در برنامه هفتم پیشرفت، مغایرت با سیاست‌های کلی تامین اجتماعی و ایجاد زمینه تبعیض در پرداختی‌ها وجود دارد
ناعادلانههای بازنشستگی
گروه اقتصاد: بررسی قانون برنامه هفتم پیشرفت نشان می‌دهد در ۲ بند از ماده ۲۸ که به موضوع حقوق بازنشستگان مربوط می‌شود، مغایرت‌هایی با قانون تامین اجتماعی وجود دارد که می‌تواند سبب تبعیض در پرداخت حقوق بین بازنشستگان شود که پرداختی‌ها را از بحث عدالت خارج می‌کند.
در بند اول متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان را با شرایطی پیش‌بینی کرده‌اند که به دلیل ساختار حقوقی موجود نه‌تنها امکان متناسب شدن حقوق‌ها را نمی‌دهد بلکه باعث پرداخت ناعادلانه حقوق‌ها می‌شود. در بند دوم نیز تبعیضی ناروا بین بازنشستگان دستگاه‌های مختلف اجرایی ایجاد می‌کند و برای قضات امتیاز ویژه‌ای برای بازنشستگی در نظر می‌گیرد. اکبر محمدی، کارشناس محاسبات بیمه و بازنشستگی به بررسی جزئیات این دو تبعیض در حقوق بازنشستگان پرداخته که در ادامه مشروح آن می‌آید.
قانون جدید متناسب‌سازی به عدالت منجر نمی‌شود
متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان با شاغلین مشابه براساس مقررات فعلی و در نظام‌های پرداخت کنونی، منطبق با اصول بیمه‌ای و رعایت عدالت نیست. چراکه اگر در مفاد بند (ر) ماده ۲۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت دقت و بررسی درستی انجام شود، این بند درخصوص متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان با شاغلین مشابه، با اسناد بالادستی موجود در صندوق بازنشستگی کشوری به‌ویژه سیاست‌های کلی تامین اجتماعی که از سوی رهبری در اردیبهشت سال ۱۴۰۱ ابلاغ شده، مغایرت دارد.
در حقیقت، تحمیل طرح‌های فاقد تضمین مالی و عدم تامین منابع پایدار رعایت محاسبات بیمه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف از جمله مواردی است که در سیاست‌های کلی تامین اجتماعی برآن تاکید شده و از آنجا که این سیاست‌ها از سوی رهبری ابلاغ شده باید نصب‌العین سیاستگذاران و مجریان قوانین بعدی باشد. به‌طور قطع آنچه در برنامه هفتم پیشرفت به آن پرداخته شده در نهایت نه‌تنها به نفع بازنشستگان کشوری نیست، بلکه در مقام اجرا به‌طور قطع سبب تبعیض ناروا بین بازنشستگان دستگاه‌های اجرایی مختلف خواهد شد.با نگرش سطحی به متن این ماده قانونی (ماده 28) که تاکید دارد «دولت مکلف است در طول ۳ سال اول برنامه نسبت به متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان غیرحداقل‌بگیر اقدام کند به نحوی که در پایان سال سوم برنامه، نسبت مستمری بازنشسته به حداقل دستمزد همان سال، با 90 درصد نسبت اولین مستمری بازنشستگی به حداقل دستمزد سال برقراری مستمری، متناسب شود» می‌توان اینگونه نتیجه گرفت که:
1- این متن بدون انجام اصلاح مقررات مربوط به پرداخت حقوق کلیه شاغلین دستگاه‌های اجرایی، به ایجاد عدالت در پرداخت بین بازنشستگان این دستگاه‌ها نیز منجر نخواهد شد.
