جلسات عالی خالی

104 شورای عالی در سیاست‌گذاری‌های کلان کشور چه نقشی ایفا می‌کنند؟

«شورای عالی»؛ پیشوندی است که سال‌هاست برای مردم نامی آشنا است و هرگاه در کنار اسمی می‌نشیند نشان از آن دارد که متولیان امر توجه ویژه‌ای به مقوله مورد نظر دارند. البته شرایط و مقتضیات زمان هم گاهی دولت و قانونگذاران را مجبور می‌کند برای حل و تسهیل برخی مشکلات جلسات شورایی تشکیل دهند که برپایی جلسات شورای عالی را توجیه‌پذیر کرده است. زیاد بودن تعداد شوراهای عالی نیز از جمله نقاط ضعف و چالش‌های نظام اداری کشور است. به‌تازگی فهرستی از 104 شورای عالی موجود در کشور منتشر شده که مرور برخی از آنها نه‌تنها جای تعجب داشت که گاهی اسباب انبساط خاطر را فراهم می‌کرد. تعدد این شوراها به‌قدری زیاد است که در برخی برنامه‌ها و حوزه‌های کاری باعث ایجاد تداخل شده و کارکرد و جایگاه شورای عالی را زیر سوال می‌برد. از این تعداد 27 شورا به ریاست رئیس‌جمهور و یا معاون اول او و 13 شورا نیز به ریاست یکی از اعضای هیئت دولت تشکیل می‌شود. ۳۲ شورا براساس قانون اساسی، قوانین مجلس یا فرامین رهبری و بقیه براساس مصوبات هیئت دولت، قوه قضائیه، شورای عالی اداری و شورای عالی انقلاب فرهنگی تشکیل شده‌اند.
این شوراها معمولا تشکیلاتی فرابخشی با مشارکت چند دستگاه دولتی یا بخشی از حاکمیت و برخی اعضای حقیقی و حقوقی غیردولتی و نهادهای عمومی و همچنین نمایندگان مجلس و قوه قضائیه هستند که وظیفه سیاستگذاری و برنامه‌ریزی‌های کلان و حتی هماهنگی و نظارت بر امور را برعهده می‌گیرند. اعضای شوراهای عالی عموما انتصابی هستند و نسبت به وظیفه و اهدافی که برای آن شورا تعریف شده، انتخاب می‌شوند و قاعدتا باید این اعضا دارای اختیارات کلان در تراز روسای قوای داشته باشند.
اینکه خروجی این شوراها چیست و چرا با وجود این تعداد شورای عالی پای سیاست‌های کلان کشور هنوز می‌لنگد، همچنان مشخص نیست. این تعداد شورا آن هم در سطح عالی قاعدتا انتظار نظارت، رصد، کار کارشناسی و نهایتا تصمیم‌گیری‌های کلان بهنگام و مناسب را ایجاد می‌کند، اما در عمل نتیجه ملموسی از تشکیل جلسات عالی دیده نمی‌شود. به جز چند شورا از جمله پول و اعتبار، کار و امنیت ملی که هرازگاهی مصوباتی دارند، در مورد سایر شوراها همین مصوبات هم وجود ندارد.
از سویی ازدیاد شوراهای مزبور این شائبه را به‌وجود آورده که بخشی از بودجه کشور صرف جلسات عالیه و خالی از نتیجه می‌شود اما در گفت‌وگو با اعضای پیشین برخی از این شوراها، تاکید شد که بودجه خاصی برای این شوراها (به جز شورای عالی انقلاب فرهنگی) در نظر گرفته نمی‌شود و دبیرخانه‌ها که کار ستادی انجام می‌دهند نیز از دستگاهی که مامور شده‌اند حقوق دریافت می‌کنند.
صرف‌نظر از بخش مالی که هزینه‌کرد آن تکذیب شد، به لحاظ زمانی هزینه زیادی برای برگزاری جلسات متعدد شوراها می‌شود که دستاورد این جلسات -اگر دستاوردی وجود داشته باشد- پنهان است.

