از همراهی و مذاکره تا محـور شرارت
حادثه ۱۱سپتامبر و تاثیر آن در سیاست آمریکا در قبال ایران
حادثه 11سپتامبر و تاثیر آن در سیاست آمریکا در قبال ایران
حادثه تروریستی 11 سپتامبر به‌طرز قابل‌توجهی بر روند سیاست جهانی تاثیر گذاشت. تاثیرات عمیق این حادثه چنان بود که برخی تحلیل‌گران، نظام بین‌الملل را به دوران پیش و پس از این حادثه تقسیم کردند اما به واقع این حادثه چه تاثیری در رابطه ایران و آمریکا داشت؟ این حادثه چه تاثیری در نگاه آمریکا به ایران داشت؟
حملات 11سپتامبر دست‌کم برای واشنگتن همه چیز را تغییر داد. این یک رویداد دگرگون‌کننده بود که اثر آن بر سیاست، بروکراسی، اقتصاد و دیدگاه آمریکا به جهان همچنان محسوس است. با این حال، از بسیاری جهات، روابط ایران و آمریکا و پویایی حاکم بر آن، مانند همیشه باقی مانده است. یک درگیری به ظاهر دائمی با شدت کم که چشم‌انداز حل آن امروز بدتر از حتی دو دهه قبل به نظر می‌رسد. بعد از حادثه 11 سپتامبر در رابطه ایران و آمریکا می‌شد منتظر هر حادثه‌ای بود. درحالی‌که جورج دبلیو بوش ایران را در کنار عراق و کره‌شمالی به‌عنوان محور شرارت در جهان معرفی کرد تقریباً هر چیزی ممکن به نظر می‌رسید الا اینکه دو دولت به مواضعی نزدیک به هم برسند و حتی به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم به همکاری با یکدیگر بپردازند. کمتر کسی فکر می‌کرد که بدترین حمله تروریستی در تاریخ آمریکا به نحوی شکاف بین ایالات متحده و رژیمی را که بارها آمریکا آن را به‌عنوان اصلی‌ترین حامی مالی تروریسم در جهان معرفی کرده بود، التیام بخشد. پس از این حملات، مردم ایران با همدردی و دولت سیدمحمد خاتمی با تدبیر و درایت به این حادثه پاسخ دادند. دولت ایران و سیدمحمد خاتمی از نخستین
کسانی بودند که به سرعت و با قاطعیت حادثه تروریستی 11 سپتامبر را محکوم کردند و این محکومیت مورد توجه بین‌المللی نیز قرار گرفت. در پیام سیدمحمد خاتمی، رئیس‌جمهور وقت آمده بود: «به نام ملت و دولت جمهوری اسلامی ایران، اقدام تروریستی هواپیماربایی و حمله به مراکز عمومی در شهرهای آمریکا که شمار زیادی از مردم بیدفاع را به کام مرگ کشید، محکوم می‌‌کنم و تأسف عمیق و همدردی خود را با ملت آمریکا بهویژه آسیب‌‌دیدگان و خانواده قربانیان حادثه اعلام می‌‌دارم. تروریسم محکوم است و جامعه جهانی باید ریشه‌‌ها و ابعاد آن را بشناسد و برای خشکاندن آن گام‌‌های اساسی بردارد. اراده اصولی دولت جمهوری اسلامی ایران قطعاً در این مسیر قرار دارد و برای تحقق این باور اسلامی و انسانی از هیچ اقدامی دریغ نخواهد داشت.» تهران صحنه شمع‌افروزی خودجوش مردم عادی ایران و تعلیق موقت شعارهای هفتگی مرگ بر آمریکا توسط حکومت بود. تونی بلر، نخست‌وزیر انگلیس در پیامی از موضع‌‌گیری سریع سیدمحمد خاتمی در قبال حوادث تروریستی نیویورک و واشنگتن تقدیر کرد و اظهار داشت: «پیام به‌موقع شما در مسائل اخیر بسیار مهم، مثبت و تاثیرگذار بوده و این موضع‌‌گیری از اینکه