2- به نظر نمی‌رسد که امکان اجرا و صدور احکام ترمیمی متناسب‌سازی برای جمعیت یک میلیون و 700 هزار نفری بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری مطابق «شاغلین مشابه» آنها، توسط صندوق بازنشستگی کشوری فراهم باشد. چراکه در این صندوق تا جایی‌که اطلاعات آن موجود است، حداقل 10 نظام پرداختی متفاوت وجود دارد و بنابراین برای صدور احکام متناسب‌سازی بازنشستگان در ابتدا باید این موارد با دستگاه اجرایی ذیربط تطبیق داده شده و پس از تایید دستگاه احکام مربوطه صادر شود.
3- رسمیت بخشیدن به تبعیض در پرداختی‌های متفاوت که برخی دستگاه‌های اجرایی باتوجه به امتیازات خاصی که دارند، به شاغلین خود می‌پردازند، در نهایت منجر به تبعیض بین بازنشستگان شده و چالش جدیدی را بین بازنشستگان کشوری و صندوق بازنشستگی کشوری ایجاد خواهد کرد.
4- از سوی دیگر، نتیجه این عملکرد و تطبیق حقوق بازنشسته با شاغلین مشابه و همتراز سبب می‌شود که در طول برنامه هفتم (از سال ۱۴۰۳ تا پایان ۱۴۰۷) تمامی بازنشستگان در حقیقت عضوی از جمعیت کارکنان شاغل در دستگاه ذیربط محسوب شده و عین کارکنان شاغل لازم است تا همواره حقوق پرداختی به این عزیزان مطابق با ۹۰ درصد حقوق شاغل مشابه پرداخت شود، بنابراین و در این صورت، از یک سو، دیگر عنوان «حقوق بازنشستگی» بی‌معنا شده و باید از این پس، هرگونه تغییر حقوق را با عنوان «حقوق شاغل مشابه و همتراز» عنوان‌بندی و اعلام کرد.
و از سوی دیگر با اجرای این فرآیند، دیگر نیازی به جداول میانگین حقوق و همچنین محاسبه بر مبنای خالص حقوق افراد با 30 سال خدمت که در آیین‌نامه اجرایی ابلاغی دولت سیزدهم آمده نخواهد بود.
5- در اینجا بد نیست یادآوری شود که ازابتدای سال ۱۳۷۹ تاکنون مبنای محاسبه حقوق و متناسب‌سازی حقوق کلیه بازنشستگان کشوری، امتیاز گروه‌های ۲۰ گانه نظام هماهنگ پرداخت و اعداد امتیاز جداول مواد ۱۰۹ و ۱۱۰ قانون مدیریت خدمات کشوری بوده است؛ با اجرای قانون جدید و از آنجایی که دسترسی به حقوق و فوق‌العاده‌های مشمول کسور شاغلان (آیین‌نامه‌های اداری و استخدامی) و تبدیل آن به ۹۰ درصد جهت بازنشستگان ذی‌نفع و در شرایط مشابه و همتراز، درسامانه‌های صندوق بازنشستگی کشوری به دلیل تنوع نظام‌های پرداختی نیازمند محاسبات دقیق و سنگین بوده و سابقه نیز ندارد، دستیابی به عدالت در پرداخت حقوق‌های بازنشستگان در ابهام قرار خواهد داشت.
بد نیست بدانیم که «نظام هماهنگ پرداخت مصوب ۱۳۷۰، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، آیین‌نامه استخدامی اعضای هیئت علمی دانشگاه‌ها، قضات دادگستری، مقررات استخدامی کارکنان وزارت امور خارجه، قانون کار، مقررات اعضای هیئت‌مدیره، مصوبات هیئت امنای دانشگاه‌های وزارت علوم و علوم پزشکی، مقررات استخدامی کارکنان دیوان محاسبات و سایر مقررات استخدامی خاص» از جمله مصادیق تنوع نظام‌های پرداخت در این صندوق هستند.
