حذف منابع رونق تولید

از سال 1396 برای رونق تولید و تجمیع منابع حمایتی در این بخش، تبصره‌ای در بودجه لحاظ شده بود که تسهیلات را با نرخ ترجیحی برای حمایت از رونق تولید تخصیص می‌داد. این بند قانون بودجه با عنوان تبصره 18 شناخته می‌شد. به موازات این اقدام حمایتی از تولید، تبصره دیگری با عنوان تبصره 16 وجود داشت که تسهیلات قرض‌الحسنه‌ای را برای اشتغال حمایتی که عمدتاً کسب‌وکارهای خانگی و خرد محسوب می‌شدند، اختصاص می‌داد. اما در بودجه 1403 منابع درنظر‌گرفته‌شده برای رونق تولید حذف و فقط پرداخت تسهیلات به اشتغال خانگی و خرد پیش‌بینی شده است. دولت سیزدهم با حذف دو تبصره 18 و 16 پیش‌بینی کرده تمامی منابع این تبصره‌ها در قالب تبصره 2 به حسابی به نام پیشرفت و عدالت واریز شده و فقط از کسب‌وکارهای خانگی و کوچک حمایت شود. به نظر می‌رسد برداشت مسئولان از مشارکت مردم در اقتصاد حمایت از کسب‌وکارهای خانگی است و به همین دلیل اعتبارات بخش تولید را حذف کرده است.

حمایت از کسب‌وکارهای خانگی و خرد پیشتر در برنامه هفتم آورده شده بود. در ماده ۶ برنامه هفتم آمده است: «به منظور توسعه اشتغال به‌ویژه اشتغال‌های حاصل از ایجاد کسب‌وکارهای خرد خانگی و کارگاه‌های خرد و کوچک با اولویت استقرار در مناطق محروم و روستایی از سال اول برنامه اقدامات لازم انجام شود.»

در بند «ب» این ماده تاکید شده است: «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف است با همکاری دستگاه‌های اجرایی و مؤسسات، نهادها و شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌وکار، برای ایجاد یا توسعه کسب‌وکارهای خرد خانگی (تا دونفر شاغل)، کارگاه‌های خرد (تا هفت نفر شاغل) و کوچک (تا 20 نفر شاغل) اقدامات لازم را انجام دهد.»

براساس موادی که ذکر شد، اقدام دولت در بودجه سال جاری اگرچه در راستای اهداف ماده ۶ برنامه هفتم است اما برای ایجاد اشتغال و رونق تولید نمی‌تواند گزینه منطقی و راهگشایی باشد.

بعد از ۲ سال سیاست انقباضی برای تولید امسال منابع رونق نشانه گرفته شد

در دو سال گذشته به‌رغم آنکه شعار سال با محوریت تولید و تورم تعیین شده بود اما سیاست‌های اقتصادی دولت تمرکز قابل توجهی بر کنترل تورم داشت و برای رسیدن به این هدف سیاست‌های انقباضی در دستور کار قرار گرفت و این سیاست‌ها به وضوح در کاهش رشد نقدینگی قابل مشاهده است. کاهش نقدینگی اگرچه یک خبر خوب برای کنترل گرانی‌ها محسوب می‌شود -که البته در دو سال گذشته این دستاورد را هم نداشت- اما برای بخش تولید خبری نگران‌کننده است چراکه از کم و کمتر شدن منابع برای تزریق به تولید حکایت دارد. حالا پس از دو سال سیاست انقباضی، با حذف تبصره‌ای که منابعی برای رونق تولید در نظر گرفته شده بود به نظر می‌رسد اندک روزنه‌هایی برای تخصیص منابع به این بخش نیز کور شده است. هرچند حمایت از کسب‌وکارهای خانگی و کوچک نیز باید اتفاق بیفتد و اساساً جزو وظایف دولت است اما حذف منابعی که قرار بود اشتغال پایدار، تامین سرمایه در گردش بنگاه‌های بزرگ، پیشرفت صنعتی، تقویت تولید محصولات با بهره‌وری بالای انرژی، ارتقای زنجیره‌های ارزی و نهایتاً افزایش تقاضای مؤثر خرید را حمایت کند و تخصیص آن به مشاغل خانگی بسیار شگفت‌انگیز و قابل تأمل است.