شوراها و دولت‌ها

در 60سال گذشته دولت‌ها تلاش کرده‌اند با تشکیل شوراهایی روند کار خود را تسریع و یا بهبود ببخشند، «شورای پول و اعتبار» و «شورای اقتصاد» از جمله تاثیرگذارترین شوراهای عالی در دوره پهلوی بودند. معروف‌ترین و البته مهمترین شورای عالی که بعد از پیروزی انقلاب تشکیل شد، «شورای عالی انقلاب فرهنگی» است که در سال ۱۳۶۳ در دولت میرحسین موسوی ایجاد شد. البته پیشینه تشکیل این شورا به سال ۱۳۵۹ و تعطیلی دانشگاه‌ها برمی‌گردد که امام خمینی(ره) فرمان شکل‌گیری آن را صادر کرد. این شورا در ابتدا با عنوان «ستاد انقلاب فرهنگی» تشکیل شد، اما به مرور به شورای عالی انقلاب فرهنگی تغییر ماهیت داد. در دولت مرحوم آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی نیز چندین شورای عالی ایجاد شد که از مهمترین آنها می‌توان به «شورای عالی کار» اشاره کرد. همچنین در دولت او «شورای عالی امنیت ملی» که تاسیس آن به اولین روزهای انقلاب برمی‌گردد دارای چارچوب و قاعده شد و اکنون مهمترین جایگاه در تصمیم‌گیری‌های سیاست خارجی و امور دفاعی و امنیتی را دارد که مصوبات آن باید به تایید مقام معظم رهبری برسد. سیدمحمد خاتمی نیز در دوران ریاست‌جمهوری خود تعداد شوراهای عالی را گسترش داد که یکی از مهمترین آنها «شورای عالی اداری» است. تشکیل «شورای عالی امور ایرانیان خارج از کشور» و همچنین ایجاد «شورای عالی امنیت فضای تبادل اطلاعات کشور» نشان می‌دهد که دولت او چه دغدغه‌هایی داشته است. اما محمود احمدی‌نژاد در دولت اول خود تلاش کرد تعداد این شوراها را کم کند و بر همین اساس شورای عالی اداری در سال ۱۳۸۶ تصمیم گرفت به خاطر اصلاح نظام اداری، ادغام مدیریت‌های موازی و پرهیز از تصمیمات پراکنده و متنوع و متراکم و مشابه یا متعارض در موضوع واحد برخی از این شوراها را ادغام کند. این شورا عنوان کرده بود که برخی از این شوراها تصمیمات متراکم و گاهی متعارض در موضوع واحد اتخاذ می‌کنند که به‌جای تسهیل و هدایت امور اجرایی خود به معضل بزرگی تبدیل شده است.
براساس این تصمیم، قرار شد «دبیرخانه شورای عالی مدیریت و برنامه‌ریزی اقتصادی» با ادغام دبیرخانه شورای اقتصاد، شورای عالی اشتغال، شورای عالی توسعه صادرات غیرنفتی، شورای عالی صادرات، شورای عالی هماهنگی صادرات خدمات فنی و مهندسی، شورای عالی مناطق آزاد تجاری و صنعتی، هیئت امنای صندوق ذخیره ارزی، شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، شورای پول و اعتبار، شورای عالی بیمه و شورای عالی الگوی مصرف تشکیل شود.
همچنین قرار شد با ادغام دبیرخانه شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، شورای عالی فناوری اطلاعات، شورای عالی اطلاع‌رسانی، شورای عالی قضایی، شورای انرژی اتمی، شورای عالی امنیت فضا و تبادل اطلاعات کشور، شورای عالی آموزش و پرورش، شورای عالی پشتیبانی نهضت سوادآموزی، شورای عالی انفورماتیک، شورای عالی علمی-کاربردی، شورای عالی زیست فناوری و شورای عالی استاندارد «دبیرخانه شورای عالی آموزش، پژوهش و فناوری» تشکیل شود. دولت احمدی‌نژاد همچنین دبیرخانه شوراهای عالی آب، عالی انرژی و عالی حفاظت محیط‌زیست را نیز با یکدیگر ادغام کرد. مجلس هشتم اما ادغام‌های صورت‌گرفته از سوی دولت را قبول نکرد و یک سال بعد براساس طرح دوفوریتی «قانون تعیین وضعیت شوراهای عالی» را تصویب کرد. در نامه‌ای که علی لاریجانی، رئیس وقت مجلس به احمدی‌نژاد نوشت، اینگونه آمده: از تاریخ تصویب این قانون ۱۸ شورا با حفظ اختیارات و وظایف و اعضاء آنها کمافی‌السابق براساس قوانین ذی‌ربط قبلی تشکیل و اداره می‌شوند: «شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری»، «شورای عالی آموزش و پرورش»، «شورای عالی فضائی»، «شورای عالی فناوری اطلاعات»، «شورای انرژی اتمی»، «شورای عالی انرژی»، «شورای اقتصاد»، «شورای عالی اشتغال»، «شورای عالی توسعه صادرات غیرنفتی»، «شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی»، «شورای عالی بیمه»، «شورای عالی آب»، «هیئت امناء حساب ذخیره ارزی»، «شورای پول و اعتبار»، «شورای عالی میراث فرهنگی و گردشگری»، «شورای عالی استاندارد»، «شورای عالی حفاظت محیط زیست» و «شورای عالی انفورماتیک».
هرچند در این میان چندین شورا مانند «شورای انرژی اتمی»، «شورای عالی زیست فناوری»، «شورای عالی علمی-کاربردی»، «شورای عالی الگوی مصرف»، «شورای عالی صادرات»، «شورای امور اداری و استخدامی کشور» و «شورای عالی هواپیمایی کشوری» منحل شدند اما در نهایت کاهش تعداد شوراها نیز نتوانسته به سیستم اداری نظم دهد و کارایی دستگاه‌ها را بالا ببرد و همچنان بسیاری از جلسات با عنوان «شورای عالی» برگزار می‌شود. حسن روحانی در دوران ریاست‌جمهوری خود نیازی به تغییر شوراها ندید و شاید مهمترین شورایی که در دوره او ایجاد شد، «شورای عالی توسعه صادرات غیرنفتی» بود. ابراهیم رئیسی اما اهتمام خاصی به حضور در شوراهای عالی دارد و در اولین سال حضور خود در پاستور بعد از ۱۱ سال جلسه «شورای عالی فضایی» را برگزار کرد. رئیسی همچنین جلسات شورای عالی انقلاب فرهنگی را نیز با دور تندتری نسبت به حسن روحانی برگزار می‌کند.