مسئله اخیر به تقابل میان غرب و مسلمانان منجر شود، مانع گردیده است. ما نباید اجازه دهیم تروریست‌‌ها، فرهنگ‌‌ها و ادیان ما را در تقابل با یکدیگر قرار دهند بلکه این مقابله دنیای متمدن با وحشی‌‌گری است. باید با کمک یکدیگر در جهت این موضوع که حوادث تروریستی اخیر آمریکا با مسئله دینی مرتبط نیست، روشنگری کنیم. تمایل جدی همه ما برای از بین بردن اینگونه اقدامات ترویستی است.» مجموعه‌ای از مقامات ایرانی، که بسیاری از آنها دارای گرایش‌های سیاسی اصلاح‌طلب بودند، به مردم آمریکا تسلیت گفتند و حتی تندروترین عناصر سیاسی نیز از محکوم کردن القاعده و استفاده از تروریسم علیه مردم آمریکایی امتناع نکردند. طی هفته‌ها و ماه‌های بعدی، تهران کمک‌های لجستیکی مهمی را به کمپین ایالات متحده علیه طالبان ارائه کرد و با واشنگتن در ایجاد یک دولت جدید افغانستان همکاری نزدیک داشت. برای مدت کوتاهی برای اولین بار مسیری برای رفع بیگانگی تلخ بین دو کشور و بازگشت ایران به جامعه جهانی در دسترس به نظر می‌رسید. نگاه دیرینه تهران به القاعده و طالبان به‌عنوان دشمنان ایدئولوژیک نقطه‌مشترک روشنی با واشنگتن ایجاد کرد. بر این اساس، با پیوستن ایران به
آمریکا برای سرنگونی رژیم طالبان در افغانستان، دوره قابل‌توجهی از همکاری ایران و آمریکا آغاز شد. ایران سپس در کنفرانس بن تحت حمایت ایالات‌متحده شرکت کرد و به ایجاد یک دولت جدید افغانستان که در دسامبر 2001 روی کار آمد، کمک کرد.
آیت‌‌الله هاشمی‌رفسنجانی نیز در خطبه‌‌های نمازجمعه درباره شرایط جهانی گفت: «موضع ایران در این قسمت روشن است، شما می‌‌بینید که از همان لحظه اول، مسئولان و رسانه‌‌های ما در جهت مخالفت با تروریسم به‌طور طبیعی - نه قراردادی - حرکت سالمی کردند. محکومیت اینگونه قتل‌‌عام‌‌ها و اینگونه حرکت‌‌ها و ابراز همدردی که در ایران شد، حتّی بیش از حدّ انتظار خود آمریکاییها بود. چون آمریکاییها در این سال‌ها به ما خیلی بد کردند. هیچ‌‌وقت در عزای ما شریک نبودند. بلکه همیشه در عزای ما شادمان بودند. ولی در عین حال ملت، مسئولان و رسانه‌‌های ما، حالت انتقام را به خودشان نگرفتند و ابراز همدردی خوبی کردند و امیدوار هستیم که این ابراز همدردی بتواند ادامه پیدا کند و علت آن، این است که ما می‌‌فهمیم تروریسم یعنی چه.»
طی حمله آمریکا به افغانستان نظامیان آمریکایی در کنار نظامیان ایرانی به مواضع طالبان در افغانستان حمله کردند و از مشاوره و راهنمایی‌های نظامیان ایرانی بهره‌مند شدند و فرودگاه زاهدان به منظور نشست و برخاست هواپیماهای آمریکایی در نظر گرفته شد و در روند سیاسی ایجاد دولت جدید نیروهای نزدیک به ایران که برای دهه‌ها از سوی تهران حمایت شده بودند به همکاری نزدیک با ائتلاف جهانی به رهبری آمریکا روی آوردند. مقام معظم رهبری در سخنرانی خود برای ائمه جمعه سراسر کشور ضمن محکوم کردن این حرکت تروریستی فرمودند: «دنیا به درستی آن حوادث و کشته شدن عده‌‌ای مردم بیدفاع را محکوم کرد اما آمریکاییها به‌گونه‌‌ای برخورد می‌‌کنند که انگار تاکنون هیچ حادثه تروریستی دیگری در هیچ جای جهان اتفاق نیفتاده است. در دنیا تروریست‌‌های معروفی وجود داشته‌اند. اما در کجای دنیا سابقه داشته است که کسانی را به اقدامات تروریستی متهم کنند، سپس به‌عنوان قاضی برای آنها مجازات تعیین کنند و بعد هم به بهانه اجرای حکم آن چند متهم، مردم یک کشور را هدف موشک‌باران و بمباران قرار دهند؟»
اما یک دهه بعد، هرگونه خوش‌بینی به‌طور قاطع از بین رفته بود. روح آشتی پس از 11 سپتامبر بین تهران و واشنگتن به‌طور غیرقابل پیش‌بینی زودگذر بود.