چرا فقط ماده ۶ برنامه هفتم دیده شد

برنامه هفتم توسعه یک برنامه جامع و مفصل است که در بندهای مختلف آن حمایت از تولید و اشتغال پایدار دیده می‌شود اما گویی دولت تنها ماده ۶ که حمایت از مشاغل خانگی است را مورد توجه قرار داده است.  در ماده 48 برنامه هفتم آمده است: «به منظور تحقق سیاست‌های کلی از جمله رشد اقتصادی، اجرای طرح‌های عظیم اقتصادی ملی، پیشران، روزآمد و مبتنی بر آینده‌نگری و تکمیل زنجیره ارزش و جهش اقتصادی، اقدامات لازم انجام شود.»

در بند «ب» این ماده آمده است: «به منظور گسترش صادرات دانش فنی و خدمات فنی، طراحی و مهندسی و پیمانکاری کشور با اولویت زنجیره صنایع و صنایع معدنی و همچنین جلوگیری از خام‌فروشی و تکمیل زنجیره ارزش و رویکرد جهش اقتصادی و در راستای توسعه و ارتقای نقش و جایگاه بخش معدن و صنایع معدنی در توسعه کشور، دولت مکلف است اقدامات لازم را انجام دهد.»

بند «ت» این ماده نیز تاکید دارد: «وزارت صنعت، معدن و تجارت با همکاری دستگاه‌های ذیربط مکلف است نسبت به تهیه سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» بر مبنای معیارهای آمایش سرزمین و توسعه متوازن، نفی خام‌فروشی و تکمیل زنجیره‌ها، تحرک‌بخشی به صادرات و انتشار فناوری‌های نوین و با تکیه بر مزیت‌ها و اولویت‌های کشور، از جمله صنایع برق و ریز(میکرو)الکترونیک، خودروسازی با اولویت خودروهای برقی و برقی- بنزینی (هیبریدی)، ماشین‌سازی و ساخت تجهیزات، صنایع پایین‌دستی نفت و گاز و پتروشیمی، معدن با اولویت مس و عناصر نادر خاکی، خدمات فنی مهندسی، نساجی و پوشاک و بازیافت، همراه با اخذ نظرات اتاق‌های بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، تعاون ایران و اصناف ایران، در چارچوب الزامات و طی تشریفات قانونی تهیه نموده و ظرف سه ماه از زمان لازم‌الاجرا شدن این قانون، به تصویب هیئت وزیران برساند. این سند در طول برنامه، مبنای کلیه تصمیم‌گیری‌ها، مصوبات، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های دولتی بوده و وضع هر نوع مقررات مغایر با آن ممنوع است. همچنین کلیه حمایت‌های مالیاتی، تعرفه‌ای، تسهیلات بانکی و واگذاری زمین براساس این سند مقرر می‌شود.»

در کنار این بندها، ‌بند «پ» ماده ۴۶ نیز بر تقویت تولید داخلی محصولات با بهره‌وری بالای انرژی تاکید دارد که حتماً نیازمند برنامه‌ریزی دقیق و صرف هزینه برای دستیابی به آن است.

براساس بندهای ذکرشده برنامه هفتم، تاکید بر برنامه‌ریزی برای پیشرفت صنعتی و هدفمند وجود دارد اما رویکرد دولت در تبصره ۲ برنامه بودجه حمایت از مشاغل خانگی در مناطق محروم است و از آن نمی‌توان انتظار ایجاد اشتغال پایدار و رونق تولید را داشت.

۲ ملاحظه در بازار کار

دولت با اعلام رقم نرخ بیکاری مدام بر بهبود وضعیت و کاهش نرخ بیکاری تاکید دارد و خبرهای رسیدن به کف نرخ بیکاری طی سال‌های گذشته در رسانه‌ها بسیار دیده می‌شود اما بررسی جزئی داده‌های آماری نشان می‌دهد نه در بخش کمی و نه در بخش کیفی ایجاد اشتغال، موفقیت زیادی به دست نیامده است.

