پیچ 7 ســـــاله برای اولین برنامه 5 ساله

نظام برآمده از انقلاب چگونه به تدوین برنامه توسعه‏‌ای رسید؟

جرقه برنامه توسعه، سال برنامه و برنامه‌ریزی

براساس بررسی تاریخی و بنا بر مصوبات قانونی، اولین برنامه ‌‌میان‌‌مدت ما، یعنی برنامه توسعه اﻗﺘﺼﺎدی، اﺟﺘﻤﺎﻋﯽ و ﻓﺮﻫﻨﮕﯽ کشور مصوب 11بهمن سال 1368 است و این اقدام در دولت اول اکبر‌‌ هاشمی‌رفسنجانی صورت گرفته است؛ به عبارتی، 11 سال پس از پیروزی انقلاب. با توجه به اینکه شش برنامه توسعه پیش از انقلاب هم در دستور کار حکومت پهلوی بود و تاریخ انقضای آخرین برنامه، یعنی برنامه ششم آن، سال 1361 می‌‌شد؛ بنابراین کشور ما فارغ از اینکه برنامه ششم توسعه پهلوی پس از پیروزی انقلاب از حیز انتفاع ساقط شده بود؛ 7 سال بدون برنامه توسعه‌‌ای میان‌‌مدت و بلندمدت و بدون ریل‌گذاری برای آینده طی طریق می‌‌کرد. اما این اتفاق به این معنا نیست‌‌ که طی این سال‌‌های پرآشوب‌‌ که ایران درگیر جنگ و مشکلات یک انقلاب نوپا بود، دولتمردان به اهمیت چنین برنامه‌‌ای برای پیشبرد اهداف انقلاب و بهبود وضعیت کشور بی‌‌توجه بودند. اولین جرقه یا تلنگر آن به دولت سوم و دوران ‌‌ریاست‌‌جمهوری آیت‌‌الله خامنه‌‌ای بازمی‌‌گردد. چندی پس از به شهادت رسیدن محمدعلی رجایی، ‌‌رئیس‌‌جمهوری وقت و محمدجواد باهنر، نخست‌‌وزیر وقت، در حادثه هشتم‌شهریور و‌‌ شروع نخست‌‌وزیری میرحسین موسوی، این موضوع مورد توجه دولت و در دستور کار قرار گرفت. چنانچه ‌‌نخست‌‌وزیر وقت دو ماه پس از روی کار آمدن و در اولین اظهارنظر خود در 29آذر 1360 در جمع اعضای سازمان مدیریت، سال جدید را سال «برنامه و برنامه‌‌ریزی» نامید و به نظر می‌‌رسید دولت قصد دارد همزمان با پایان برنامه پنج‌ساله ششم بازمانده از حکومت پهلوی، برنامه ‌‌میان‌‌مدت جدید را به تصویب و اجرا بگذارد. بر همین اساس، «جلساتی‌‌ در سال‌‌های 60 و 61 برای تهیه برنامه اول توسعه بعد از انقلاب برگزار شد و در این جلسات دولت با عده‌‌ای از صاحب‌نظران دانشگاه و حوزه مذاکرات زیادی ترتیب داد. عمده بحث‌‌ها و گفت‌‌وگوها در مورد ضوابط تدوین یک برنامه اقتصادی اسلامی بود (اقتصاد سیاسی ایران)». در این میان و در همان سال، شورای اقتصاد اقدام به تصویب طرح پیشنهادی سازمان برنامه‌‌وبودجه مبنی بر نظام برنامه‌‌ریزی کشور کرد. در این طرح از چگونگی تدوین یک برنامه بلندمدت 20ساله و برنامه‌‌های ‌‌میان‌‌مدت پنج‌ساله، جهت توسعه بخش‌‌های مختلف اقتصادی و استان‌‌های مختلف، بحث به عمل آمده بود. براین‌اساس، انتظار می‌‌رفت برنامه اول توسعه حداکثر در سال 1361 مصوب و از سال بعد به مدت پنج‌‌سال اجرایی شود.