6- روش یا فرمول تعیین‌شده در متن قانون یعنی ۹۰ درصد حقوق و فوق‌العاده‌های مشمول کسور شاغلان مشابه و همتراز، از این پس پایه محاسبات حقوق جدید است. چه اینکه مبنای آن، آخرین پست سازمانی در زمان اشتغال و قبل از بازنشستگی با در نظر گرفتن سایر حالات استخدامی (از قبیل حکم آماده به خدمت، بدون حقوق، نیمه وقت، تقلیل یک یا دو گروه به موجب آرای تخلفات اداری، مصادیق فوت یا بازنشستگی به سبب انجام وظیفه یا فوت عادی و مبنای محاسبه حقوق آنها برحسب سنوات یا سی روز) و همچنین کسر سنوات کمتر از سی سال و افزایش 2/5 درصد مازاد بر سی سال نیز به حکم مستندات قانونی دیگر در تعیین حقوق بازنشستگی حاصل از متناسب‌سازی مؤثر خواهد بود. بنابراین در مواردی‌که با اعمال ۹۰ درصد حقوق شاغل مشابه، منجر به کاهش حقوق بازنشستگی نسبت به دریافت فعلی شود، رعایت پرداخت حقوق فعلی و عدم کاهش حقوق بازنشستگی با درج ضوابط اجرایی ضروری خواهد بود.
از سوی دیگر به نظر می‌رسد در طول اجرای قانون 40-30-30 باید به نکات دیگری نیز توجه شود:
الف) افزایش حقوق مورد نظرِ قانونگذار باید در سال اول اجرای قانون برنامه، تحقق می‌یافت، اما به دلیل محدودیت منابع مالی در کشور قرار شده تا در سه سال انجام پذیرد و این افزایش برای سنوات بعد نیز با ضریب سال جدید محاسبه خواهد شد.
ب) از آنجایی که برنامه هفتم در طول پنج سال (۱۴۰۳ تا پایان ۱۴۰۷ ) اجرا خواهد شد، لذا هرگونه افزایش حقوق و فوق‌العاده‌های شاغلان دستگاه‌ها، باید به میزان ۹۰ درصد آن به حقوق بازنشستگان مشابه و همتراز نیز اضافه شود.
ج) افرادی‌که در طول اجرای این قانون، بازنشسته یا موظف صندوق بازنشستگی کشوری می‌شوند نیز مشمول حکم این قانون خواهند بود و چنانچه دریافتی حقوق بازنشستگی آنان از ۹۰درصد آخرین پست سازمانی زمان اشتغال کمتر شود، باید تا این مبلغ ترمیم شده و بنابراین، پیش‌بینی بارمالی چنین افرادی ضروری است.
د) محاسبه و تعیین حقوق و فوق‌العاده‌های مشمول کسور شاغلان و تبدیل آن به ۹۰ درصد برای بازنشستگان مشابه و همتراز، مستلزم محاسبه اولیه توسط دستگاه‌های اجرایی ذیربط بوده و رسیدگی به صحت آن نیز برعهده مرجع قانونی یعنی سازمان امور اداری و استخدامی کشور است، بنابراین، اجرای سریع و بدون چنین پشتوانه‌ای، از طریق سیستم‌های عملیاتی صندوق بازنشستگی کشوری قاعدتاً برای انبوه جمعیت یک میلیون و 770هزار نفری بازنشستگان کشوری میسر نبوده و زمان‌بر خواهد شد.
