نگاهی آسیب‌شناسانه به یک طرح قدیمی درباره زباله‌های شهری
سیاست‌های نا‌فرجام پسماند
معصومه اشتیاقی
جامعه‌شناس و پژوهشگر سابق مرکز بررسی استراتژیک ریاست‌جمهوری
شروع مدیریت پسماند در ایران به تاسیس شهرداری‌ها در سال 1290 باز می‌گردد. به‌تدریج از دهه 60 شاهد تغییراتی در سیستم مدیریت پسماند در ایران هستیم که به‌دنبال شیوه‌های مدیریتی و تشکیلاتی نوین در اداره امور مربوط به پسماند در شهر برآمدند. بعدها آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها در سال 1384 به تصویب هیئت‌وزیران رسید. در راستای همین قانون، سازمان‌های متولی موضوع مدیریت پسماند، موظف به اجرای قانون شدند و کارگروه‌های استانی و ملی مدیریت پسماند تشکیل شد. در سال 1386 تهیه طرح‌های جامع مدیریت پسماند در دستور کار شهرداری‌ها و دهیاری‌های کل کشور قرار گرفت. طی این‌سال‌ها برخی از کلانشهرها مانند تهران، تبریز، اصفهان و سایر شهرها به‌تبع این قانون، تدوین طرح جامع مدیریت پسماند را در دستور کار قرار دادند. به‌عنوان نمونه شهرداری تهران باتوجه به الزام ماده 58 برنامه پنج‌ساله سوم شهرداری تهران در سال 97، مطالعات طرح جامع مدیریت پسماند در شهر تهران را در دستور کار قرار دادند. مرحله مطالعاتی تدوین طرح جامع مدیریت پسماند شهر تهران از آذرماه 97 شروع و تا 9 آبان‌ماه 1400 به‌طول انجامید.
هزینه مدیریت پسماند بیشتر از درآمد
در این مطالعه طرح جامع مدیریت پسماند تهران سعی شد، آسیب‌شناسی از وضع موجود مدیریت پسماند در شهر تهران، آنالیز فیزیکی و شیمیایی پسماند و شناسایی وضعیت اجتماعی، اقتصادی، کالبدی و زیرساختی شهر انجام شود و درنهایت برنامه عملیاتی طرح استخراج شد. در خروجی مطالعاتی طرح جامع مدیریت پسماند تهران، 20 محور به تفکیک آمده که این محورها اعم از شناسایی نوع پسماند، تفکیک از مبدأ، بهسازی و ذخیره‌سازی ایستگاه‌های انتقال تا بحث هوشمندسازی و اصلاح ساختار سازمانی و گرفتن بهای خدمات مدیریت پسماند را در بر می‌گیرد. در بین 20 محور، جلب مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و کاهش از مبدأ نیز به‌چشم می‌خورد. اما حلقه مفقوده کلیدی در تمام طرح‌های جامع اعم از فاز مطالعاتی یا اجرا، «مکانیکی و انتزاعی‌بودن فرآیندها» ازیک‌سو و در نظر نگرفتن اهمیت ویژه متغیر «زمان» است. فاز مطالعاتی طرح مدیریت پسماند تهران تقریباً 3 سال به‌طول انجامید و باید این سوال را از خود پرسید که اجرای این طرح نیازمند چه‌میزان زمان و هزینه برای شهر تهران و شهروندان آن است؟
بر کسی پوشیده نیست که هر اقدام پایدار نیازمند اندیشه بلندمدت و داشتن افق وسیع و جامع است. اما کوتاه‌کردن مسیرها و کاهش پیچیدگی‌های اجرا، هوشمندی برای اجرای موفقیت‌آمیز طرح‌هاست. در شرایطی سازوکارهای اجرای پیچیده برای مدیریت پسماند تصویب شد که شهرداری‌ها در ایران ازنظر اقتصادی با مشکل شدید درآمدی مواجه‌اند و ناپایداری درآمدی، یکی از مشکلات جدی آن‌ها به‌شمار می‌آید. بنا به اظهار مدیران شهرداری در بیشتر کشور، هزینه مدیریت پسماند در شرایط فعلی بالاتر از درآمد مدیریت پسماند است. ازاین‌رو کوتاه‌کردن مسیرها و هزینه-ها، شرط عقلانی پیشبرد اهداف طرح در واقعیت است.