هدف برنامه، عدم وابستگی به شرق و غرب

تقریبا سال 1361 به نیمه نزدیک می‌‌شد که در پی بحث‌‌ها و پیگیری‌‌های رسانه‌‌ها، میرحسین موسوی در یک پیام رادیویی-تلویزیونی، به توضیح روند کار تدوین برنامه توسعه در دولت پرداخت و‌‌ اعلام کرد:«ما در آستانه تدوین نهایی برنامه پنج‌‌ساله آینده هستیم. (31 مرداد 1361)» او در این بین، با تاکید بر اینکه «هدف اصلی ما در تدوین این برنامه عدم وابستگی به شرق و غرب است»، گفت:«در دولت مصمم هستیم که برنامه‌‌ریزی اقتصادی داشته باشیم و از این جهت نگرش سالمی به آینده داشته باشیم تا بدانیم در چه مواردی سرمایه‌‌گذاری کرده‌‌ایم، لذا از همان زمان معرفی دولت به مجلس، روی آن بحث شد و با رفع مشکلاتی که در این زمینه بود و در حالی که از هیچ شروع کرده بودیم، پیشرفت کار بسیار خوب بود.»‌‌ نخست‌‌وزیر وقت به شرح جزئیاتی از این برنامه نیز پرداخت و تصریح کرد که «این برنامه در سطح استان‌‌ها و در سطح کشور است و نزدیک به پنج‌‌هزار نفر روی برنامه‌‌ریزی کشور کار می‌‌کنند و در دور و نزدیک عده‌‌ای با شناخت روی همان محل برنامه‌‌ریزی کرده و نتیجه کار خود را به مرکز فرستاده‌‌اند تا روی آن بحث و گفت‌‌وگو شود. گاه پیشنهاداتی مطرح می‌‌شود که به فکر دولت نرسیده است و لذا دولت سرمایه‌‌گذاری‌‌های واقعی خودش را روی این قبیل مسائل به‌‌کار خواهد برد.»

ضرورت بی‌‌توجهی به برنامه‌‌ریزی در زمان غیبت

در این بین، اگرچه سه روز بعد خبر تصویب کلیات این برنامه (یعنی سیاست‌‌های کلی در جهت تامین هدف‌‌ها و پیش‌‌بینی رشد جمعیت، رشد تولید ناخالص داخلی و توسعه بخش کشاورزی) در شورای اقتصاد منتشر شد، اما اختلافات در دولت موسوی، موانعی را پیش پای تحقق این خواسته قرار داد؛ همان چیزی که نجفی در گفت‌وگویش در کتاب «اقتصاد سیاسی ایران» به آن اشاره کرده بود و موسوی هم در زمان تقدیم لایحه برنامه اول توسعه به مجلس به آن پرداخت و گفت: «شاید اقدام به تهیه برنامه پنج‌‌ساله همراه با نگرشی به «توسعه فرهنگی - اجتماعی - اقتصادی کشور در بیست سال آینده»، «دشوارترین مسئولیتی» بوده که دولت در طول عمر خود با آن روبه‌‌رو بوده است. ماهیت این دشواری در وهله اول به مخالفت‌‌های ذهنی پراکنده‌‌ای در جامعه و در دستگاه‌‌های اجرایی برمی‌‌گشت که اصولا در مورد لزوم یا فایده برنامه‌‌ریزی تردید داشتند. البته، در این میان طرز تفکری به صورت خطرناک وجود داشت که معتقد بود قبل از ظهور و قیام حضرت‌مهدی(عج) هر اقدامی سازمان‌‌یافته و برنامه‌‌ریزی‌‌شده برای اصلاح امور، نه ممکن است و نه مفید. این طرز تفکر با استناد به استدلال‌‌های غیرمنطقی هرگونه امکان برنامه‌‌ریزی را به بهانه‌‌های گوناگون نفی می‌‌کرد و در این راه تمسک به نامه‌‌پراکنی و شایعه‌‌سازی و تهمت‌زدن ابایی نداشت. این گروه درحالی‌که دانسته و ندانسته در جهت منافع آمریکا و قدرت‌‌های استکباری و برخلاف حرکت توده‌‌های میلیونی مسلمان حرکت می‌‌کرد، اقدام به برنامه‌‌ریزی را به‌‌عنوان یک اقدام آمریکایی می‌‌کوبید. ولی همه برادران ما به‌رغم این جو نامساعد، حرکت را آغاز کردند.»‌‌ با وجود اختلاف‌‌نظرها در درون کابینه و اعتراض‌های پی‌درپی وزرای راست‌گرای کابینه که تقریبا داشت کابینه را به دو جزیره‌‌ بدل می‌‌کرد، اما کارها کج‌دار و مریز در حال انجام بود.