این تصور غلط وجود دارد که سیاست آمریکا در قبال جمهوری اسلامی در چهاردهه گذشته سفت و سخت و بدون تغییر بوده است. درست است که خطوط روابط دوجانبه از زمان تسخیر سفارت ایالات متحده در تهران و پس از آن بحران گروگانگیری 14ماهه، ثبات قابل‌توجهی را نشان داده است و واشنگتن به‌شدت به مجموعه‌ای از ابزارهای سیاسی بهویژه تحریم‌های اقتصادی، برای تأثیرگذاری بر سیاست‌ها و رفتارهای ایران، متکی است. با این حال، در طول چهاردهه گذشته، ایالات‌متحده انواع تاکتیک‌های مختلف را از مشوق‌های ضمنی گرفته تا جنگ‌های اعلام‌نشده برای متقاعد کردن تهران به تغییر سیاست‌های خود آزمایش کرده است. دودهه‌ای که از حملات 11 سپتامبر می‌گذرد، شاهد نوسانات قابل‌توجهی در سیاست آمریکا در قبال تهران بوده‌ایم. در آغاز دولت جورج دبلیو بوش، در ژانویه 2001، ایران به دلیل مخالفت دیرینه‌اش با سیاست‌های آمریکا در خاورمیانه، تهدیدی دائمی و دردسرساز محسوب می‌شد. با این حال، ایران هنوز برای ایالات متحده یک فوریت محسوب نمی‌شد. کاندولیزا رایس، مشاور امنیت ملی آمریکا در مقاله‌ای به عنوان پیش‌نمایشی از دستور کار بین‌المللی دولت بوش، اهداف ایران را با عبارات افراطی
«نظام بین‌المللی مبتنی بر اسلام بنیادگرا» ترسیم کرد. با این حال، او همچنین به محدودیت‌های نفوذ جمهوری اسلامی اشاره کرد و احتمال موفقیت جنبش اصلاحات در تعدیل سیاست خارجی ایران را مطرح کرد. به‌طور کلی، مقاله او تاکید می‌کند که ایران اولویت کمتری نسبت به کره‌شمالی یا عراق دارد. در دولت بوش، بی‌اعتمادی عمیقی به جنبش اصلاحات در ایران وجود داشت که میراثی از تجربه پدر رئیس‌جمهور، رئیس‌جمهور جورج اچ دبلیو بوش، در دوران ریاست‌جمهوری خود و همچنین دولت ریگان بود. در این دیدگاه، میانه‌روهای ایرانی صرفاً گرگ‌هایی در لباس میش بودند، کلاه‌برداران باهوشی که با تظاهر به میانه‌روی به دنبال تثبیت رژیم در حال شکست خود هستند بقیه دولت نیز سیدمحمد خاتمی و اصلاح‌طلبان را نیرویی فاقد قدرت می‌دانستند، مانند لیبرال‌هایی که دولت موقت پس از انقلاب را تشکیل می‌دادند و در نتیجه تسخیر سفارت، مجبور به ترک آن شدند. این دولت با تحقیر تلاش‌های دولت کلینتون برای تعامل با تهران، مانند سخنرانی مادلین آلبرایت، وزیر امور خارجه وقت آمریکا در مارس 2000، که در آن آلبرایت از سیاست‌های قبلی آمریکا در قبال تهران ابراز تاسف کرد، از سیاستی سخت‌گیرانه
علیه تهران هواداری می‌کرد.
دوگانگی اولیه دولت بوش در قبال ایران باعث ایجاد ابهاماتی در سیاست آن در قبال تهران شد. اولین آزمایش در ژوئیه 2001، در آستانه انقضای قانون تحریم‌های ایران و لیبی در سال 1996 روی داد. بخش انرژی این قانون هرگز علیه ایران اجرا نشده بود. معافیت دولت کلینتون که به توتال برای سرمایه‌گذاری در میدان گازی پارس جنوبی صادر شد، تایید ضمنی برای سایر سرمایه‌گذاران خارجی که به ایران چشم دوخته بودند، ارائه کرد. دولت با تأخیر اقدام به پیشنهاد تمدید محدودتر دوساله به جای تمدید پنج سال کرد اما حمایت قوی کنگره از تمدید کامل آن کاخ سفید را ناکام کرد و موجب شد که رویترز در گزارشی از تمایل کاخ سفید برای تحریم‌های کوتاه‌‌مدت‌تر ایران و لیبی بنویسد. کمتر از دو ماه پس از تجدید تحریم داماتو، حملات القاعده به مرکز تجارت جهانی در نیویورک، پنتاگون در واشنگتن و هواپیماربایی نافرجامی که به طرز غم‌انگیزی در پنسیلوانیا پایان یافت، رخ داد. این رویداد وحشتناک برای همیشه دیدگاه آمریکا را نسبت به جهان تغییر داد و به معنای تغییر فوری و گسترده در مسیر سیاست خارجی دولت بوش بود. یک‌شبه، ایالات‌متحده خود را برای ورود به جنگ در خاورمیانه آماده کرد و
به همان اندازه، چارچوب دولت برای معامله با جهان دستخوش دگرگونی کلی شد. تغییر ناگهانی چشم‌انداز به این معنی بود که خطر وجودی حملات تروریستی علیه میهن آمریکایی، تهدیدی را که دین‌سالاران ایران ایجاد می‌کردند، کاهش می‌داد و خصومت بین دو کشور نیازمند تجدیدنظر در پرتو ضرورت‌های پس از حمله بود.
