده است. آنچه در بخش نظارت پیش‌بینی شده به هیچ وجه جوابگوی وضع بانک‌ها نخواهد بود و پیچیدگی‌ها را بیشتر خواهد کرد. در ساختار جدید بخش نظارت بانک‌مرکزی نمی‌داند چه مسئولیتی بر عهده دارد و چه اقداماتی باید انجام دهد. مشکلات طرح مجلس به قدری جدی است که اجرای قانون فعلی بدون اصلاحات قطعا بهتر از قانون مجلس خواهد بود. ما در بانک مرکزی آن زمان قصد داشتیم قانون را اصلاح کنیم، اما متاسفانه امروز طرح مجلس به گونه‌ای تدوین شده که همه افرادی که خیال اصلاح قانون را داشته‌اند پشیمان شده‌اند. مصداق مثل «از طلا گشتن پشیمان گشته‌ایم مرحمت فرموده ما را مس کنید.»
طرح مجلس در بخش نظارت چه مشکلی دارد که اجرای آن تا این اندازه مخاطره‌آمیز است؟
اصول اساسی نظارت بر بانک‌ها را فراموش کرده‌اند و به مسائل ظاهری و ابتدایی پرداخته‌اند. اقتصاد دستوری در آینده در دستور کار است و بانک‌ها موظف شده‌اند دستورات مرجع دولتی را اجرا کنند و در صورتی که از این دستورات سرپیچی کنند؛ بخش نظارت جدید بانک‌ها را تنبیه کرده و با آنها برخورد می‌کند. این در حقیقت نظارت نیست یا لااقل نظارت بر بانک‌ها اینگونه انجام‌پذیر نیست. این شیوه به مثابه همان نظارت بر افزایش قیمت‌ها خواهد بود که نتیجه آن آشفتگی بازار می‌شود. نظارت بر بانک‌ها یک اصول و یک روش بین‌المللی پذیرفته‌شده و استاندارد دارد که هیچ شباهتی به طرح مجلس ندارد. مبنای طرح مجلس آن است که توسط یک‌سری از دولتمردان دستوراتی برای نظام بانکی صادر می‌شود و اگر بانک‌ها این دستورات را اجرا نکنند؛ دادگاهی وجود خواهد داشت که با آنها برخورد کند. تخصص هم نیاز ندارد. یک قاعده‌ای مشخص می‌شود و اگر بانکی آن را رعایت نکرد، مورد تنبیه قرار می‌گیرد.
نمایندگان مجلس می‌گویند این هیات منبعث از قوه قضائیه است. این گفته به معنی آن است که دادگاه اختصاصی بانکی جایگزین شعب تخصصی می‌شود؟
اول باید تاکید کنم که چنین چیزی در هیچ جای دنیا وجود ندارد. بانک مرکزی یک مرجع رسیدگی‌کننده به تخلفات بانک‌ها دارد که در صورت کشف تخلفات هیچ منعی برای مراجعه به قوه قضائیه ندارد. اینکه قوه قضائیه را در دل بانک‌ها بیاورند خودش تبدیل به یک مشکل و ماجرای جدید می‌شود.
نگاه کارشناس 2
نعمت احمدی وکیل پایه یک دادگستری:
تشکیل نهاد شبه‌قضائی خلاف قانون اساسی است
قانون اساسی کشور، اجازه تشکیل دادگاه‌های اختصاصی را نمی‌دهد. در قانون فقط یک دادگاه اختصاصی وجود دارد که متعلق به سازمان قضائی نیروهای مسلح است. مابقی دادگاه‌های تخصصی ایجادشده، برگرفته از قانون نیست و بازبینی عملکرد آنها نشان می‌دهد که تشکیل این دادگاه‌ها تجربه‌ای شکست‌خورده است. نعمت احمدی، وکیل پایه یک دادگستری در گفت‌وگو با هم‌میهن تاکید می‌کند: «اگر بخواهید نهادی تشکیل دهید که کار قضائی انجام دهد اما زیرمجموعه قوه قضائیه نباشد؛ صرف‌نظر از اینکه خلاف قانون اساسی است یک تجربه باطل و شکست‌خورده است.»