نگاه کارشناس 1

محمدرضا مروارید استاندار ایلام در دولت حسن روحانی:

کارایی شوراهای عالی بستگی به دولت مستقر دارد

هرچند تعدد شوراهای عالی می‌تواند برای نظام اداری و حقوقی کشور چالش ایجاد کند، اما محمدرضا مروارید، استاندار ایلام در دولت اول حسن روحانی در گفت‌وگو با هم‌میهن به نکات مثبت این جلسات اشاره کرده است. او گفته هرچند برخی از شوراها به‌صورت مرتب و برخی در سال هم تشکیل جلسه نمی‌دهند، اما در دولت یازدهم تشکیل منظم شورای عالی آب و مصوبات به‌موقع آن باعث شد تصمیمات خوبی برای دریاچه ارومیه گرفته شود. محمدرضا مروارید، نفس تشکیل اینگونه جلسات را خوب می‌داند چراکه باعث هماهنگی دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها می‌شود، اما باید به رویکرد دولت‌ها هم توجه داشت که آیا مصوبات را جدی می‌گیرند یا نه. او معتقد است با اینکه برخی وزرا با تشکیل شوراهای عالی مخالف هستند یا ضعف خود را به گردن آنها می‌اندازند، اما استانداران می‌توانند از این جلسات برای پیشبرد اهداف خود در استان استفاده کنند.

‌ما با تعدد شوراهای عالی مواجه هستیم. تجربه شما از حضور در این جلسات چیست؟

این شوراها از طریق آئین‌نامه‌ای که از طرف هیئت دولت تصویب می‌شود، شکل می‌گیرد. تعداد جلسات آن نیز بستگی به اهمیت موضوع شورا دارد که در سال چند جلسه برگزار شود. مثلا در زمان نخست‌وزیری آقای میرحسین موسوی، شورای عالی کشاورزی به صورت مرتب در تهران و استان‌ها برگزار می‌شد که در دولت‌های بعد تشکیل نشد. البته از این تعداد شوراهای عالی که وجود دارد برخی از آنان مثل شورای عالی پول و اعتبار یا شورای انقلاب فرهنگی به صورت مرتب و همیشگی برگزار می‌شود و لازم و ضروری تشخیص داده شده‌اند اما برخی از شوراها شاید سالی یک بار هم برگزار نشود. برگزاری تعدادی از شوراها نیز بستگی به دولت مستقر دارد. مثلا در دولت آقای حسن‌روحانی جلسات شورای عالی آب به صورت مرتب برگزار می‌شد که خیلی نیز موثر بود و مثلا دیدیم درباره دریاچه ارومیه مصوبات خوبی تصویب شد و در نهایت اقدامات خوبی انجام گرفت.

