مدیریت آب یا مدیریت تشریفات؟

هر بار که نشانه‌های بحران آب آشکارتر می‌شود، واکنش دستگاه‌های مسئول نیز قابل پیش‌بینی است: جلسه‌ای اضطراری تشکیل می‌شود، کارگروهی جدید آغاز به کار می‌کند، سندی تدوین می‌شود، برنامه‌ای ابلاغ می‌شود و فهرستی از مصوبات منتشر می‌شود. گویی خود تولید این اقدامات، نشانه‌ای از موفقیت در مدیریت بحران است. اما پرسش اساسی اینجاست: آیا افزایش تعداد جلسات، اسناد و برنامه‌ها، به همان نسبت توانسته است بحران آب را مهار کند؟

اگر پاسخ را در وضعیت منابع آب کشور جست ‌و جو کنیم، تصویر دیگری پیش روی ما قرار می‌گیرد. اُفت مداوم آب‌های زیرزمینی، فرونشست دشت‌ها، خشک‌شدن تالاب‌ها، کاهش جریان رودخانه‌ها، تشدید تنش‌های اجتماعی بر سر آب و وابستگی روزافزون شهرها به منابع ناپایدار، همگی نشان می‌دهند که مسئله اصلی مدیریت آب در ایران، کمبود اقدام نیست؛ بلکه تورم اقدام است. ما با انبوهی از فعالیت‌های اداری روبرو هستیم که الزاماً به حل مسئله منجر نمی‌شوند.

در چهار دهه گذشته، کمتر بحرانی را می‌توان یافت که بدون تدوین برنامه، تصویب سند یا تشکیل ساختاری جدید رها شده باشد. از برنامه‌های سازگاری با کم‌آبی گرفته تا شوراهای هماهنگی، ستادهای مدیریت بحران، برنامه‌های احیا و تعادل‌بخشی آب‌های زیرزمینی، طرح‌های حفاظت از تالاب‌ها و اسناد متعدد ملی، تقریباً برای هر مسئله‌ای چارچوبی رسمی طراحی شده است. بنابراین، دشوار است ادعا کنیم که کشور از فقدان سیاست یا نبود برنامه رنج می‌برد.

اما آنچه باید مورد پرسش قرار گیرد، نسبت میان این انباشت سیاست‌ها و تغییر واقعی در میدان عمل است. آیا هر سند جدید، تغییری در رفتار دستگاه‌ها ایجاد کرده است؟ آیا هر کارگروه، تعارضی را حل کرده است؟ آیا هر مصوبه، روندی را معکوس کرده است؟ اگر پاسخ این پرسش‌ها منفی یا دست‌ کم مبهم باشد، باید بپذیریم که مشکل، در فقدان سیاست نیست، بلکه در تبدیل امر سیاست‌گذاری به تشریفات اداری است.

تشریفات اداری، صرفاً به معنای بوروکراسی پیچیده نیست. تشریفات زمانی آغاز می‌شود که انجام یک فرایند، جای تحقق هدف آن را بگیرد. جلسه دیگر وسیله تصمیم‌گیری نیست، بلکه خود به هدف تبدیل می‌شود. سند دیگر ابزاری برای تغییر نیست، بلکه محصول نهایی نظام اداری تلقی می‌شود. در چنین وضعیتی، موفقیت نه با تغییر وضعیت منابع آب، بلکه با تعداد اسناد، مصوبات و برنامه‌های تولیدشده سنجیده می‌شود.

نتیجه این جابجایی، شکل‌گیری نوعی «اقتصاد اداری بحران» است؛ بحرانی که به جای آنکه موتور اصلاحات نهادی باشد، به محرکی برای تولید ساختارهای جدید، گزارش‌های بیشتر و فرایندهای پیچیده‌تر تبدیل می‌شود. هر چه بحران عمیق‌تر می‌شود، حجم فعالیت‌های اداری نیز افزایش می‌یابد، بی‌آنکه لزوماً ظرفیت حل مسئله افزایش پیدا کند.