چالش مافیای زباله
ازسوی‌دیگر، قبل از هر مداخله‌ای برای مدیریت جامع پسماند باید مجموعه مداخلات اجرایی برای بسیاری از آسیب‌های اجتماعی که در طول چند سال به‌واسطه مدیریت ناکارآمد پسماند شکل گرفته، در دستور کار قرار گیرد و بعد از این مرحله و رسیدن به نتیجه قابل اتکا، سایر تغییرات و مداخلات طرح را برای تغییر مدیریت پسماند اعمال کرد.
در شرایط فعلی، پدیده زباله‌گردی، فعالیت کودکان کار و مافیای زباله از چالش‌های جدی مدیریت شهری به‌شمار می‌رود که منشأ تعارضات اجتماعی بسیاری در شهر است.
در متن طرح جامع مدیریت پسماند سعی شده تمام ابعاد موضوع مدیریت پسماند موردتوجه قرار گیرد. اما ازنظر رویکرد سیستمی و جامع‌نگر همه ابعاد فنی، اقتصادی، بهداشتی، محیطی و ساختاری در کنار ابعاد اجتماعی و فرهنگی باید با هم و در کنار هم به‌سمت تغییر قدم بردارند. چراکه در غیر این صورت با تداخل کارکردها و دستاوردها مواجه خواهیم بود. به‌عنوان مثال زمانی که به‌کارگیری پیشرفت‌های فنی در مدیریت پسماند یا پذیرش اجتماعی همراه نباشد، اثربخشی فناوری‌های نوین و به‌روز دنیا در مدیریت پسماند با چالش‌هایی در عمل مواجه خواهد بود. چراکه درنهایت انسان استفاده‌کننده این تغییرات فناوری است.
ازنظر کلان آسیب‌شناسی ساختاری نیز نقدی که به طرح مدیریت جامع پسماند وارد است آن‌که در کشور شاهد تعدد نهادهای تصمیم‌گیر هستیم که نبود یکپارچگی سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی را در مسئله پسماند دامن زده است.
این موضوع در کنار نواقص و خلأهای قانونی به‌ویژه در موضوع مافیای زباله و تعدد پیمانکاران در بخش جمع‌آوری پسماندها، باعث بدخیمی حل و مدیریت کارآمد پسماند در کشور شده است. قطع زنجیره ناکارآمدی‌ها و نقصان‌ها در مدیریت پسماند کشور، موضوعی نیست که بتوان در یک بازه زمانی کوتاه‌مدت حل کرد اما در این چرخه باطل سیاست‌گذاری‌ها، شوربختانه آگاهی دولتمردان و البته افکار عمومی و ذی‌نفعان به وخامت مسئله در کشور؛ نقطه‌قوت روشنی برای گشایش مسیرهای حل مسئله پسماند و مدیریت آن می‌تواند باشد.
هیچ‌کس پاسخگو نیست
یکی از بایدهایی که با آسیب‌شناسی سیاست‌گذاری طرح جامع مدیریت پسماند در کشور مطرح است آن‌که در طرح جامع مدیریت پسماند چشم‌انداز اقدامات به‌شکل بلندمدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت در تمام مراحل طرح، با ملاحظات قانونی، ضوابط و اهداف به‌طور جامع مدنظر قرار گیرد و مهم‌تر از آن مسئله نظارت بر اجرای قوانین است که این شامل قانون مدیریت پسماند و آیین-نامه‌های اجرایی آن نیز است. با مروری به عملکرد در حوزه مدیریت پسماند از شروع قانون مدیریت پسماند در ایران متوجه می‌شویم که هیچ‌گاه قانون مدیریت پسماند و سایر قوانین مرتبط با پسماند به‌درستی اجرا نشده است. اگرچه در متن این قوانین نیز اشکالاتی بوده و هست اما حداقل‌های مدیریت پسماند به‌نحوی نبوده که آسیب کمتری به محیط‌زیست و جامعه وارد شود. در فرآیند منتهی به شدت‌بخشیدن معضل زباله و مدیریت پسماند شاهد نظارت بر پاسخگویی هیچ نهادی نبوده‌ایم و مطالبه‌گری فعالان مدنی حوزه محیط‌زیست- که دیده‌بان طبیعت و منابع‌طبیعی هستند - در بیشتر مواقع باعث تهدیدهای جدی ازسوی نهادهای امنیتی و دولتی برای ایشان شده است. با تبدیل‌کردن مسئله پسماند به موضوع امنیتی، پاسخگویی و شفافیت درباره بحران پسماند در کشور را بی‌پاسخ گذاشتند.
