ساماندهی مهاجران در پیچ مجلس/ارزیابی نمایندگان مجلس درباره لایحه «ساختار، وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت» و ادعای مطرح شده درباره تغییر آن توسط کمیسیون شوراهای مجلس
آن زمان که روزنامه‌نگاران و خبرنگاران درباره لزوم ساماندهی مهاجران به ایران هشدار می‌دادند، گوش شنوایی وجود نداشت، حال که شرایط به مرز بحران رسیده، مسئولان مربوطه سعی می‌کنند بی‌توجه خود را با برخورد و رفتارهای گاه غیرانسانی با مهاجران جبران کنند. شاید بر همین اساس مجلس نیز لایحه «سازمان ملی مهاجرت» را به فوریت در اولویت دستورکار قرار داده تا این معضل اجتماعی – سیاسی را به نتیجه رساند.
لایحه «ساختار، وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت» از سوی دولت مسعود پزشکیان در 28 بهمن سال گذشته به مجلس ارسال و روز 15 اسفند اعلام وصول شده و اوایل خردادماه خبر آمد که در دستورکار مجلس قرار می‌گیرد؛ این روزها و پس از حمله اسرائیل به ایران و مشخص شدن این موضوع که بخش قابل توجهی از دستگیرشدگان از اتباع افغانستانی بدون مجوز بودند؛ تصویب این لایحه و ایجاد سازوکار مناسب برای ورود و خروج اتباع کشورهای دیگر به ایران که (در کشور ما بیشتر افغانستانی هستند) را تا حدودی به یک مطالبه عمومی بدل کرد و اسکندر مومنی، وزیر کشور هم با حضور در صداوسیما در تاریخ 6 تیرماه گفت:«فکرمی‌کنم مجلس باید هرکاری دارد را زمین بگذارد و زودتر لایحه سازمان ملی مهاجرت و ساماندهی اتباع را بررسی و تصویب کند».
طی روزهای جنگ 12 روزه و دستگیریهای حول آن اعترافاتی از دستگیرشدگان، مطرح شد که بر اساس‌اش آنها در مقابل دریافت مبالغی بسیار ناچیز (گاه در حد 2هزار دلار معادل 184 میلیون تومان) با اسرائیل همکاری داشتند. فارغ از اینکه موضوع نفوذ به عنوان علت اصلی آسیب دیدن کشور ما در این درگیری، قطعاً چیزی فراتر از افغانستانی‌ها و اتباع سایر کشورهاست؛ چون بعید است این افراد به اطلاعات خاصی از مسئولان نظامی و امنیتی دسترسی داشته باشند، اما برخی از این افراد در جایگاه پیاده‌نظام دشمن و مجری برخی ماموریت‌های آنها در کشور قرار داشتند و فعالیت کرده‌اند.
همکاری برخی از اتباع با دشمن، مسئولان کشور به‌ویژه وزارت کشور را بر آن داشت که اتباع غیرقانونی افغانستانی را به صورت گروهی و دسته‌جمعی از ایران اخراج کند. نباید از یاد برد که مرزها در سال‌های اخیر چنان بی‌قاعده باز بود که مهاجران غیرقانونی و به صورت گروهی به راحتی وارد ایران شدند و حالا مسئولان کشور مجبور شدند بخش مهمی از توان و تمرکز خود را روی آن بگذارند که همان مهاجران را به صورت دسته‌جمعی مسترد کنند. البته همین رویکرد همراه با تعجیل هم مورد اعتراض و انتقاد بسیار زیادی قرار گرفته و فعالان اجتماعی، مسئولان و... نحوه دستگیری و بازگشت آنها را به این شیوه مناسب نمی‌دانند.
آن زمان که روزنامه‌نگاران و خبرنگاران درباره لزوم ساماندهی مهاجران به ایران هشدار می‌دادند، گوش شنوایی وجود نداشت، حال که شرایط به مرز بحران رسیده، مسئولان مربوطه سعی می‌کنند بی‌توجه خود را با برخورد و رفتارهای گاه غیرانسانی با مهاجران جبران کنند. شاید بر همین اساس مجلس نیز لایحه «سازمان ملی مهاجرت» را به فوریت در اولویت دستورکار قرار داده تا این معضل اجتماعی – سیاسی را به نتیجه رساند.