هـ) از آنجایی که تطبیق «شاغلان مشابه و همتراز» در متن قوانین دیگر هم تعریف مشخص ندارد؛ لذا انطباق وضعیت هر بازنشسته با شاغل مشابه از لحاظ «سابقه خدمت و مدیریت، مدرک تحصیلی، امتیازات ایثارگری و...» دارای ابهام زیادی است؛ به‌عنوان مثال پست مدیرکل درباره بازنشستگان قدیم که با مدرک دیپلم و کمتر از آن هم میسر بوده، در حال حاضر امکان‌پذیر نیست یا اینکه برای معلمان با مدرک تحصیلی کمتر از دیپلم که رتبه‌بندی اجرایی نشده و بیش از ۳۰ درصد از بازنشستگان آموزش و پرورش که در سنوات قبل بازنشسته شده و مدرک تحصیل آنها کمتر از دیپلم بوده و قاعدتاً شاغل مشابه ندارند، اعمال همترازی جای تأمل خواهد بود. همچنین باید یادآور شوم که تعداد قابل توجهی از مشاغل مثل رئیس دایره، خدمتگزار یا کاردان در طول زمان، از دستگاه‌های اجرایی حذف شده و مشابهی نیز ندارند؛ نحوه برخورداری این افراد و بازنشستگان قدیم در تعریف این قانون چگونه است؟
و) به هرترتیب، به نظر می‌رسد، تهیه سازوکار اجرایی مستند برای متناسب‌سازی به شکلی که با عدالت سازگار بوده و امکان صدور احکام لازم توسط صندوق بازنشستگی کشوری را در اسرع وقت فراهم نماید، در متن ضوابط اجرایی قانون ضروری است.
به اعتقاد نگارنده، عادلانه این بود که مجلس با در نظر گرفتن سیاست‌های کلی تامین اجتماعی و به منظور اجرای عدالت در پرداخت‌ها، دولت را به تهیه مقررات استخدامی کارکنان دولت بر مبنای جداول و طبقات شغلی یکسان و مشاغل اختصاصی در سال اول اجرای قانون برنامه موظف می‌کرد و جداول حقوق با رعایت نظام چند لایه و جداول حقوق مشمول کسور بازنشستگی تعیین و حداقل مبنای مورد محاسبه حقوق بازنشستگی را به میزان ۹۰ درصد هر طبقه یا گروه شغلی تعیین می‌کرد.
تبعیض در محاسبه حقوق بازنشستگی «قضات»
دومین ایراد در قانون برنامه هفتم پیشرفت بند «ز» ماده 28 قانون به دلیل عدم انطباق با سیاست‌های کلی تامین اجتماعی (ابلاغی مقام معظم رهبری) است؛ چراکه این بند قانون به تحمیل طرح‌های فاقد تضمین مالی و عدم تامین منابع پایدار، عدم تعادل بین منابع و مصارف، تبعیض ناروا بین بازنشستگان دستگاه‌های مختلف منجر و درنهایت به یکی دیگر از عوامل افزایش ناپایداری و بحران در صندوق بازنشستگی کشوری تبدیل خواهد شد.
برای تبیین بیشتر چرایی مخالفت آشکار مفاد این بند با سیاست‌های کلی تامین اجتماعی باید به نکاتی اشاره شود:
همانطور که در تحلیل مفاد ماده ۲۸ شرح داده شد؛ قانونگذار به منظور «کاهش ناترازی مالی سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی»، «جلوگیری از ناپایداری مالی»، «کاهش وابستگی آنها به بودجه عمومی» و «ارتقای کیفیت و اصلاح ساختار بیمه‌های اجتماعی» احکامی را در ذیل این ماده مصوب کرده که همانند بند (ب) ماده (۱۸) قانون که مختص اعضای هیئت علمی و قضات است، بازهم بدون توجه به تامین منابع مالی پایدار برای صندوق بازنشستگی کشوری و با رویکردی غیربیمه‌ای و با تبعیض آشکار به نفع قشر خاص (یعنی قضات محترم) عمل کرده است.
اساساً مفاد بند «ز» با توجه به اجرای مقررات قبلی از جمله تبصره ۶ قانون اصلاح مقررات بازنشستگی مصوب 1374/11/25 در محاسبه حقوق بازنشستگی بر مبنای معدل دو سال آخر اشتغال و با ضریب سال بازنشستگی اجرایی می‌شده است که در توضیحات تبصره‌های ۱ و ۲ بند «ز» تکرار شده و ضرورت تصویب مجدد نداشته است؛ اما در ادامه با استثناء کردن بخشی از جامعه ذینفعان صندوق منجر به ایجاد تبعیض آشکار به نفع قضات محترم شده است.