قانون چه تمهیدی درباره ایجاد دادگاه‌های اختصاصی داشته است؟
برابر قانون اساسی حکم را دادگاه باید صادر کند. دادگاه هم زیرمجموعه قوه قضائیه است. اگر خارج از مجموعه قوه قضائیه نهادی تشکیل شود، عملا نهادی شبه‌قضائی ایجادشده که کار قضائی می‌کند و این عمل خلاف قانون اساسی است.
در قانون اساسی یک دادگاه اختصاصی با عنوان سازمان قضایی نیروهای مسلح وجود دارد. بعد از آن هرچه دادگاه اختصاصی تشکیل شد، درست از آب درنیامد. در گذشته هرگاه نهادی شبه‌قضائی ایجاد کردیم، موفق نبوده است. به عنوان مثال تشکیل شورای حل اختلاف نه‌تنها مشکلی را حل نکرده بلکه بر مشکلات افزوده و در عمل یک دوباره‌کاری انجام شده است. در شورای حل اختلاف، پرونده‌ها از سوی مقام غیرقضائی رسیدگی می‌شود، پس از اعتراض، پرونده به مراجع قضائی ارسال می‌شود. به‌این‌ترتیب این شورا فقط یک بار اضافه محسوب می‌شود.
تشکیل دادگاه اختصاصی برای بانک‌ها می‌تواند روند رسیدگی به جرایم را عادلانه‌تر کند؟
اگر بخواهید نهادی تشکیل دهید که کار قضائی انجام دهد اما زیرمجموعه قوه قضائیه نباشد؛ صرف‌نظر از اینکه خلاف قانون اساسی است یک تجربه باطل و شکست‌خورده است. اگر شما می‌خواهید ببینید در یک کشور عدالت به خوبی اجرا می‌شود یا نه، بررسی کنید ببینید چه تعداد مراکز اختصاصی قضائی وجود دارد. اینکه وظیفه دادگستری را یک هیات یا یک کمیسیون انجام دهد، کار از عدالت خارج می‌شود.
چرا با وجود داشتن شعب تخصصی بانک‌ها، باید دادگاه اختصاصی ایجاد شود؟ این دادگاه می‌تواند رسیدگی به جرایم را اصلح‌تر و با سرعت بیشتری انجام دهد؟
در حال حاضر شعبی با عنوان شعب تخصصی بانک‌ها داریم که گرچه نام دادگاه دارد اما قاضی آن آموزش لازم را ندیده است. قاضی را از یک دادگاه برداشتیم در دادگاه دیگر به کار برده‌ایم. مانند آنچه در دادگاه رسیدگی به دعاوی شرکت‌ها انجام شده است. این دادگاه ناموفق‌ترین مجتمع تهران است. کار تخصصی به متخصص نیاز دارد. اسم، تخصص نمی‌آورد.
ابتدای انقلاب وقتی سازمان قضائی به هم ریخت و دادگستری داشت شکل می‌گرفت، مقاله‌ای نوشتم و در آن تاکید کردم که برای ایجاد یک دستگاه قضائی نیاز به نیروی آگاه و متخصص در حوزه قضائی داریم. امروز هم برای داشتن دادگاه تخصصی لازم است قاضی آگاه به مسائل داشته باشیم. رئیس کل بانک مرکزی و وزیر اقتصاد با کار قضا آشنایی ندارند. اگر آگاهی داشتند که دایره حقوقی در بانک مرکزی دایر نمی‌کردند. بنابراین برای کار قضائی هم لازم است دستگاه قضا وارد عمل شود. تشکیل دادگاه‌های اختصاصی تجربه‌های شکست‌خورده‌ای است که مجدد روی آن آزمون و خطا می‌کنیم.