تعداد شاغلان همچنان کمتر از پیش از کروناست

آمارها نشان می‌دهد بعد از همه‌گیری کرونا بیکاری و نرخ‌های این حوزه به تدریج بهبود پیدا کرده است. نرخ بیکاری در سال‌های 1399 تا 1402 روند کاهشی داشته و در تابستان 1402 به کمترین میزان در ۱۰ سال گذشته رسیده است. از طرف دیگر نرخ مشارکت هم در این دوره بالا رفته که این‌ها همه نشان‌دهنده بهبود وضعیت اشتغال و بازار کار است. تعداد شاغلان هم در این مدت افزایش داشته است. براساس آمار مرکزِ آمار در سال 1401 تعداد 268 هزار نفر، در بهار 1402 تعداد 728 هزار نفر و تا تابستان 1402 تعداد 900 هزار نفر بر شاغلان کشور اضافه شده است. با این وجود هنوز تعداد شاغلان به دوران پیش از کرونا نرسیده است. جمعیت شاغل در پاییز 1398 تعداد 24 میلیون و 446 هزار نفر بوده درحالی‌که در زمستان 1402 تعداد شاغلان 24 میلیون و 193 هزار نفر شده است.

کیفیت نامطلوب اشتغال

دو مؤلفه در حوزه ایجاد اشتغال نشان می‌دهد که کیفیت شغل‌های ایجادشده بالا نیست. اولین مؤلفه سهم شاغلان کارکن مستقل است که روند رو به افزایشی داشته است. افزایش کارکن مستقل نشان‌دهنده این واقعیت است که شغل‌های ایجادشده به بخش تولیدات صنعتی و پیشران مربوط نیست. مؤلفه دوم نیز افزایش تعداد شاغلان در بخش خدمات است. این هم نشان‌دهنده ایجاد شغل‌هایی با کیفیت پایین‌تر از مشاغل صنعتی است ضمن اینکه این دست مشاغل ایجادشده به‌هیچ‌وجه پایداری مشاغل صنعتی و کشاورزی را ندارد. این مسائل کیفیت پایین شغل‌های ایجادشده را نشان می‌دهد.

به‌عبارت دیگر اگرچه رشد اشتغال در دو سال گذشته وجود داشته اما اولاً به مقدار قبل از کرونا نرسیده و شغل‌های ایجادشده ناشی از بازگشت به کار نیروهای بیکار شده در دوره کروناست و ثانیاً این مشاغل پایدار نبوده و از کیفیت لازم برخوردار نیست. پیشتر در گزارشی که دفتر مطالعات و پژوهش‌های اتاق بازرگانی خراسان رضوی تهیه کرده بود، آورده شده: «از سال 1400 تا 1401 تعداد رانندگان فعال تمام‌وقت اسنپ 2 میلیون و 483 هزار و 357 نفر افزایش پیدا کرده است. تعداد رانندگان اسنپ در سال ۱۴۰۰ یک میلیون و ۸۹۶ هزار و ۲۱۰ نفر بوده اما تعداد آنها در سال ۱۴۰۱ به ۴ میلیون و ۳۷۹ هزار و ۵۶۷ نفر رسیده یعنی بیش از ۲ برابر شده است.»

دولت شغل ایجاد کرده اما چه شغلی؟

آنچه در بحث اشتغال به موازات کمیت شغل‌های ایجادشده، اهمیت دارد، کیفیت مشاغل است و آنچه زمینه توسعه را در اقتصاد فراهم می‌کند، کیفیت فرصت‌های شغلی ایجادشده خواهد بود. مسئولان از بین این دو متغیر تمام توجه خود را به افزایش تعداد افرادی که شاغل نامیده می‌شوند معطوف کرده و از بخش دوم غافل شده‌اند و اینکه این افراد با انجام چه کاری شاغل محسوب می‌شوند، موضوعی است که توجهی به آن نمی‌شود. درحالی‌که اگر ذهنیت سطح توسعه در سطح سیاستگذاری وجود داشته باشد، باید عمده تمرکز بر نوع فرصت‌های شغلی ایجادشده قرار گیرد. هر زرق و برق جدید و پیشرفته را نمی‌توان توسعه نامید. در نبود اندیشه توسعه ممکن است روی موارد اشتباه متمرکز شده و به جای فراهم ساختن زمینه‌های توسعه، دل به کمیت‌ها و صورت‌بندی‌ها خوش کنیم.

رشد ناپایدار اقتصاد

براساس آمار اعلامی مرکز آمار، رشد اقتصاد ایران برای نهمین فصل متوالی مثبت بوده و در شش‌ماهه سوم سال 1402 با احتساب نفت و بدون احتساب نفت نسبت به دوره مشابه سال قبل به ترتیب با افزایش 5/1 و 2/5درصدی همراه بوده است اما این رشد ناشی از استفاده از ظرفیت‌های خالی‌شده پس از کرونا بوده که بیشتر در بخش نفت و خودرو اتفاق افتاده است. بنابراین این رشد را نمی‌توان یک رشد تاثیرگذار بر ایجاد اشتغال دانست.

