کارشناسان مدیریت شهری از ایرادات طرح اصلاح قانون شوراهای شهر و روستا میگویند
پارلمانهای شهری در انتظار تغییر
در اولین هفته مهرماه امسال، مجلس به کلیات اصلاح قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا رأی داد و این طرح درنهایت ۱۴۵ رأی موافق به دست آورد؛ طرحی که قرار است ۵۱ ماده از قانون شوراهای شهر و روستا را اصلاح کند و چند موضوع بحث‌برانگیز را در دستور کار خود قرار داده است.
در اولین هفته مهرماه امسال، مجلس به کلیات اصلاح قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا رأی داد و این طرح درنهایت 145 رأی موافق به دست آورد؛ طرحی که قرار است 51 ماده از قانون شوراهای شهر و روستا را اصلاح کند و چند موضوع بحث‌برانگیز را در دستور کار خود قرار داده است. طرح در دوره دوازدهم کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس مطرح شد و رأی آورد اما در کمیسیون مجلس دوازدهم نتوانست رأی بیاورد و از دستور کار خارج شد و حالا آنطور که رئیس کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس گفته، مسائل مربوط به هیئت‌های اجرایی، هیئت‌های نظارت، شرایط اعضای هیئت اجرایی و نیز بحث جرم‌انگاری برای تخلفات و جرائم انتخاباتی در این قانون دیده شده است.
یکی از موارد مورد اصلاح و تاکید در این طرح، انتخاب مستقیم شهردار توسط مردم است که پیش از این هم در مجلس مطرح شده بود و البته موافقان و مخالفانی هم دارد. موضوع دیگر برگزاری آزمون برای ورود به شوراهاست و آنطور که در این طرح دیده شده، باید از سوی سازمان سنجش برگزار شود و طبق آن، داوطلبان انتخابات شوراهای شهر و روستا زمانی می‌توانند به‌عنوان کاندیدا در انتخابات شرکت کنند که در آزمون نمره قبولی کسب کنند.
مخالفان طرح اصلاح قانون شوراهای شهر هم اعتقاد دارند که باید برای بررسی بیشتر به کمیسیون بازگردد؛ چون یک متولی تحت عنوان شورای نگهبان وجود دارد و تایید و رد انتخابات شوراها باید به آن سپرده شود. علاوه بر این کسانی که مدرک لیسانس، فوق‌لیسانس و دانشگاهی دارند نباید آزمون دهند؛ این گروه از مخالفان طرح تاکید می‌کنند، مردم باید شهرداران را انتخاب کنند و این طرح باید با دقت‌نظر به کمیسیون مربوطه بازگردد.
حالا در نشستی که یکشنبه عصر توسط «روزن‌آنلاین» برگزار شد، سه کارشناس مدیریت شهری این طرح را بررسی و انتقادات تازه‌ای درباره آن مطرح کردند. در نشست «آینده شوراها در گروی چه اصلاحاتی است؟» زهرا نژادبهرام، رئیس کمیته شهرسازی شورای پنجم شهر تهران، میثم بصیرت، کارشناس مدیریت شهری و محمدرضا طالبی‌نژاد، کارشناس امور شورا و شورایاری، طرح جدید اصلاحیه قانون شوراها را بررسی کردند.
محمدرضا طالبی‌نژاد به‌عنوان یکی از منتقدان این طرح اعتقاد داشت که قانون شوراها طی سال‌های گذشته با اصلاحیه‌های زیادی روبه‌رو شده است و از آن به‌عنوان اصلاحات ناقص نام برد: «متاسفانه قانون شوراها زیاد با اصلاحیه روبه‌رو شده است که معمولاً ناظر به انتخابات آن می‌شود. معمولاً در روزهای نزدیک به انتخابات شورا نمایندگان مجلس یا یک کمیسیون به فکر اصلاح قانون می‌افتد.
این رویه در سایر موضوعات هم وجود دارد ولی در مورد شوراها بیشتر است و من نام آن را اصلاحات وصله‌پینه‌ای می‌گذارم. در یکی از دوره‌های شورا گفته شد که این قانون را بررسی کرده، 150 ایراد در آن پیدا کرده‌ایم و به این نتیجه رسیده‌ایم که باید اصلاحات عمیق‌تری روی آن صورت گیرد.»
طالبی‌نژاد معتقد بود که بسیاری از موضوعات مهم مرتبط با شوراها به‌روز نشده است:«قانون به‌روز نیست، کارآمد نیست و مشکل شهرداری‌ها را حل نمی‌کند؛ ایراداتی مانند نحوه انتخاب اعضا، شوراهای فرادست و تعداد اعضا هم در آن وجود دارد. برای مثال تعداد اعضای شورا در شهرها و کلانشهرها تعادلی با جمعیت ندارد. شاکله این قانون مربوط به سال 1375 است و در سالی به تصویب رسیده که نسبت جمعیت روستایی به شهری 70 درصد بود و حالا برعکس شده است. با این حال جمعیت شهری در شوراهای فرادست نماینده چندانی ندارد.»