‌شوراهای عالی باید با حضور رئیس‌جمهور و یا معاون اول او برگزار شود. این نظم و قاعده رعایت می‌شد؟

بله، همیشه یکی از آنان در جلسات حضور داشت، اما برخی شوراها نیز بودند که اصولا برگزاری آن فراموش می‌شد. بیشتر این شوراها با توجه به شرایط روز تشکیل می‌شوند. مثل شورای عالی آموزش‌و‌پرورش و یا شورای عالی محیط زیست که البته با توجه به مشغله‌های رئیس‌جمهور اکثر جلسات شوراهای عالی با حضور معاون اول او برگزار می‌شود. در مجموع باید بگویم که برگزاری جلسات شورای عالی برای هماهنگی دستگاه‌ها لازم است چون بعضی از مشکلات و مسائل را یک دستگاه نمی‌تواند حل کند و باید به صورت فرا‌‌دستگاهی در مورد آن هماهنگی صورت بگیرد تا به آن رسیدگی شود. مثلا پیش می‌آمد که در مورد جنگل، آب و محیط زیست مسائلی مطرح بود که هر کدام متولی خود را داشت که هماهنگی‌ها در جلسات شورای عالی انجام می‌گرفت یا گاهی در مورد یک موضوع خاص اختلافاتی به وجود می‌آید که باید در این شوراهای عالی حل و فصل شود. نفس تشکیل جلسات شورای عالی اتفاق خوبی است، اما بستگی دارد رویکرد دولت‌ها به آن موضوع خاص چیست و می‌خواهد آن را جدی بگیرد یا خیر.

‌جلسات شوراها در تهران تشکیل می‌شود یا در استان‌های مختلف؟

بیشتر جلسات شورای عالی، ملی محسوب می‌شود. اما معمولا هر استان برای خود جلسات شورای عالی دارد که مهمترین آن شورای عالی برنامه‌ریزی استان است که در مورد بودجه است که باید به صورت مرتب تشکیل شود. چون خیلی از اعتبارات در آنجا مصوب می‌شود یا شورای عالی آموزش و پرورش که همیشه در استان‌ها برگزار می‌شود. برخی شوراها نیز در مواقع خاص تشکیل می‌شود مثل شورای مدیریت بحران که استان‌ها باید آن را برگزار کنند.

‌شاید برگزاری جلسات شوراهای عالی و مصوبات آن به‌نوعی موازی‌کاری با برخی وزارتخانه‌ها باشد و این شائبه را ایجاد کند که وزیر نتوانسته کار خود را به خوبی انجام دهد. خود این مسئله اختلاف ایجاد نمی‌کرد؟

بله بود، اتفاقا گاهی پیش می‌آید که برخی مدیران و وزرا با تشکیل جلسات شورای عالی مشکل دارند و می‌گویند چرا باید اختیارات خود را به گروه دیگری بدهیم. البته برعکس آن نیز بود، مثلا برخی وزرا برای اینکه از زیر بار مسئولیت برخی مشکلات شانه خالی کنند، آن را به شورای عالی واگذار می‌کردند تا بعدا پاسخگو نباشند و بگویند فلان شورا آن را تصویب کرده است.

‌برگزاری و مصوبات جلسات شورای عالی برای استانداران اتفاق خوبی است یا دست‌شان را برای آزادی عمل می‌بندد؟

اتفاقا این جلسات برای استانداران خیلی خوب است چون معمولا برنامه‌ها و کارهای استانداران بین بخشی محسوب می‌شود و استاندار می‌تواند در آن جلسات نظرات و برنامه‌های خود را مطرح و به نفع استان خود هماهنگی‌ها را اتخاذ کند. معمولا استانداران در جلسات شورای عالی فعال هستند و امتیازها و مصوبات خوبی می‌گیرند. به‌هرحال مدیران استانی از استانداران بیشتر حرف‌شنوی دارند تا وزیر و معاون اول و همین کمک می‌کند استانداران مصوبات جلسات شوراهای عالی را در استان خود بهتر عملیاتی کنند.