شاخصی که وضعیت واقعی اقتصاد را نشان می‌دهد و از طریق آن می‌توان فهمید آیا این رشد واقعی است، شاخص تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی است. بررسی این شاخص نشان می‌دهد در 10 سال گذشته عملکرد بسیار ضعیفی در این حوزه داشته‌ایم. به‌عبارت دیگر سرمایه‌گذاری‌های جدید صورت‌گرفته به قدری کم بوده که حتی استهلاک و فرسودگی ماشین‌آلات را نیز جبران نکرده است. در واقع رشد تشکیل سرمایه است که محرک رشد اقتصادی واقعی می‌شود. با توجه به اینکه رشدهای اقتصادی ایجادشده در ۹ فصل گذشته ناشی از سرمایه‌گذاری جدید نبوده بنابراین این رشد را نمی‌توان پایدار دانست و به همین دلیل نمی‌توان افزایش اشتغال از ناحیه رشد اقتصاد را انتظار داشت. به عبارتی اشتغال یک متغیر سیستمی است و مانند آینه‌ای است که می‌توان تمام مناسبات اقتصاد را در آن دید.

احتمال انحراف تسهیلات ارزان‌قیمت

در بودجه سال جاری تاکید شده تسهیلاتی که به مشاغل خانگی و خرد داده می‌شود، ارزان‌قیمت باشد. یعنی اولاً تسهیلات متعلق به برنامه رونق تولید و ایجاد اشتغال که همواره کنار هم دیده می‌شد، حذف شده، بعد هم قرار شده این تسهیلات عمدتاً قرض‌الحسنه باشد. یکی از مشکلاتی که در دهه‌های گذشته همیشه وجود داشته و هنوز راه‌حلی برای آن پیدا نشده انحراف منابع از هدف تعریف‌شده است. مثل بنگاه‌های زودبازده که سال‌ها تسهیلات‌دهی به افراد، موجب انحراف بالای ۶۰ درصد منابع از هدف اولیه شد و از دل آن پدیده‌هایی مثل مه‌آفرید امیرخسروی بیرون آمد. امروز با توجه به شرایط معیشتی مردم احتمال منحرف شدن تسهیلات از هدف ایجاد شغل بسیار زیاد است. با توجه به اینکه جامعه هدف این تسهیلات غالباً افراد فقیر به‌ویژه در مناطق محروم هستند این امکان وجود دارد که وام پرداخت‌شده به آنها به جای ایجاد شغل در راستای افزایش تولید، صرف رفع مشکلات معیشتی شود.

منابع سال‌های گذشته تامین نشد

یکی دیگر از مشکلات این طرح آن است که تامین منابع در نظر گرفته‌شده برای پرداخت این تسهیلات مطمئن نیست و احتمال محقق نشدن آن وجود دارد. بررسی عملکرد حساب پیشرفت و عدالت در سال‌های گذشته نشان می‌دهد که منابع پیش‌بینی‌شده برای این حساب در برخی سال‌ها اصلاً تامین نشده و یا از صندوق توسعه ملی برداشت شده است.

در سال اول تشکیل این حساب یعنی سال 1396 حدود یک هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود که بدون عملکرد مانده است. در سال‌های 1397 تا 1399 در مجموع حدود 19 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود که در مجموع یک میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه برای این سه سال برداشت شده، در سال 1400 بیش از 18 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شد که از منابع سازمان هدفمندی یارانه‌ها تخصیص پیدا کرد، در سال 1401 حدود 69 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که 22 هزار میلیارد تومان تخصیص پیدا کرد و نهایتاً سال 1402 که 31 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که تنها 1500 میلیارد تومان توسط سازمان برنامه از محل مانده منابع صندوق توسعه تخصیص پیدا کرده است. برای سال جاری هم 31 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. بنابراین از سال 1401 میزان پیش‌بینی منابع از 69 هزار میلیارد تومان به 31 هزار میلیارد تومان کاهش یافته و تخصیص منابع هم در سطح حداقلی بوده و در بیشتر سال‌ها تخصیص با عملکرد فاصله قابل‌توجهی دارد.