یکی دیگر از آسیب‌ها در طرح جامع مدیریت پسماند و اساساً در عمده طرح‌های جامع مدیریت کشور، مربوط به رویکرد بالا به پایین در برنامه‌ریزی اقدامات است. تجربه سایر کشورهای جهان مؤید این امر است که در مدیریت پسماند، موضوع «مدیریت محلی» نقش بسزایی در حل مسئله دارد. شوراهای برنامه‌ریزی محلی، مدیریت پایدار پسماندها را باتوجه به قوانین بالادستی دنبال می‌کنند و بخش خصوصی، کار جمع‌آوری و دفع را برعهده دارد و شهرداری‌ها تنها در جنبه مدیریت و نظارت ورود پیدا می‌کنند.
همچنین در بیشتر کشورها جرائم محیط‌زیستی ازجمله ریختن زباله در فضاهای عمومی به‌طور اساسی دنبال می‌شود و سیاست‌های تشویقی و تنبیهی جدی گرفته می‌شود. در طرح جامع مدیریت پسماند سازوکارهای نظارتی و مدیریتی به‌طور شفاف ترسیم نشده است و تا زمانی که سیاست‌های پیشگیرانه در رأس برنامه‌ها و طرح‌های مدیریت نباشد، نمی‌توان امیدوار به تاثیرگذاری اقدامات اصلاحی بود. در طرح جامع مدیریت پسماند، پیش‌شرط‌های لازم برای جلوگیری از تکرار جرایم محیط‌زیستی در سطح حقوقی و حقیقی مبنای عمل نیست.
یک مسئله مهم دیگر، مربوط به کلی‌گویی در طرح‌های جامع است که یکی از مشکلات سطح سیاستی و سیاست‌گذاری کشور است. اثربخشی طرح‌ها در وضعیت ابهام ناشی از کلی‌گویی، در اکثریت موارد زیر سوال است. در شرایط کلی‌گویی طرح، سهم و نقش ذی‌نفعان، ذی‌مدخلان و نهادها در شکل‌گیری وضعیت موجود ناپدید شده و پاسخگویی نیز امری ناممکن می‌شود. در این وضعیت سیاست‌گذاری، طرح جامع مدیریت پسماند به طرحی ویترینی و غیرقابل اجرا تبدیل می‌شود.
پیچیده‌تر شدن معضل پسماند
درواقع یکی از آسیب‌های موجود طرح جامع مدیریت پسماند، همانا استفاده از مفاهیم و گزاره‌هایی است که در عمل سازوکاری عملیاتی برای آن ترسیم نشده است. در بخشی از طرح جامع مدیریت پسماند آمده: «مدیریت هوشمندانه، نوآورانه، مشارکتی و پایدار با کمترین تولید پسماند و بیشترین بازیابی منابع، مبنای عمل است.» صرف اندیشه هوشمندسازی زیرساخت‌ها یا جلب مشارکت شهروندی، منجر به عمل و کنش مسئولانه و نوآور نخواهد شد. ضمن اینکه باتوجه به وضعیت اقتصادی کشور به‌ویژه شهرداری‌های کل کشور، زیرساخت‌های هوشمندسازی از چه طریق، به چه شکل و در چه بازه زمانی قرار است اجرا شود. درباره جلب مشارکت شهروندی در مسئله مدیریت پسماند نیز چه سیاست‌ها و برنامه‌های تشویقی و تنبیهی‌ای برای به‌حرکت درآوردن مشارکت تعبیه شده است.