فرصت ساماندهی گذشته؟
افغانستانی‌ها سال‌هاست که به ایران مهاجرت می‌کنند و با اسکان در ایران حتی با زنان ایرانی ازدواج کرده‌اند. تا پیش از این بارها گزاره نداشتن شناسنامه کودکان حاصل از ازدواج مادران ایرانی و پدران اتباع (به ویژه افغانستانی) مطرح شده است. پس از سال‌ها سردرگمی بالاخره سال 1398 قانون «شناسنامه‌دار شدن فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی» در مجلس مصوب و اعلام شد؛ «این کودکان با درخواست مادران و در صورت نداشتن مشکل امنیتی، شناسنامه و تابعیت ایرانی دریافت کنند.
این امکان برای فرزندان زیر ۱۸ سال با درخواست مادر و برای فرزندان بالای ۱۸ سال با درخواست خودشان فراهم است.» این قانون اما به صدور چند شناسنامه خلاصه شد، تا پرونده این کودکان بدون شناسنامه همچنان باز بماند. یکی از مشکلات اخذ شناسنامه ارائه سند ازدواج بود درحالی‌که بسیاری از ازدواج‌ها به صورت رسمی ثبت نشدند. این گزینه باعث شد باز هم کودکان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی بی‌هویت بمانند.
از سوی دیگر تحصیل کودکان افغانستانی که همراه خانواده به ایران مهاجرت کردند نیز از جمله دیگر مشکلاتی بود که با گزارش‌های رسانه‌ها و اعتراضات و انتقاد فعالان اجتماعی محقق شد و آنها توانستند در کنار کودکان ایرانی به تحصیل خود ادامه دهند. اما این اقدامات مقطعی گره‌ای از معضل اجتماعی «مهاجرت غیرقانونی و ساماندهی مهاجران غیرقانونی» باز نکرد.
تصویب قانون برای ایجاد قانون
برای رفع مشکلات حضور افغانستانی‌ها در ایران قوانین به سمت و سوی ساماندهی مهاجران غیرقانونی پیش رفت. بنابراین ایجاد سازمان ملی مهاجرت شکل تکلیف قانونی به خود گرفت و در ماده 86 قانون برنامه پنج‌ساله هفتم به آن اشاره شد. طبق این ماده (86)؛ «به‌منظور ساماندهی مهاجرین و اتباع بیگانه، وزارت کشور با همکاری دبیرخانه شورای‌عالی امنیت ملی مکلف است: «الف.سازمان ملی مهاجرت را تشکیل دهد. ب. با همکاری وزارت امور خارجه، وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، مرکز آمار ایران، فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران، سازمان ثبت احوال کشور و سایر دستگاه‌های اجرائی، نسبت به ساماندهی، ورود، خروج، طرد، سرشماری، آمایش سرزمینی و ثبت احوال اتباع بیگانه، پناهجویان، مهاجرین قانونی و غیرقانونی، به‌نحوی اقدام نماید که تمامی اطلاعات مهاجرین و اتباع بیگانه در یک پایگاه داده مرجع برخط و یکپارچه گردآوری شود و درگاه‌های بهره‌برداری آن بر اساس ماده (7) قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی برای سایر دستگاه‌ها ایجاد شود.»
البته در تبصره بند الف آمده است: «ساختار، وظایف و اختیارات سازمان مذکور به تصویب مجلس می‌رسد.» بند «ب» نیز تبصره‌ای دارد که در آن تاکید شده: «ارائه هرگونه خدمات به اتباع بیگانه غیر از شرایط اضطراری مانند ضرورت معالجه در موارد خطر جانی و همچنین در موارد مربوط به خطر حیثیتی و جانی در امور کیفری، انتظامی و قضایی توسط دستگاه‌های اجرائی باید بر اساس اطلاعات هویتی این سامانه باشد.»
ایجاد ساختاری غیرقانونی؟
البته تشکیل سازمان ملی مهاجرت تدبیر دولت چهاردهم و حتی سیزدهم نیست بلکه میراثی است برجا مانده از دوره ریاست‌جمهوری حسن روحانی در دولت دوازدهم. وزارت کشور (در دوره وزارت عبدالرضا رحمانی‌فضلی) و سازمان اداری و استخدامی کشور پیشنهاد تشکیل سازمان ملی مهاجرت را ارائه داد و شورای اداری کشور 23 اردیبهشت سال 1397 با آن موافقت کرد. در این لایحه تمرکز سیاست‌گذاری، راهبری، برنامه‌ریزی، نظارت و ساماندهی امور اتباع و مهاجران خارجی و پناهندگان و برقراری ارتباط موثر با نهادها و سازمان‌های بین‌المللی هدف اصلی عنوان شده بود تا سازمانی مستقل تاسیس شود.