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با استنباط از تبصره (6) بند (ث) ماده واحده قانون اصلاح قوانین و مقررات بازنشستگی و وظیفه قانون استخدام کشوری مصوب 1374/11/25 و طی رای وحدت رویه شماره 71-70 مورخ 1381/2/29 مقرر کرده بود که مبنای محاسبه و تعیین حقوق بازنشستگی و وظیفه قضات، «آخرین حقوق و فوق‌العاده‌های» مشمول برداشت کسور بازنشستگی قبل از بازنشستگی است؛ این درحالی است که حقوق بازنشستگی سایر مشترکین صندوق بازنشستگی کشوری براساس میانگین حقوق و فوق‌العاده‌های مشمول برداشت کسور در «دو سال آخر اشتغال» محاسبه می‌شود.
این مطلب درماده(82) قانون برنامه ششم توسعه نیز که بیان داشته «برقراری مستمری بازنشستگان برای کلیه بیمه‌شدگان صندوق‌های بازنشستگی (اعم از کشوری، لشکری، تامین اجتماعی و سایر صندوق‌های بازنشستگی دستگاه‌ها، نهادها و بانک‌ها) بر مبنای میانگین دو سال آخر دریافتی که دارای کسور بازنشستگی می‌باشد» تصریح شده است. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز طی دادنامه شماره 838 مورخ 1398/5/1، ماده (82) قانون را به‌عنوان آخرین اراده قانونگذار در بیان روش محاسبه تمامی حقوق بازنشستگان مورد تاکید قرار داده است. این مهم مورد تایید امور حقوقی و مجلس، سازمان اداری و استخدامی کشور طی نظریه شماره 34936 مورخ 1401/5/23 مبنی بر لزوم محاسبه حقوق تمامی بازنشستگان طبق ماده (82) قانون برنامه ششم توسعه قرار گرفته تا یکسان نمودن روش (فرمول) محاسبه حقوق بازنشستگی قضات محترم مطابق با سایر مشترکین این صندوق براساس معدل حقوق و فوق‌العاده‌های مشمول کسور در دو سال آخر خدمت انجام شود که مراتب آن به امور کارکنان قضایی قوه قضائیه نیز منعکس شده اما همچنان به دلایلی تاکنون توسط قوه قضائیه اعمال نشده است.
پرواضح است که مفاد دادنامه ۷۱ – ۷۰ و همچنین استنباط قوه قضائیه از اعمال آخرین مبلغ کسورپردازی به‌عنوان حقوق بازنشستگی مبنای منطقی و بیمه‌ای نداشته و به جهت برخورداری از امتیاز خودخوانده قبلی، مبادرت به پیشنهاد جزء ۲ تبصره ۱ بند «ر» ماده ۲۸ نموده است و برخلاف مفاد سیاست‌های کلی تامین اجتماعی درحالی‌که قضات نیز مانند سایر مشترکین صندوق بازنشستگی کشوری با نرخ کسور یکسان از حقوق و مزایای آنها کسورات بازنشستگی کسر می‌شود و از طرفی با نگاه به بند(ب) ماده ۱۱۶ همین قانون برنامه، مشخص است که تمام مسئولیت و وظایف و اختیارات اجرایی (اداری و مالی) را به عهده شخص رئیس محترم قوه قضائیه قرار داده که می‌تواند افزایش حقوق و مزایای کارکنان با تعیین و تصویب ایشان به مرحله اجرا درآید؛ نتیجه‌ی این سیاست، اثر خود را در فرآیند برقراری حقوق بازنشستگی قضات و درادامه آن در متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان قبلی این قوه خواهد گذاشت که بدون هیچگونه تامین منابع مالی پایدار و رعایت سایر شاخص‌های بیمه‌ای، صرفاً به تحمیل خسارت و بار مالی به صندوق بازنشستگی و تبعیض مشخص با سایر مشترکین این صندوق منجر خواهد شد.