در برخی از سال‌ها تامین مالی از محل فروش اسناد خزانه بوده و به شکل نقدی صورت نگرفته همچنین تکلیف بانک‌ها برای پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه بدون در نظر گرفتن مشوق انجام شده که همین مسئله میزان تحقق تکلیف بانک‌ها را به صفر نزدیک کرده است. با این وجود برای سال جاری نیز بانک‌ها مکلف شده‌اند 10 هزار میلیارد تومان تسهیلات قرض‌الحسنه پرداخت کنند.

بنیاد برکت، بسیج و بنیاد علوی در لیست مصرف‌کنندگان

در بخش مصارف این تسهیلات پیش‌بینی شده 30 درصد به برنامه‌های حمایت از تولید و اشتغال در سطح ملی براساس برنامه پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی اختصاص پیدا کند که حداقل ۷۰ درصد منابع اجزای ۱ و ۲ بند الف به استان‌ها با تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان اختصاص پیدا خواهد کرد.   همچنین قرار است 40 هزار میلیارد تومان از این تسهیلات به‌طور مساوری به هیئت امنای حساب پیشرفت و عدالت استان‌ها داده شود. 30 هزار میلیارد تومان به کمیته امداد خمینی، 12 هزار میلیارد تومان به بهزیستی، ۳ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان به بنیاد شهید،‌ ۳ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان به بنیاد برکت، ۳ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان به بسیج سازندگی، ۳ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان به صندوق نوآوری و شکوفایی و ۲ هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان به بنیاد علوی اختصاص یابد. همچنین مراکز نیکوکاری وابسته به نهادها و سازمان‌های خیریه‌ای و سایر مؤسسات و مراکز نیکوکاری،‌ گروه‌های جهادی، سازمان‌های مردم‌نهاد و بخش خصوصی برای توسعه کسب‌وکار یک هزار میلیارد تومان سهم می‌گیرند. سهم سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور نیز یک هزار و 800 میلیارد تومان تعریف شده است. در این تبصره تاکید شده که حداقل ۱۰ درصد منابع در مناطق محروم پرداخت شود.

تغییر متولیان

از چالش‌های دیگر اعتبارات درنظرگرفته‌شده برای اشتغال این است که طی سال‌های گذشته متولین آن بارها عوض شده‌اند. در سال اول، شورایعالی اشتغال متولی بود. در سه سال ۱۳۹۷ تا 1399 سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان متولی انتخاب شد و در سال‌های 1400 تا 1402 نیز وزارت اقتصاد مسئول اجرای این تبصره شد. حالا دولت برای سال 1403 مجدداً شورایعالی اشتغال را به‌عنوان متولی برگزیده است. این در حالی است که شورایعالی اشتغال در سال اول هیچ عملکردی در این حوزه نداشته است. این تغییرات سبب می‌شود تخصیص منابع از یک وحدت رویه و استراتژی مشخص برخوردار نباشد.

اینکه هر سال محتوای این تبصره تغییر می‌کند نیز نشان می‌دهد که مسئولان هنوز مشکل بخش اشتغال و رونق تولید را پیدا نکرده‌اند و در اولویت‌بندی خود دچار تشکیک آرا و ناهماهنگی هستند. هنوز مسئولان نمی‌دانند اشتغال خرد باید اولویت باشد یا اشتغال در بنگاه‌های بزرگ و هنوز نمی‌دانند اشتغال در بخش خدمات باید حمایت شود یا اشتغال صنعتی؟

نکته قابل اعتنای دیگر اینکه هر سال در بودجه تبصره حساب پیشرفت و عدالت تکرار می‌شود بدون اینکه به عملکرد سال گذشته آن توجه شود. در سال 1402 از 31 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی‌شده فقط هزار و 500 میلیارد تومان تخصیص یافته اما باز هم در بودجه 1403 رقم 31 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. در تمام سال‌های اجرای این تبصره از کل اشتغال پیش‌بینی‌شده فقط یک‌سوم محقق شده اما باز هم اعتباراتی از بودجه عمومی به این امر تخصیص پیدا می‌کند.

از سوی دیگر غالب منابع به بنگاه‌های خرد و کوچک داده می‌شود و با توجه به اینکه این بنگاه‌ها پراکندگی زیادی در کشور دارند، رصد و رهگیری تسهیلات تخصیص داده شده و نظارت بر آن کار سختی بوده و اثری از رونق تولید در آن مشاهده نمی‌شود.

 عکس: Eco Iran