لایحه تاسیس این سازمان روز 5 آذر 1398 به تصویب دولت (دوازدهم) رسید و براساس مصوبه دولت دوازدهم اهداف این سازمان بدین شرح بود؛ «جلوگیری از ورود و حضور غیرقانونی اتباع خارجی به کشور، اجرای قوانین، برنامه‌ها و مصوبات مربوط به اتباع خارجی، احداث و نگهداری اردوگاه‌های مراقبتی، ایستگاه‌های خروج مرزی و مراکز ارائه خدمات مربوط به این اتباع، سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی درخصوص سیاست‌های فرهنگی، آموزشی و تحصیل دانش‌آموزان، دانشجویان و طلاب خارجی، برنامه‌های بهداشتی، درمانی، بیمه‌ای و حمایتی، انجام اقدامات ضروری در جهت تعیین تکلیف اتباع خارجی در کوتاه‌مدت و بلندمدت، شیوه استملاک آنها و امور مربوط به تحصیل تابعیت، نظارت بر بازار اشتغال این اتباع و برنامه‌ریزی به نحوی که با صیانت از اشتغال و حقوق اتباع ایرانی، از حذف فرصت‌های شغلی ایرانیان و وابستگی مشاغل به نیروی کار خارجی جلوگیری شود، انعقاد تفاهم‌نامه‌ها و قراردادها با سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی و سازمان‌های مردم‌نهاد خارجی فعال در حوزه این اتباع و... از مهم‌ترین اهداف و مأموریت‌های این سازمان به شمار می‌رود.»
لایحه تشکیل سازمان ملی مهاجرت برای نخستین بار 18 آبان 1401 در مجلس یازدهم مطرح شده و کلیات آن در چند روز بعد (جلسه 22 آبان) به تصویب نمایندگان رسید. این لایحه چندین بار در مجلس مطرح شد و سال 1402 پس از چند بار بررسی جزئیات آن در دستور کار صحن علنی مجلس قرار گرفت و در نهایت به عنوان شور دوم جهت بررسی به کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس ارجاع شد.
پس از آنکه احمد وحیدی، وزیر کشور دولت سیزدهم، با ضروری دانستن ایجاد سازمان ملی مهاجرت برای ساماندهی امور اتباع خارجی،گفت: «امیدواریم در رسیدگی به لایحه سازمان ملی مهاجرت در مجلس شورای اسلامی تسریع شود.» (سایت وزارت کشور 16 خرداد 1402) پس از آن مجلس تاسیس این سازمان را به تصویب رساند و این سازمان با وجود این که ساختار، اختیارات و حدود آن به تصویب مجلس نرسیده بود، در زیرمجموعه وزارت کشور فعالیت خود را شروع کرد و حتی عبدالله مبینی به‌عنوان رئیس سازمان ملی مهاجرت به همراه حسین امیرعبداللهیان، وزیر امورخارجه دولت سیزدهم به صورت رسمی در محافل بین‌المللی نیز حضور پیدا کرد. سازمان ملی مهاجرت در حالی طی این مدت مشغول به فعالیت بود که لایحه نحوه عمل و ساختارش تازه بهمن‌ماه سال گذشته از سوی دولت مسعود پزشکیان به مجلس ارسال شد و به تازگی در دستور کار مجلس قرار گرفته است.
خروج قوانین تصویب نشده از در پشتی مجلس
حشمت‌الله فلاحت‌پیشه، رئیس اسبق کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس و استاد علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی، درباره قانونی بودن فعالیت این سازمان پیش از مصوبه مجلس به هم‌میهن گفت:«قاعده این است که برای شکل‌گیری یک سازمان دولتی اساسنامه آن مشخص باشد و درباره چنین سازمانی این اساسنامه به تصویب مجلس برسد.متاسفانه بسیاری از ساختارهای جامعه ما مانند وزارت امور خارجه، وزارت کشور و... دارای اساسنامه نیستند. این اقدام نیز در همان قالب شکل گرفته است.» او افزود: «ضرورتی در جامعه شکل می‌گیرد و ساختاری ایجاد می‌شود بدون آن که اساسنامه داشته باشد.
بسیاری از تلاقی، خلأ و تراکم قوانین به همین دلیل است. برخی از افراد اقداماتی انجام می‌دهند که در قالب دستورالعمل‌ها درست است درحالی‌که در قالب قوانین کلی کشور جرم محسوب می‌شود. در حقیقت هیچ ساختاری بدون اساسنامه‌های قانونی، قانونی تلقی نمی‌شوند. شاید به همین دلیل است که اکثر این ساختارهای بدون اساسنامه نیز تحت عنوان طرح استثنایی و به صورت فله‌ای شکل می‌گیرد.»