ردپای برنامه توسعه تصویب‌‌نشده در تصمیمات

با وجود اینکه هنوز نسخه نهایی برنامه اول توسعه آماده نشده بود‌‌، اما از این پس، هر برنامه‌‌ای که در کشور از سوی دولت کلید می‌‌خورد، در آن ردپایی از اهداف برنامه توسعه در حال تدوین به چشم می‌‌آمد. چنانچه در تاریخ شش شهریورماه، سازمان برنامه‌‌وبودجه برای تامین نیروی انسانی این برنامه، بخشنامه‌‌ای خطاب به روسای شوراهای برنامه‌‌ریزی صادر کرد، با این مقدمه که «با توجه به اینکه کمبود نیروی انسانی ماهر یکی از تنگناهای عمده توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور است، آموزش‌‌های فنی‌‌وحرفه‌‌ای برای تربیت نیروهای متعهد و ماهر مورد نیاز در زمینه‌‌های مختلف جهت اجرای برنامه اول جمهوری اسلامی از اهمیت بسیاری برخوردار است، این امر یکی از فعالیت‌‌های مهم طی برنامه اول خواهد بود...» همچنین، چه در کشاورزی و چه در مسکن‌‌سازی و سایر ضروریات برنامه‌‌ریزی در کشور، اهداف به صورت ‌‌میان‌‌مدت و پنج‌‌ساله تعریف می‌‌شد. مثلا در تاریخ 25 بهمن 1361 که هنوز برنامه به مجلس نرسیده بود، حسن غفوری‌‌فرد وزیر نیرو در گفت‌‌وگویی اعلام کرد: «تا پایان برنامه پنج‌‌ساله، 2000 روستای دیگر زیر پوشش شبکه برق سراسری قرار می‌‌گیرند.» یا در تاریخ 27 همین ماه، محمدسلامتی، وزیر کشاورزی، آغاز برنامه پنج‌ساله کشاورزی را از ابتدای سال 1362 اعلام کرد و از «تلاش برای خودکفایی کشاورزی»‌‌ با این برنامه خبر داد. پیگیری‌‌ها و تلاش‌‌های دولت وقت برای به تصویب و نتیجه رسیدن آن‌‌ در اسرع وقت، موجب شد که نهم شهریورماه روابط عمومی شورای‌‌عالی اقتصاد از تصویب این برنامه به صورت کلان و البته با اصلاحاتی خبر دهد. با این توصیف که این برنامه «هدف‌‌ها، جهت‌‌گیری‌‌ها، سیاست‌‌ها و خط‌مشی‌‌های کلی توسعه و نیز چارچوب توسعه هماهنگ بخش‌‌ها را تعیین می‌‌کند...».