‌برای برگزاری جلسات شورای عالی، بودجه و حقوق خاصی در نظر گرفته شده است؟

نه بودجه خاصی ندارند، چون این شوراها به صورت ستادی هستند. معمولا در دفتر معاون اول رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود بنابراین بودجه خاصی ندارند. مسئولان دبیرخانه شوراها نیز معمولا کارمند ارگان‌های دیگر هستند و بودجه دریافت نمی‌کنند. البته شورای عالی انقلاب فرهنگی به دلیل جایگاه مهمی که دارد، دارای دبیرخانه مستقل و ساختمان است و بودجه خاص خود را دارد اما بقیه شوراها هیچ بودجه‌ای ندارند.

نگاه کارشناس / 2

محمدعلی ابطحی رئیس دفتر سیدمحمد خاتمی:

جلسات شوراهای‌عالی کارآمد نیستند

محمدعلی ابطحی، رئیس دفتر سیدمحمد خاتمی درباره تجربه خود از برگزاری جلسات شورای‌عالی به هم‌میهن گفت: این جلسات برای استفاده از توان مدیران بالایی است اما لزوما کارآمدی ندارند. او معتقد است؛ این شوراها برای حل اختلافات مناسب هستند اما با توجه به زیاد شدن تعداد شوراهای‌عالی باید به دنبال راهکار دیگری بگردیم.

‌تشکیل شوراهای‌عالی برای هماهنگی بین دستگاه‌ها صورت گرفته است. چرا عملکرد این شوراها منجر به هماهنگی و ارتقای سطح تصمیم‌گیری‌ها نشده است؟

اصولا تشکیل شورای‌عالی برای این بود که از توان مدیران بالایی برای امور اجرایی استفاده شود و موضوعی که جلسات شورای‌عالی برای آن برگزار می‌شود، تقویت شود. وقتی به مناسبت‌های مختلف، بحثی در جامعه داغ می‌شد، یکی از راهکارها این بود که مسئولان مربوطه جلسه شورای‌عالی برگزار و حمایت‌های رئیس‌جمهور یا مقامات‌عالی را جذب کنند. من بعید می‌دانم فردی منتظر نتایج قانونی جلسات شورای‌عالی باشد. از وقتی تعداد جلسات شوراهای‌عالی تکثیر شده است، عملا باعث شده خیلی از آنها تشکیل نشود و شاید در یک دوره ریاست‌جمهوری، نهایت یک یا دو بار برگزار شود. تصور می‌کنم با توجه به ازدیاد این شوراها باید راهکار دیگری پیدا کنیم، البته برگزاری جلسات شورای‌عالی ضرری ندارد. اینکه یک موضوع دارای شورای‌عالی باشد و تصمیم‌گیران در آن در سطح عالی باشند، بسیار هم مفید است ولی یا تشکیل نمی‌شود یا نتیجه خاصی از آن گرفته نمی‌شود. همیشه معتقد بودم جلسات شورای‌عالی مانند مکاتبه مستقیم با رئیس‌جمهور است چون معمولا در شرایط عادی برخی مسائل به گوش آنها نمی‌رسد.

‌ آیا برگزاری جلسات تاثیری در روند اداره امور دارند؟

به‌نظرم کارآمد نیستند و باید به‌جای برگزاری جلسات شورای‌عالی، به دستگاه‌ها اختیارعمل بیشتری داد تا بتوانند راحت‌تر تصمیم بگیرند. در بسیاری از موارد می‌بینیم که دستگاه‌ها اختیارات کافی ندارند و با برگزاری جلسات شورای‌عالی تلاش می‌کنند این اختیارات را اخذ کنند.

‌اساسا جلسات شورای‌عالی باعث هماهنگی بیشتر نهادهاست یا می‌تواند اختلاف ایجاد کند؟

شورای‌عالی می‌تواند اختلافات را حل کند و کارآمدی واقعی آن در زمان اختلافات است که نمود پیدا می‌کند. وقتی دو دستگاه نتوانند حتی با قانون، مشکلات خود را حل کنند با تشکیل شورای‌عالی و حضور مقاملات‌عالی می‌توان مسائل را حل کرد، اما معمولا در زمان تشکیل شوراهای‌عالی آنقدر فرصت نیست که بتوان در مورد اختلافات پیش‌آمده، بررسی دقیق و کارشناسی داشت و همین گاهی کارها را مشکل می‌کند. نکته دیگر اینکه ضمانت‌اجرایی فقط در مورد شوراهایی که در قانون وجود دارند، صدق می‌کند اما اکثر شوراهای‌عالی، قانون مصوب مجلس ندارند؛ پس طبیعتا ضمانت‌اجرایی نیز ندارند.