فلاحت‌پیشه با اشاره به این که بسیاری از مشکلات کشور نیز از همین نقطه شروع می‌شود، تاکید کرد: «حدود 54هزار عنوان قانونی در کشور وجود دارد که تنها حدود 12هزار و 500 عنوان قانونی در مجلس مصوب شده است و بقیه آن با عنوان «تطبیق مصوبات» از در پشتی مجلس وارد می‌شوند. چیزی به عنوان «در پشتی مجلس» درست کردند که با عنوان «تطبیق مصوبات» انجام می‌شود.
برخی از نمایندگان دوره‌های گذشته مجلس در تطبیق مصوبات دور هم جمع شدند و تصمیمات دولت و ایجاد ساختارها را به نوعی تصویب می‌کنند. در حقیقت آنها در تطبیق مصوبات اعلام می‌کنند که اقدام دولت با قوانین عادی کشور منافات و تناقض ندارد. دولت هم آن را اجرایی می‌کند. نتیجه روند تطبیق مصوبات این شده که برخی معتقدند برای برخی اقدامات باید نشان لیاقت به افراد داده شود اما بعضی مواقع دادگاه‌ها برای همان اقدام به افراد حکم کیفری و مجرمیت می‌دهند.»
رئیس اسبق کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس افزود: «در طول دوره‌های مختلف ما از جمله نمایندگانی بودیم که تنقیح قوانین را دنبال می‌کردیم و سعی داشتیم قوانین و ساختارها کوچک و محدود شوند و در عین حال هر کدام اساسنامه قانون داشته باشند. متاسفانه نه‌تنها به تنقیح قوانین دست پیدا نکردیم بلکه این روند (ایجاد ساختارهای بدون اساسنامه قانونی) به مراتب بیشتر شده است.
در حال حاضر 102 شورای عالی در کشور فعالیت می‌کند و زمانی که یک موضوع در روند و ساختار کارشناسی به نتیجه نرسیده، در شوراهای عالی (مانند شورای‌عالی محیط‌زیست) برای آن تصمیم می‌گیرند. لذا هر گونه ساختاری ایجاد شود و اساسنامه قانونی همراه آن تصویب نشود، در نهایت منجر به جرایم متعدد می‌شود که زیان آن به منافع ملی می‌رسد.»
مجلس لایحه دولت را تغییر داد؟
با آن که ساختار سازمان ملی مهاجرت ایجاد شده و درحالی‌که اساسنامه آن مصوب نشده است، مجلس به جای تعجیل در بررسی چارچوب ساختاری این سازمان و پیشگیری از ادامه فعالیت به نوعی غیرعرف آن، درصدد افزایش مواد قانونی لایحه دولت برآمده است. لایحه سازمان ملی مهاجرت تنها با 11 ماده از سوی دولت به مجلس ارائه شد. اما گفته می‌شود کمیسیون امور داخلی و شوراهای مجلس تغییرات بسیاری در آن به وجود آورده مواد این لایحه را به چند ده ماده افزایش داده است و برخی گفتهاند این تغییرات و افزایش لایحه سازمان ملی مهاجرت را از ماهیت و هدف اولیه تهی‌کرده است.
البته این اولین بار نیست که مجلس لایحه دولت را تغییر می‌دهد؛ به عنوان مثال لایحه 15 ماده عفاف و حجاب نیز به 72 ماده افزایش یافته و به صورت اصل 85 به تصویب مجلس رسید. لایحه امنیت زنان نیز از جمله لوایحی است که پس از دستکاری بسیار در مجلس، مورد اعتراض دولت قرار گرفته و زهرا بهروزآذر، معاون امور زنان و خانواده رئیس‌جمهور از تصمیم به استرداد این لایحه از سوی دولت خبر داد.
با این وجود دولت هنوز واکنشی به تغییرات لایحه ساختار، وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت در مجلس نشان نداده است. به همین دلیل در خصوص بررسی این لایحه، تغییرات ایجاد شده و مقوله‌های ادعایی پیرامون لایحه سازمان ملی مهاجرت با محمدصالح جوکار رئیس کمیسیون امور داخلی و شوراها و ولی‌‌اله بیاتی نماینده تفرش، آشتیان و فراهان گفت‌وگو کردیم.