شروع دست‌‌اندازی‌های تازه

دولت حالا که توانسته بود از‌‌ خان‌‌ شورای‌‌عالی اقتصاد هم بگذرد؛ تصورش بر این بود که بالاخره بر اختلافات داخلی فائق می‌‌آید و به‌‌‌‌سرعت این برنامه در مسیر اجرا قرار می‌‌گیرد. برهمین‌اساس، در اولین فرصت پس از مصوبه شورای‌‌عالی اقتصاد، محمدتقی بانکی، وزیر و مشاور و سرپرست سازمان برنامه‌‌وبودجه، برای شرح برنامه‌‌های در دست اجرای این سازمان، به مجلس رفت و از سوی دولت خواستار آن شد که نمایندگان همکاری لازم را برای به نتیجه رسیدن هرچه سریع‌‌تر این برنامه داشته باشند تا پس از تقدیم آن به مجلس، به سرعت مورد رسیدگی قرار گیرد. او در گزارشی که ارائه داد، درباره این برنامه و ضرورت سرعت بخشیدن به بررسی‌‌ آن در مجلس اشاره می‌‌کند و می‌‌گوید: «براساس نظام برنامه‌‌ریزی جدید در هر شهرستان، بخش و ده، شورای برنامه‌‌ریزی تشکیل می‌‌شود که عملکرد دستگاه‌‌ها و قسمت‌‌های مختلف را در استان‌ها بررسی و گزارش نماید... اکنون زمان آن رسیده که نمایندگان مجلس در جلسات شوراها، برنامه‌‌ریزی استان‌‌ها و بخش‌‌ها شرکت کنند تا نظرات‌شان تامین شود.» وی به انگیزه‌‌های تشکیل شورای 10گانه اقتصاد برای تدوین نظام اقتصادی کشور نیز می‌‌پردازد و تاکید می‌‌کند: «برنامه پنج‌‌ساله به کار ما شکل و جهت می‌‌دهد و به‌‌هیچ‌‌وجه ما را محدود نمی‌‌کند.(12 شهریور)» اما با همه تلاش‌‌های موافقان این برنامه به نظر می‌‌رسد آن اختلافات اولیه در کابینه به قوت خود باقی ماند و گستردگی کار در تبیین جزئیات موجب شد این برنامه تا پایان سال 1361 و به عبارتی همزمان با رسیدگی به بودجه و تصویب آن، حتی به ساختمان مجلس هم نرسد. اگرچه، هم موسوی و هم بانکی، تاکید داشتند که این بودجه براساس برنامه توسعه‌‌ای است که در اسرع وقت در اختیار نمایندگان قرار‌‌ می‌‌گیرد و خواستار حسن‌‌نظر نمایندگان شدند.

استعفای راست‌گرایان دولت و ارسال برنامه

تدوین و نگارش برنامه اول 15 ماه به طول انجامید. کمی پیش از تقدیم آن به مجلس، وزرای راست‌گرای کابینه که منتقد عملکرد رئیس دولت بودند، با ارسال نامه‌‌ای به امام‌خمینی خواهان اجازه استعفا شدند که امام‌خمینی در ابتدا با آن مخالفت کرده و در نهایت فرمودند: «هرکسی می‌‌داند استعفایش ضرری نمی‌‌رساند، مجاز است استعفا دهد». به این ترتیب، حبیب‌‌الله عسگراولادی، وزیر بازرگانی، و احمد توکلی، وزیر کار، با دولت خداحافظی کردند. پس از این اتفاق، با وجود اینکه شرایط نشان از آشفتگی نسبی در دولت داشت، برنامه توسعه تدوین‌شده در تاریخ 25 مرداد 1362 تقدیم مجلس شد. یک روز پیش از آن، موسوی، رئیس دولت وقت در دیداری که با امام خمینی داشت، به توضیح و تشریح این برنامه پرداخت. او در بخشی از این گزارش گفت: «برنامه‌‌ریزی در کشور ما و طبیعتا جمهوری اسلامی کار نوینی است، یعنی قدم‌‌های اولی است، البته تلاش شده است از تمام نیروهای متعهد مردمی در سطح کشور و براساس وضعیت و امکانات موجود استفاده شود... منتها ممکن است در این برنامه نواقصی باشد و طبیعی است که ما از برادران مومن و آگاه در مجلس انتظار داریم به آن غنای بیشتری بخشند و احتمالا اشکالاتش را رفع کنند... انشالله با کمک مجلس این برنامه بتواند در جهت اقامه عدل در نظم جمهوری اسلامی موثر و موفق باشد.» امیدی که در نهایت به ناامیدی بدل شد. فردای این دیدار، او برای لایحه برنامه به مجلس رفت و البته تاکید کرد که تصمیم به تدوین برنامه ابتکار دولت سوم نبوده است و «لزوم تدوین برنامه نخست در دولت برادر بزرگوارمان شهید رجایی و به دنبال آن در دولت شهید دکتر باهنر مطرح شد.» او در ادامه با اشاره به مشکلات بی‌‌شماری که پیش روی دولت برای تدوین این لایحه وجود داشت؛ شرحی از‌‌ فعالیت‌‌های مدنظر برنامه را مطرح کرد؛ از جمله کاهش وابستگی اقتصاد کشور به صادرات نفت، افزایش تولید ناخالص ملی، افزایش تولیدات کشاورزی برای نیل به خودکفایی و استقلال اقتصادی و مواردی از این قبیل.

