رویاپردازی در تلفیق

بررسی آنچه مجلس تاکنون با لایحه دولت کرده است: تعداد احکام برنامه هفتم توسعه دو برابر شد

تعداد احکام برنامه هفتم توسعه در کمیسیون تلفیق حدود دو برابر شد و از ۵۴۵ حکم به ۱۰۰۸ حکم رسید. این در حالی است که در برنامه، دولت هیچ جدول منابع و مصارفی ارائه نداده بود و مشخص نبود همان ۵۴۵ حکم هم با چه منابعی قرار است اجرا شود. در ادامه کمیسیون تلفیق هم با اضافه کردن ۴۶۳ حکم دیگر به برنامه، هیچ جدول منابع و مصارفی پیش‌بینی نکرده و فقط احکامی را با امید به اجرا در لایحه گنجانده است.

بررسی تحقق اهداف برنامه ششم نشان می‌دهد، آنچه به‌عنوان برنامه نوشته می‌شود عمدتاً روی کاغذ می‌ماند و توانی برای اجرای آن وجود نخواهد داشت. در گزارشی که مرکز پژوهش‌های مجلس پیشتر با عنوان «ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه» منتشر کرده بود، میزان تحقق احکام برنامه ۹ درصد اعلام شد که علت اصلی آن واقع‌بینانه نبودن و عدم تناسب با ظرفیت‌های کشور اعلام شده است.

لایحه برنامه هفتم توسعه که دولت به مجلس داد دارای ۲۴ فصل، ۵۸ زیرفصل، ۱۱۸ ماده، ۴۰۸ بند، ۸۶ جزء و ۵۵ تبصره بود. کمیسیون تلفیق ۲۷ کارگروه تخصصی برای بررسی لایحه هفتم توسعه تشکیل داد و در نهایت در نیمه شهریورماه گزارش نهایی خود را در خصوص لایحه اعلام کرد.

در ساختار لایحه بیرون آمده از کمیسیون تلفیق، ۲۴ فصل لایحه و همچنین ۵۸ زیرفصل آن حفظ شده است اما بندهای آن به ۵۱۷بند، جزءهای آن به ۳۲۲ جزء و تبصره‌های آن به ۱۷۳ تبصره افزایش پیدا کرده است. در پایان گزارش نیز یک فصل به‌عنوان فصل مواد الحاقی شامل ۱۲۱ ماده در موضوعات مختلف فصول دیگر اضافه شده است. همچنین تعداد احکام لایحه برنامه هفتم توسعه معدل ۵۴۵ حکم بوده که در مصوبات کمیسیون تلفیق با رشد تقریباً دوبرابری مواجه شده و به ۱۰۰۸ حکم رسیده است. ۱۶۲ هدف کمی که در لایحه دولت قابلیت تحقق همزمان نداشته و اولویت‌بندی شده بود در گزارش کمیسیون تلفیق به ۳۵۹ هدف بدون اولویت‌بندی مشخص افزایش پیدا کرده است.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، با توجه به اینکه لایحه دولت دارای ضعف‌هایی است، گزارش کمیسیون تلفیق در ۵۶ مورد با ارائه احکام مطلوب منجر به تقویت لایحه شده است؛ هرچند تعداد زیاد احکام اضافه‌شده واجد ابهام یا کلی‌گویی و یا تکرار قوانین جاری هستند.

تضاد با اصول قانون اساسی

دولت لایحه برنامه هفتم توسعه را بدون جدول منابع و مصارف برای مجلس یازدهم فرستاده که باعث شده تا ارزیابی توان دولت برای احقاق آن مشخص نباشد و کمیسیون تلفیق نیز در فرآیند بررسی و احکام برنامه هیچ جدولی به لایحه اضافه نکرده و سند را مبهم‌تر کرده است. این در حالی است که این کمیسیون احکامی که واجد بار مالی (افزایش هزینه یا کاهش درآمد) برای دولت است را به لایحه اضافه کرده است. از جمله این احکام می‌توان به افزایش سهم صداوسیما، آموزش‌وپرورش و قوه قضائیه از بودجه عمومی، اختصاص یک درصد از درآمدهای حاصل از نفت و گاز به وزارت راه، حذف حکم افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزش افزوده، حذف و تغییر احکام با موضوع کاهش معافیت‌های مالیاتی، اضافه شدن احکام متعدد دال بر قبول انواع هزینه‌ها به‌عنوان هزینه قابل‌قبول و اختصاص اعتبار مالیاتی و اختصاص ۱۰ درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به امنیت غذایی اشاره کرد که با اصول ۵۲ و ۷۵ قانون اساسی در تضاد هستند. براساس اصل ۵۲ قانون اساسی، بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود، از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌شود. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود. اصل ۷۵ قانون اساسی نیز می‌گوید: «طرح‌های قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می‌کنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد».