یکی از موارد مورد نقد طالبی‌نژاد، انتخاب مستقیم شهردار با رأی مردم بود که پیش از این هم دو بار در مجلس مطرح شده بود، اما با موافقت روبه‌رو نشد. حالا وزارت کشور نسبت به آن روی خوشی نشان داده است اما برخی از کارشناسان با آن مخالفند. او اعتقاد دارد که انتخاب شهردار با رأی مردم هم یکی، دو دوره قبل با آب و تاب مطرح شد و می‌گفتند، این کار قدرت شوراها را کاهش می‌دهد؛ عده‌ای ازجمله خود من آن زمان گفتیم که این کار قدرت شوراها را تضعیف می‌کند. این ایراد کلی وارد است که هیچ‌گاه اصلاح قانون شوراها با نگاه دقیق و عمیقی نبوده و هربار وصله‌ای به آن می‌خورده است. مثلاً 35 مورد از وظایف شورا گویا نیست و صراحت ندارد و اختیاری به شورا نمی‌دهد.»
خلاف مخالفان اجرای آزمون ورود به شورا که در این طرح مطرح شده است، طالبی‌نژاد تاکید کرد که با اجرای این آزمون مخالفتی ندارد: «من با بحث آزمون موافقم و مقایسه آن با نمایندگان مجلس کمی محل بحث است؛ مجلس وظیفه کلان سیاست‌گذاری دارد و برای مردم نهاد شناخته‌شده‌تری است. جامعه شورایی متکثر است و بیش از 120 هزار نفر در جغرافیای وسیع شهر و روستا شکل می‌گیرد. از طرفی به اعتقاد من، ما در شورا با موضوعات تکنیکی‌تری مواجه می‌شویم. قوانین مجلس عام است، اما در شهرداری به‌خصوص شهرهای بزرگ با انواع موضوعاتی مانند شهرداری و بودجه، آب و فاضلاب و پسماند، ساخت‌وساز و عمران و موارد دیگر مطرح می‌شود.»
طالبی‌نژاد معتقد بود که درباره آزمون ورود به شوراهای شهر و روستا نباید دانش تخصصی اعضای شورا زیاد سنجیده شود و تاکید باید بر دانش داوطلبان ورود به شورا باشد، نه علم صرف: «عضو شورا باید دانشی عمومی از شهر داشته باشد و لازم نیست متخصص همه عرصه‌های مدیریت شهری باشد. همچنین باید دانش مدیریت شهری و قانون وظایف شهری و دهیاری را بداند.
اما در عین حال باید به شوراهای روستاها هم توجه کنیم که بیشترین اعضا را در کشور تشکیل می‌دهند اما طرفدار زیادی ندارند. در انتخابات قبلی در برخی از روستاها تعداد کاندیداها به حد نصاب نرسید. به همین دلیل این نکته درست است که باید قید محدودکننده‌ای برای مشارکت باشد، اما این نکته برای شهرهای بزرگ موضوعیت دارد.
یکی از موارد مورد اصلاح در این طرح، ممنوعیت عضویت کارکنان شهرداری در شوراهاست؛ طالبی‌نژاد این اصلاح را اشکالی اساسی می‌دانست: «این موضوع اشکالی اساسی است و ایرادی به این اصلاحیه وارد است. فلسفه اینکه کارکنان شهرداری نمی‌توانند عضو شهرداری شوند، چیست؟ نگاه این است که از امکانات شهرداری سوءاستفاده نشود اما کارمند شهرداری به چه امکاناتی دسترسی دارد که بتواند از آن سوءاستفاده کند؟ این بند اجرایی نیست. هرکسی که در شهرداری استخدام شده، از کارکنان پیمانی تا حتی یک رفتگر، آیا باید استعفا دهد؟ از پست استعفا می‌دهند، نه از شغل. اگر کارمند پست مدیریتی نداشته باشد، از چه باید استعفا دهد؟»
او در ادامه از موضوع نظارت بر شوراها گفت و اضافه کرد، موارد کم فساد و رانت در شوراهای شهر می‌تواند اعتماد مردم به شوراها را کاهش دهد و به همین دلیل باید برای نظارت بر شوراها تدبیری در نظر گرفته شود: «من مدافع تمام‌قد حاکمیت شورایی، مردمی‌سازی و تکثر نهادهای شوراها هستم اما الان در شهرها به‌خصوص در شهرهایی که منفعت و رانت زمین وجود دارد، دائم اخباری از دستگیری یک عضو شورا شنیده می‌شود. نسبت این اتفاقات به‌نسبت کل جامعه شورایی زیاد نیست، اما اعتماد مردم به شوراها را خدشه‌دار می‌کند و بحث بی‌ثباتی در انتخابات شهرداران پیش می‌آید؛ به همین دلیل در جایی نظارت بر شوراها باید تدبیر شود.»