نظر‌‌ رئیس‌‌جمهور و رئیس مجلس وقت

پس از ورود این لایحه به مجلس، اکبر ‌‌هاشمی‌رفسنجانی، رئیس مجلس وقت، در دیدار با اعضای شورای‌‌ تبلیغات درباره این عمل دولت گفت: «تنظیم برنامه پنج‌‌ساله آن هم در شرایط جنگ، برای دنیا واقعا اعجاب‌‌انگیز است، اگر امروز ثابت شود که یک ملت می‌‌تواند درحالی‌که با شرق و غرب جنایتکار درافتاده برای خودش برنامه‌‌ریزی کند، بسیاری از کشورها این ملت را الگو قرار داده و به دنبال آن می‌‌روند». کمتر از یک ماه از تقدیم برنامه اول به مجلس، آیت‌‌الله خامنه‌‌ای، ‌‌رئیس‌‌جمهور وقت، در گفت‌‌وگو با روزنامه جمهوری اسلامی گفتند:«این برنامه‌‌ای که به مجلس ارائه‌شده، برنامه‌‌ای است که توانسته بخش عمده‌‌ای از مشکلات را در برگیرد، من البته پیش‌‌داوری نمی‌‌کنم. ان‌شاءلله مجلس این برنامه را خواهد دید و بررسی خواهد کرد و نتیجه نهایی را به ما خواهد گفت؛ اما این برنامه نقاط قوتی دارد، آن‌طور که من در جلسات هیات‌دولت و در بررسی‌‌هایی که خودم داشتم، دیدم ممکن است نقاط ضعفی هم داشته باشد، لکن نقاط قوت قابل‌‌توجهی در این برنامه هست که امیدوارم با دقت مجلس و شورای نگهبان این نقاط قوت هرچه بیشتر و نقاط ضعف، هرچه کمتر شود.» البته با همه این تاکیدات و تلاش‌‌ها، در نهایت، این برنامه در مجلس متوقف شد؛ و اختلافات درباره آن در مجلس به مراتب بیشتر از دولت بود. به عبارتی اگر تدوینش 15ماه به طول انجامید، تصویب کلیات آن در مجلس دوسال بعد صورت گرفت.