به‌عنوان بخشی از این تغییرات چشمگیر، واشنگتن و تهران ناگهان خود را در قلمروی ناآشنا با همسویی ناخواسته و غیرمنتظره منافع در افغانستان یافتند. جمهوری اسلامی در طول دهه 1990 به‌عنوان یکی از مخالفان اصلی طالبان ظاهر شده بود که تفسیر خالصانه آن از اسلام سنی باعث خصومت وحشیانه نسبت به ایران شیعی شد و مشارکت آنها در تولید و تجارت مواد مخدر مشکلات امنیتی ایران را در شرق تشدید کرد. مداخله نظامی آمریکا در افغانستان برای نخبگان سیاسی ایران که اغلب در حال نزاع بودند، فرصت نادری برای اتحاد فراهم کرد. اصلاح‌طلبان که موقعیت داخلی‌شان رو به زوال بود، آن را به‌عنوان لحظه‌ای بالقوه رستگاری و پلی برای نزدیکی و همه مزایای همراه آن قلمداد می‌کردند و تندروها نیز از فرصت ریشه‌کن کردن یک تهدید در مرزهای خود قدردانی کردند. تهران با داشتن سابقه بی‌طرفی مثبت خود در طول جنگ خلیج‌فارس در سال 1991 و همچنین سابقه همکاری ایران و آمریکا در یک مجمع چندجانبه در مورد افغانستان، موضع سازنده‌تری را نسبت به عملیات آزادی پایدار توسط ایالات متحده در اکتبر 2001 اتخاذ کرد.
تمایل اولیه برای همکاری با کمپین نظامی ایالات متحده علیه طالبان در نهایت به یک همکاری تاریخی و گسترده بین دو دشمن قدیمی تبدیل شد که شامل تنها گفت‌وگوی پایدار و تاییدشده رسمی از زمان مذاکرات آزادی گروگان‌ها در الجزایر بود. تهران با همکاری لجستیکی و اجازه استفاده از حریم هوایی ایران و همچنین کمک تاکتیکی در ایجاد خطوط تدارکاتی این حمله را تسهیل کرد. همکاری سیاسی تهران نیز به همان اندازه حیاتی بود، زیرا ایرانی‌ها روابط نزدیک و دیرینه‌ای با مخالف اصلی داخلی طالبان، ائتلاف شمال داشتند. در طول 18 ماه بعد، ارتباط مستقیم واشنگتن و تهران در مورد افغانستان باعث همکاری تاکتیکی ارزشمند ایران در عملیات آزادی پایدار و استقرار و تثبیت دولت پس از طالبان در کابل شد. به گفته طرفین آمریکایی، تهران همچنین در مقاطع مختلف پیشنهاد شرکت در یک برنامه آموزشی تحت رهبری ایالات متحده برای ارتش افغانستان و آغاز گفت‌وگوی ضدتروریسم با واشنگتن را داد.
گفت‌وگوهای دوجانبه همیشه موفقیت‌آمیز نبود و درخواست‌های آمریکا از ایران برای تحویل عوامل القاعده ناموفق بود. با این وجود، حتی در مواردی که نتایج انتظارات ایالات متحده را برآورده نکرد، گفت‌وگوها سودمند بود. این گفت‌وگو اولین گفت‌وگوی مستمر و تاییدشده رسمی بین مقامات ایرانی و آمریکایی پس از انقلاب بود و نتایج ملموس و سازنده‌ای به بار آورد که به نفع هر دو طرف و همچنین مردم افغانستان بود. یکی از مقامات آمریکایی شرکت‌کننده این مذاکرات را «شاید سازنده‌ترین دوره دیپلماسی ایران و آمریکا از زمان سقوط شاه» توصیف کرده است.