در بسیاری از نظام‌های اداری، هدف پنهان سازمان‌ها فقط حل مسئله نیست؛ آنها باید دائماً نشان دهند که مسئله را جدی گرفته‌اند. جلسه، سند، آئین‌نامه، کارگروه و گزارش، همگی نشانه‌های این جدیت‌اند. اینها برای سازمان مشروعیت تولید می‌کنند؛ یعنی به جامعه، نهادهای نظارتی و مقامات بالادستی این پیام را می‌دهند که ما فعال هستیم. اما همین که تولید مشروعیت جای تولید تغییر را بگیرد، سازمان دیگر ضرورتی برای تغییر واقعی احساس نمی‌کند. در این لحظه، تشریفات از ابزار مدیریت به جایگزین مدیریت تبدیل می‌شود.

نمونه روشن این وضعیت را می‌توان در مدیریت آب‌های زیرزمینی مشاهده کرد. سال‌ها است که مطالعات متعدد، کاهش تراز آبخوان‌ها و پیامدهای آن را هشدار می‌دهند. قوانین، برنامه‌ها و پروژه‌های گوناگونی نیز برای کنترل برداشت و احیای آبخوان‌ها تدوین شده است. با این حال، روند کلی اُفت منابع زیرزمینی همچنان ادامه دارد. مسئله کمبود شناخت نیست؛ کمبود اقدام هم نیست؛ بلکه شکافی عمیق میان آنچه روی کاغذ تصویب می‌شود و آنچه در عمل رخ می‌دهد وجود دارد.

این شکاف تنها به ضعف اجرا محدود نمی‌شود. گاه خود ساختار تصمیم‌گیری به گونه‌ای است که تولید سند و برنامه، جایگزین مواجهه با تعارض‌های واقعی می‌شود. اصلاح الگوی تخصیص آب، بازنگری در نظام انگیزشی بهره‌برداری، تعیین تکلیف حقوق آب، بازآرایی روابط میان بخش‌های مختلف و پذیرش هزینه‌های اجتماعی تصمیمات دشوار، همگی مستلزم تصمیم‌های سیاسی و نهادی هستند؛ تصمیم‌هایی که بسیار دشوارتر از تدوین یک سند یا تشکیل یک کمیته‌اند. هنگامی که نظام تصمیم‌گیری از ورود به این عرصه پرهیز می‌کند، طبیعی است که فعالیت‌های کم‌هزینه‌تر اداری، جای اقدامات پرهزینه اما مؤثر را بگیرند.

از این منظر، وفور سیاست‌ها الزاماً نشانه ظرفیت حکمرانی نیست؛ گاه نشانه ناتوانی آن است. هنگامی که یک مسئله بارها و بارها در قالب برنامه‌های جدید بازتولید می‌شود، بدون آنکه روند آن تغییر کند، شاید لازم باشد به جای تولید سیاست‌های بیشتر، بیشتر درباره چرایی بی‌اثر بودن سیاست‌های موجود بیندیشیم.

امروز مدیریت آب ایران بیش از هر چیز به نوعی انضباط نهادی نیاز دارد؛ انضباطی که ارزش هر جلسه، هر سند و هر برنامه را نه با تعداد صفحات و مصوبات، بلکه با اثر آن بر رفتار بازیگران و وضعیت واقعی منابع آب بسنجد. پرسش اصلی دیگر نباید این باشد که «چه برنامه جدیدی تدوین کنیم؟» بلکه باید این باشد که «کدام برنامه موجود واقعاً اجرا شده و چه تغییری ایجاد کرده است؟»

بحران آب ایران احتمالاً با کمبود سند آغاز نشده است که با تدوین اسناد بیشتر پایان یابد. اگر قرار است تغییری رخ دهد، نخست باید از این تصور فاصله بگیریم که انباشت فعالیت‌های اداری، خود به معنای مدیریت است. مدیریت، زمانی معنا پیدا می‌کند که فاصله میان تصمیم و تغییر، میان سند و عمل و میان سیاست و نتیجه کاهش یابد. تا زمانی که این فاصله پابرجاست، خطر آن وجود دارد که ما نه در حال مدیریت آب، بلکه در حال مدیریت تشریفات باشیم.

به کانال تلگرام هم میهن بپیوندید
به کانال بله هم میهن بپیوندید
به کانال روبیکا هم میهن بپیوندید