اختلاف‌‌نظرها در مجلس

با همه دفاعیات، پیگیری‌‌ها و تاکیدات بر ضرورت تصویب هرچه سریع‌‌تر برنامه توسعه، این برنامه نتوانست از‌‌ خان مجلس عبور کند و در راهروهای مجلس سرگردان ماند، تا دو سال بعد‌‌ که بررسی کلیات آن به صحن رسید. اگرچه خود دولتی‌‌ها هم بر وجود نواقصی در این برنامه اذعان داشتند، اما مشکل مجلس برای عدم پیگیری، چیزی ورای آن نواقص و حتی اختلافات درون کابینه موسوی‌‌ بود. یکی از مخالفان سرسخت آن، صادق خلخالی، نماینده مردم قم بود؛ او مخالف تصویب این برنامه بود. چون معتقد بود دولت به جای برنامه، اخلاقیات به مجلس فرستاده است. البته پیش از رای‌‌گیری بر سر کلیات برنامه، حسن محلوجی، مخبر کمیسیون برنامه‌‌وبودجه، تلاش کرد این مشکل را رفع کند و گفت: «با توجه به مجموعه مخالفت‌‌ها، عمده‌‌ترین نکاتی که برادران مخالف اظهار می‌‌کردند، عبارت از این بود که این چیزی که به‌‌عنوان لایحه برنامه اول توسعه اقتصادی ارائه‌شده یک‌سری بریده‌‌هایی از قانون اساسی هست. کلیات هست و بعضاً هم انتظار داشتند که در این لایحه مشکلاتی ازقبیل حل مسأله زمین و مالیات و چیزهایی شبیه به این ببینند. من مجدداً اشاره‌‌ای می‌‌کنم به مسائلی که تحت عنوان لایحه برنامه اول تقدیم نمایندگان محترم شده است. این لایحه‌‌ای که به عنوان برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تقدیم شده فعلا شامل دو بخش است. بخش اول آن اهداف و استراتژی‌های کلی و بلندمدت جمهوری اسلامی هست و بخش دو هم به جزئیات پرداخته است. مفهوم بخش اول این است که ما ممکن است از این به بعد ان‌شاءالله به حول و قوه الهی 10 تا 15 تا برنامه پنج‌ساله داشته باشیم. اما این اهداف و استراتژی‌‌های کلی و بلندمدت هیچ تغییری نکند.» به‌‌هرحال، پس از توضیحات محلوجی و حمایت رئیس مجلس و اظهارات مسعود روغنی‌زنجانی، وزیر برنامه‌‌وبودجه، کلیات این برنامه در تاریخ 17 دی 1364 در مجلس دوم به تصویب رسید.

دومین برنامه هم ناکام ماند

برنامه اول تدوین شده که‌‌ قرار بود در سال‌‌های 1362 تا پایان سال 1366‌‌ به تصویب برسد، در نهایت ناکام ماند. در کتاب «سابقه برنامه‌‌ریزی در ایران، سازمان برنامه و بودجه» درباره توجیه و توضیح این اتفاق نوشته شده است: «این برنامه تعدیل‌شده برنامه ششم توسعه‌‌ای بود که پیش از انقلاب برای سال‌‌های 1361-1357 با تکیه بر درآمدهای بسیار بالا و خوش‌‌بینانه نفتی تنظیم شده بود. ولی از آنجا که براساس واقعیت‌‌ها و منابع و شرایط واقعی کشور تنظیم نشده و در کل انسجام درونی نداشت، در کمیسیون برنامه‌‌وبودجه مجلس مورد تصویب قرار نگرفت.» با رسیدن به سال 1366 عملا این برنامه از امکان پیگیری و تصویب هم ساقط شد و در سال پایانی دولت چهارم، نوشتن برنامه جدیدی را در دستور کار قرار داد. در سال 1367 برنامه جدیدی با همین عنوان تدوین شد و در 19 مهرماه تقدیم مجلس شد و پنج روز بعد کلیات آن به تصویب رسید. البته این برنامه هم‌‌ دوباره با دوقطبی مخالفان‌‌ و موافقان مواجه شد؛ برخی از آنها، ایراد کار را بی‌‌توجهی به پیام امام خمینی و ناهماهنگی با شورای بازسازی می‌‌دانستند. بنابراین، دومین برنامه نوشته‌شده در این دولت هم به سرنوشت برنامه قبلی دچار شد. اینکه چرا چنین سرنوشتی برای برنامه‌‌های نوشته‌‌شده توسط دولت چهارم رقم خورده بود، مشخص نیست. اما پس از آن برنامه دیگری در همین دولت و برای سال 1368 تدوین شد، عمر دولت موسوی و ‌‌ریاست‌‌جمهوری آیت‌‌الله خامنه‌‌ای برای رسیدگی و بررسی آن در مجلس‌‌ کفاف نداد، اما بالاخره در ماه‌‌های آغازین دولت پنجم، به ‌‌ریاست‌‌جمهوری‌‌ اکبر هاشمی‌‌رفسنجانی این برنامه به مجلس رفت و همان شد که ما آن را به‌‌عنوان برنامه اول توسعه می‌‌شناسیم.