حملات 11 سپتامبر از این لحاظ شکل‌دهنده بود و رئیس‌جمهور آمریکا را به این باور رهنمون کرد که تنها یک تغییر عمده در سیاست خاورمیانه می‌تواند امنیت آمریکا را حفظ کند و جهان را در برابر خشونت‌های تروریستی و افراط‌گرایی مصون نگه دارد. پرزیدنت بوش گفت: «ما درک می‌کنیم که تاریخ ما را به عمل دعوت کرده است و ما این فرصت را برای صلح‌آمیزتر و آزادتر کردن جهان از دست نمی‌دهیم.» اقدام بعدی دولت بوش اقدام نظامی علیه رژیم صدام حسین در عراق بود؛ اقدامی که قصد داشت عصر جدیدی از دموکراسی را در منطقه آغاز کند.
سخنرانی سال 2002 بیانگر یک دکترین امنیتی جدید ایالات متحده بود. بوش در این سخنرانی، ایران را در کنار کره شمالی و عراق به‌عنوان بخشی از آنچه به‌عنوان «محور شرارت» توصیف کرد، نام برد و از آن با عنوان «خطری بزرگ و فزاینده» یاد کرد. رئیس‌جمهور به‌طور چشمگیری به جهان هشدار داد که «آمریکا آنچه لازم است برای تضمین امنیت کشور ما انجام خواهد داد.» وی افزود: تا زمانی که خطرات جمع شوند منتظر رویدادها نخواهیم بود. با نزدیک شدن به خطر، کنار نمی‌مانیم. ایالات متحده آمریکا اجازه نخواهد داد خطرناک‌ترین رژیم‌های جهان ما را با مخرب‌ترین سلاح‌های جهان تهدید کنند. سخنرانی «محور شرارت» واکنشی خشمگینانه از سوی رهبران ایران در سراسر طیف سیاسی به همراه داشت و مناظره شدید مشابهی را در واشنگتن برانگیخت. با این حال، به پایان یافتن گفت‌وگوهای دوجانبه بر سر افغانستان منجر نشد، زیرا تهران توانایی خود را برای اولویت دادن به منافع بر خشم یا ایدئولوژی نشان داد. در همین زمان بود که سازمان منافقین، در راستای تبلیغات دولت آمریکا بخش‌هایی از برنامه هسته‌ای ایران را افشا کرد. در مقابل فشار مداوم اروپا، تهران در اکتبر 2003 با امتیازات قابل
توجهی از جمله تعهدات برای راستی‌آزمایی تحت پروتکل الحاقی NPT و تعلیق غنی‌سازی اورانیوم موافقت کرد. سه کشور اروپایی در مورد این توافق برای رفع نگرانی‌های مداوم در مورد فعالیت‌های ایران و پایبندی ایران به تعهداتش مذاکره کردند. در این دوره یک کشمکش بین مقامات ایرانی که به نظر می‌رسید مصمم بودند تا حد امکان برنامه هسته‌ای خود را حفظ کنند و در عین حال انگیزه‌های بیشتری برای هرگونه مصالحه به دست آورند و مذاکره‌کنندگان اروپایی که از بازی ایران و لجبازی آمریکاییها ناامید شده بودند، رخ داد. عدم تمایل واشنگتن به مشارکت در دیپلماسی اولیه هسته‌ای با تهران، منعکس‌کننده تصمیم گسترده‌تر دولت بوش برای رد هرگونه تماس مستقیم با دولت ایران بود. این نشان‌دهنده رد انتقادی همه سیاست‌های قبلی ایالات متحده، در هر دو دولت جمهوری‌خواه و دموکرات است که به‌طور مداوم بر آمادگی برای گفت‌وگو با تهران در مورد موضوعات مورد علاقه دوجانبه، تاکید شده بود. طرفداران جنگ، سرنگونی صدام را اولین مرحله از تحول اساسی در منطقه می‌دانستند و استدلال می‌کردند که هرگونه گفت‌وگو با مقامات ایرانی با «مشروعیت بخشیدن» به نظام ایران، این هدف را به عقب
می‌اندازد. در نتیجه، ایالات متحده مذاکرات دوجانبه در مورد افغانستان را در می 2003 محدود کرد. چندین ماه بعد، معاون وزیر امور خارجه، ریچارد آرمیتاژ، شهادت داد که واشنگتن آماده است «در آینده دوباره با ایران مذاکره کند، اما به شرطی که منافع ایالات متحده تامین شود.»