سهم صداوسیما ۷۵ درصد افزایش یافت

در احکام کمیسیون تلفیق آمده که در سال اول برنامه توسعه هفتم، سهم صداوسیما از اعتبارات و منابع بودجه، ۷۵ درصد افزایش یابد. در قانون بودجه امسال اعتبارات صداوسیما از منابع عمومی بودجه حدود ۱۵ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که 7/0 درصد از منابع بودجه عمومی است. افزایش ۷۵ درصدی این سهم نیازمند سالانه ۱۱ هزار میلیارد تومان منابع جدید است. کمیسیون تلفیق با ذکر این دلیل که سازمان صداوسیما باید اعتباراتی جهت تحقق تکالیف و شاخص‌های تعیین‌شده داشته باشد، دست به افزایش اعتبارات این سازمان زده است.

سهم آموزش و پرورش از بودجه ۱۰۰ هزار میلیارد تومان زیاد شد

یکی دیگر از احکام کمیسیون اضافه شدن سهم آموزش و پرورش از ۱۰ درصد بودجه به ۱۵ درصد بودجه است. در سال جاری بودجه آموزش و پرورش ۲۰۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. با اضافه شدن این سهم بودجه آموزش و پرورش به ۳۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد رسید. مرکز پژوهش‌ها تخمین زده با فرض اجرای گام به گام این هدفگذاری، در سال اول ۲۰ هزار میلیارد تومان، در سال دوم ۴۰ هزار میلیارد تومان و در سال پنجم ۱۰۰ هزار میلیارد تومان بار مالی به تعهدات دولت اضافه می‌شود.

افزایش بودجه قوه قضائیه به ۸۳ هزار میلیارد تومان

در قانون بودجه ۱۴۰۲ اعتبارات دستگاه دادگستری برابر ۵۳ هزار میلیارد تومان و معادل 5/2 درصد منابع بودجه عمومی است. در صورت تثبیت سهم قوه قضائیه از بودجه باید 5/2 درصد استمرار یابد. اما برای اجرایی شدن حکم مصوب کمیسیون تلفیق که حداقل 1/1 درصد از منابع بودجه عمومی را از سال اول برنامه به سهم اعتبارات این قوه افزوده، بودجه این نهاد به ۸۳هزار میلیارد تومان می‌رسد که بار مالی سالانه ۳۰ هزار میلیارد تومانی خواهد داشت.

تامین سبد معیشتی خانوارهای پنج دهک اول، تامین مابه‌التفاوت وام بهسازی و نوسازی خانه‌های روستایی، رایگان شدن بیمه پایه برای پنج دهک درآمدی، افزایش نسبت مربی به دانش‌آموز، اختصاص ۱۰ درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به امنیت غذایی، حذف حکم افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزش افزوده، اختصاص یک درصد از درآمدهای حاصل از نفت و گاز به وزارت راه و... از دیگر مصوبات کمیسیون تلفیق بوده که هر کدام بار مالی قابل ملاحظه‌ای برای دولت دارد.

احکام برنامه ششم منفی‌تر شد

براساس آنچه در گزارش ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه آمده، تنها حدود ۹ درصد از احکام این قانون به‌صورت کامل محقق شده که علت اصلی عدم تحقق سایر احکام را می‌توان در واقع‌بینانه نبودن، عدم تناسب با ظرفیت‌های کشور و همچنین عدم تامین منابع مالی دانست که با توجه به ایراداتی که لایحه برنامه هفتم دارد و مصوباتی که کمیسیون تلفیق به آن اضافه کرده است، نمی‌توان انتظار تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه را داشت.

جالب آنکه برخی از مهمترین اهداف کمی برنامه ششم توسعه که توسط دولت حسن روحانی ارائه شده بود، نه‌تنها محقق نشد بلکه در برخی موارد منفی شده‌اند و اینکه همان اهداف با همان شرایط، باز هم در لایحه برنامه هفتم توسعه از سوی دولت ابراهیم رئیسی به مجلس فرستاده می‌شود، جای تعجب دارد که بنا به گزارش مرکز پژوهش‌ها تکرار آنها در برنامه هفتم نیز نمی‌تواند موجبات اثربخشی و تحقق را فراهم آورد و حتی ادامه این روند می‌تواند کارکرد برنامه‌های توسعه را از مهمترین رکن نظام تدبیر به الزام شکلی به یک وظیفه قانونی تقلیل دهد و عملاً موضوعیت برنامه‌ریزی توسعه در کشور را با پرسش مواجه نماید.

به نظر می‌رسد لایحه برنامه هفتم توسعه که از سوی دولت به مجلس رفته، از نظر محتوا و کارکرد با کاستی‌هایی روبه‌رو است که مهمترین آنها واقع‌بینانه نبودن بخش قابل‌توجهی از اهداف کمی و عدم ارتباط اهداف با احکام هر بخش، دائمی بودن بخش قابل‌توجهی از احکام و تعرض به قوانین دائمی و ذکر نشدن شیوه نظارت بر اجرای برنامه است.

باید منتظر ماند و دید نمایندگان در صحن علنی مجلس چگونه با لایحه دولت و گزارش‌های کمیسیون تلفیق برخورد می‌کنند و در نهایت پنج سال آینده توسعه کشور را چگونه ریل‌گذاری خواهند کرد.