اگرچه در طرح جامع مدیریت پسماند سعی شده نگاه سیستمی و جامع‌نگر به‌شکل مدیریت پایدار پسماند ارائه شود و مقبولیت اقتصادی و بازارمحوری طرح دیده شود، اما مقبولیت و پذیرش اجتماعی پیش از هر اقدامی برای اجرای مؤثر سیستم مدیریت پسماند در کشور ضروری است تا امکان پایداری سیستم مدیریت پسماند ممکن شود. اگرچه بر این باوریم که مدیریت جامع‌نگر بدون رفت و برگشت با مدیریت محلی‌محور هیچ‌گاه موفق نخواهد شد و مانند سایر سیاست‌های بالا به پایین، درنهایت محکوم به شکست خواهد بود.
از منظر تاریخی نیز اگر به قانون مدیریت پسماند سال 84 یا قانون مدیریت پسماند مناطق ساحلی و کلانشهرها و بسیاری از قوانین، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های دیگر درخصوص پسماند در همه این سال‌ها نگاه کنیم، شاهد هستیم که هیچ‌یک از این اسناد بالادستی نتوانست منجر به گشودگی مسیرهای بهبود و حل سرطان بدخیم پسماند در کشور شود و هر روز شاهد ابعاد پیچیده‌تر معضل پسماند در کشور هستیم. اگر بخواهیم از منظر بینش جامعه‌شناختی پاسخی به معمای حل‌نشده پسماند در ایران بدهیم، باید بگویم که در تمام این سال‌ها، مدیریت فنی و مکانیکی بر مدیریت اجتماعی چربیده و ادبیات حاکم بر طرح جامع پسماند نیز به سیاق همه حوزه‌های دیگر سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی کشور همچنان به‌دنبال مدیریت بخش فنی و پیچیده‌کردن ساختارهای تصمیم‌سازی در مدیریت پسماند بوده است. این درحالی‌است که ضرورت‌ها و پیش‌شرط‌های اجتماعی و فرهنگی باتوجه به خاستگاه جغرافیایی و اقلیمی باید قبل از هر برنامه‌ریزی فنی و مداخله محیطی، مبنای عمل باشد. پارادایم اجتماعی در تدوین سازوکارهای مندرج در طرح جامع مدیریت پسماند کشور همچنان در حاشیه متن اصلی قرار دارد.
در جمع‌بندی بحث باید گفت که در بیشتر کشورها، سیاست‌ها و برنامه‌ها به‌سمت کاهش پسماند و کاهش دفن پسماند است. این درحالی‌است که در طرح جامع مدیریت پسماند رویکرد پیشگیری از تولید و کاهش تولید پسماند از اولویت بالایی برخوردار نیست که این نوع نگاه، خود استراتژی تغییر را به‌سمت هزینه بیشتر و کارآمدی کمتر سوق می‌دهد. کمینه‌سازی تولید پسماند در طرح جامع مدیریت پسماند جزو اولویت اقدام نیست، درحالی‌که مطابق با مطالعات و تجربیات جهانی، حل زباله و مدیریت پسماند در شهر باید متکی بر سیاست‌های کلی کاهش مصرف، باز مصرف و بازیافت باشد. در این سناریو توسعه پایا اکولوژیکی امکان‌پذیر می‌شود.