تقریباً در همان زمان، ایالات متحده پیشنهادی را از سوی مقامات متوسط ایرانی که به دنبال بررسی احتمالات یک «معامله بزرگ» بین دو دولت بودند، کنار گذاشت. اینکه آیا این پیشنهاد تایید مقامات نهایی ایران را داشت یا نه، صرفاً در حد حدس و گمان باقی می‌ماند، اما پاسخ نادیده انگاشته آمریکا نشانه دیگری از بی‌علاقگی واشنگتن در برخورد با جمهوری اسلامی بود. همزمان با امتناع از تعامل ایران، واشنگتن شروع به جست‌وجوی راه‌های جدیدی برای تغییر شکل ساختار سیاسی در تهران کرد. تلاش‌های اولیه بیشتر جنبه‌های خنده‌دار داشت، از جمله معاشقه پنتاگون با سازمان منافقین که در فهرست تروریستی ایالات متحده قرار داشتند. از نظر موافقان، به نظر می‌رسید که انتخاب محمود احمدی‌نژاد تندرو در سال 2005 به ریاست‌جمهوری ایران، به‌طور همزمان خطرات را افزایش داده و فرصت‌های جدیدی را برای نفوذ آمریکا باز می‌کند. تشدید بی‌ثباتی در عراق و ناامیدی فزاینده اروپا از عدم تمایل آمریکا به مشارکت مستقیم در مذاکرات هسته‌ای با ایران، باعث تغییر موضع واشنگتن در قبال این مذاکرات شد که از سال 2003 با خصومت آشکار همراه بود. در مارس 2005، اندکی پس از به دست گرفتن سکان
وزارت امور خارجه، کاندولیزا رایس اعلام کرد که واشنگتن مشوق‌های کوچکی از جمله فروش قطعات تحریم‌شده برای هواپیماهای غیرنظامی را به عنوان ابزاری برای تقویت موضع مذاکره اروپا ارائه خواهد کرد. تهران متوجه شد که مطلق‌گرایی هسته‌ای واشنگتن تغییرناپذیر نیست و چند ماه بعد، در آستانه روی کار آمدن احمدی‌نژاد، ایران امتیازات داوطلبانه خود در مورد برنامه هسته‌ای را لغو کرد و بن‌بست وارد مرحله جدید و سخت‌تری شد.
به‌رغم این واقعیت که سفیر ایالات متحده در بغداد دارای مجوز دائمی برای تعامل با همتای خود بود و مقامات ارشد ایرانی علناً برای گفت‌وگو فشار می‌آوردند، آمریکا برای مذاکرات با ایران در مورد وضعیت رو به وخامت عراق آشکارا بی‌میل بود. از دسامبر 2006، انعطاف جدید واشنگتن و مشارکت با طرف اروپایی به چهار قطعنامه تحریمی متوالی شورای امنیت سازمان ملل کمک کرد که تأثیرات پرهزینه‌ای بر اقتصاد ایران داشت. این اقدامات با تأثیرات چشمگیر محدودیت‌های یکجانبه جدید آمریکا بر مؤسسات مالی ایران که براساس مقررات ضدتروریسم و ضداشاعه در پی 11 سپتامبر تصویب شد را تقویت کرد. به دلیل به‌هم‌پیوستگی سیستم مالی جهانی، این اقدامات یکجانبه تعهدات ضمنی را برای مؤسسات غیرآمریکایی و کشورهای ثالثی که در ایالات متحده منافع دارند، منتقل می‌کند. به این ترتیب، اقدامات اقتصادی آمریکا پس از 11 سپتامبر علیه ایران تحریم‌های ثانویه قدرتمندی را در پی داشته است که تأثیرات بسیار بیشتر و اصطکاک‌های بسیار کمتری نسبت به اقدامات صراحتاً فراسرزمینی دارد. رویکرد دولت بوش برای برخورد با جمهوری اسلامی ایران، به‌رغم تمام تاکیدش بر فشار و تصور غالب از موضع جزمی در
قبال تهران، در طول دوره هشت‌ساله ریاست‌جمهوری او به‌طور قابل توجهی متحول شد. علاوه بر این، دولت او نشان داد که مایل به آزمایش ژست‌های جسورانه، مانند پیشنهاد سال 2006 برای پیوستن به مذاکرات هسته‌ای است.