یکی از مهم‌ترین تناقضات حاکم بر رویه سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی کلان کشور، مربوط به سیاست‌های بدون پشتوانه است که پیامد آشکار و بعضاً پنهان آن، کاهش اعتماد به سیاست‌ها و طرح‌ها ازسوی افکار عمومی است. در تمام جهان حکمران در درجه اول تغییرات را از بدنه حاکم شروع کرده و بعد به سایر بخش‌های جامعه تسری می‌دهند. این درحالی‌است که در ایران سیاست‌مداران و صاحبان تصمیم در سطح حاکمیتی تنها به‌دنبال پیاده کردن نسخه‌های انتزاعی‌شان به روح و حیات زنده جامعه هستند. این رویه نیز نقدی دیگر بر رویه مکانیکی‌بودن سیاست تغییر در اندیشه سیاست‌مداران و برنامه‌ریزان در سطوح مختلف کشوری و مدیریت شهری است. در مصداق این دیدگاه می‌توان ماده 66 فصل پنجم قانون برنامه چهارم توسعه بر الزام دستگاه‌ها و نهادها به اجرای سیاست‌های مصرف بهینه منابع پایه و محیط‌زیست در جهت مدیریت سبز مانند کاهش مواد زائد جامد و بازیافت اشاره کرد یا در سال 89 در برنامه پنجم توسعه کشور نیز به برنامه مدیریت سبز با مدیریت مصرف انرژی، آب، مواد اولیه و تجهیزات، کاهش مواد زائد جامد و بازیافت تاکید شده است. اما در دنیای واقعی شاهد کمترین تغییر دستگاه‌ها و نهادها به‌سمت مدیریت سبز و پایدار هستیم. در این وضعیت چگونه می‌توان انتظار مدیریت جامع را داشت. درحالی‌که مدیریت جامع باید در مقیاسی کوچک حکومتی و دولتی به محک آزمایش گذاشته شود و دستاوردهای آن به اطلاع و آگاهی جامعه برسد. در این وضعیت اعتمادسازی و مشارکت قدرت بروز و ظهور می‌یابد.
سنگ بزرگ علامت نزدن
در تمام دنیا، اهداف استراتژیک و راهبردی کشورها در راستای مدیریت یکپارچه، تدوین و اجرا می‌شود. در موضوع حاضر نیز، جامعیت مدیریت پسماند ایجاب می‌کند تمام ابعاد موضوع در دستور کار قرار گیرد و این امر به‌طور هم‌زمان و یکپارچه باید دنبال شود. کاهش در مبدأ، تولید، ذخیره و پردازش و اداره در محل، جمع‌آوری، حمل‌و‌نقل، پردازش، بازیافت، دفع و مراقبت‌های بعد دفع مبنای عمل باشد.
معتقدیم، اگرچه حساسیت عمومی نسبت به مسئله پسماند در کشور تا حدودی رخ داده است و مسئله‌مندی پسماند موردتوجه سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان قرار گرفت اما این گام تنها موفقیت کوچک در مسیر پیچیده و زمانبر از گذشته دور تا امروز و فردای ایران است. شناسایی نیازهای واقعی جامعه، در کنار آسیب‌شناسی وضعیت مدیریت پسماند از مواردی است که باید رصد دقیق شود. در کنار این مسائل، توجه به قوانین بازدارنده و تشویقی نیاز است که به‌صورت جدی پیگیری شود. باتوجه به اینکه شهرداری‌ها در ایران درآمد پایدار ندارند، راهبردها باید به‌نوعی تعیین شود که امکان اقتصادی اجرای بندهای طرح ممکن باشد. در طرح جامع مدیریت پسماند شاهد ساختاری پیچیده هستیم که نیروی انسانی و مالی قابل‌توجهی را در طولانی‌مدت می‌طلبد. در وضعیت فعلی میزان هزینه مدیریت پسماند از درآمد مدیریت پسماند بیشتر است. این درحالی‌است که باتوجه به وضعیت اقتصادی کشور نمی‌توان تامین مالی وام‌ها و امکانات را به‌حد کافی برآورده کرد. همچنین زمان‌بندی برنامه کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت باتوجه به ظرفیت محله‌ها، از مواردی است که باید به آن توجه شود. سنگ بزرگ، علامت نزدن است. موفقیت‌های کوچک گاهی بهتر از تصمیمات بزرگ غیرقابل تحقق است. توسعه آموزش عمومی و مشارکت شهروندان باید در مرکز برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری اقدامات قرار گیرد.