او تاکید کرد که با تشدید نظارت بر انتخاب اعضای شورا موافق نیست، اما باید ابزاری برای نظارت بر عملکرد آنها وجود داشته باشد تا به وظایف و اختیارات شورا عمل کنند و تسلیم شهرداری نشوند: «موافقم که نهاد بالادستی شورا در امر انتخابات باید مجلس باشد و وارد کردن نهادهای دیگر شاید زمینه‌های تداخل بین اجرا، نظارت و سیاست‌گذاری را ایجاد کند. درباره تغییر حوزه انتخابیه هم باید این موضوع را در نظر گرفت که شورا نهادی محلی است و منفعت، مصلحت و حجم وظایف و اختیارات و نوع انتخاب مردم متفاوت است.
اینکه آن را با مجلس قیاس کنیم و بگوییم می‌توانیم برای انتخابات شورای تهران ثبت‌نام کنیم اما قبل از آن، حوزه انتخابیه را تغییر دهیم، علاوه بر ایراد عرفی، مشکل حقوقی هم دارد. این موضوع با بندی از قانون موجود در تضاد است که می‌گوید، عضو شورا باید یک‌‌سال قبل از انتخابات شورا، در حوزه انتخابیه ساکن باشد. قانون‌گذار از مطرح کردن بحث سکونت هدفی داشته است که نهاد محلی شکل گیرد. اگر قرار باشد حوزه انتخابیه تغییر کند، شورا را هم باید در حوزه نهادهای ملی قرار داد.»
او یکی از موارد مورد نیاز برای اصلاح در قانون فعلی شوراها را موضوع اختیارات آنها معرفی کرد که به اعتقاد او در برخی موارد محدود است و در برخی دیگر موضوعات مختلفی سکوت کرده است؛ مواردی که در زمان تصویب قانون شوراهای فعلی در سال 1375 وجود نداشته و در سال‌های اخیر با آن روبه‌رو شده‌ایم: «اختیارات شوراها در جایی محدود است و در جایی در موضوعات مختلفی که در دهه‌های اخیر با آنها روبه‌رو شده‌ایم، سکوت کرده است. از سوی دیگر باید این موضوع را در نظر گرفت که چرا تعداد نماینده کلانشهرها در شورای عالی استان‌ها بیشتر نیست؟»
طالبی‌نژاد در بخش دیگری از گفته‌های خود از بخش‌های اجرانشده‌ای از قانون شوراهای فعلی گفت که نمونه آن تشکیل نشدن انجمن‌های داوطلبانه امدادی و ارشادی و تعاونی‌های تولید و توزیع توسط شوراهاست: «اولویت اصلاح قانون، مواردی که الان گفته شده نیست. شورای فرادست ما از حیز انتفاع خارج است و حدود اختیارات مشخصی ندارد. ساختار اداری شوراها، تامین مسائل مالی شوراها از شهرداری هم بخش دیگری از مشکلات ساختاری شوراهاست.»
مواد نگران‌کننده اصلاحیه جدید
در ادامه نشست روزن‌آنلاین درباره طرح جدید اصلاحیه قانون شوراها، زهرا نژادبهرام، عضو شورای شهر پنجم تهران، جزئیاتی از انتقادات مطرح‌شده در شوراها را بررسی کرد و توضیح داد که تعمیم دادن برخی تخلفات در شوراهای شهر کم‌لطفی به مشارکت جمعی مردم است. او تاکید کرد اینکه چنین اتفاقاتی در برخی مناطق رخ می‌دهد، به نسبت حجم نمایندگان که بیش از 100 هزار نفرند، بسیار نادر است و نباید آن را تعمیم داد: «ما به مشارکت محلی نگاه مشترک داریم اما با این زاویه اگر به موضوع این اصلاحیه نگاه کنیم، مواد نگران‌کننده‌ای دارد.
نهاد این کشور بر جمهوریت بنا شده که معنای آن مردم و مشارکت است. هر عاملی منجر به کاهش مشارکت شود، باید از دور خارج شود. یکی از مشکلات ما این بود که در برخی از مناطق، همین که شهروندان برای ثبت‌نام اقدام می‌کردند ارزشمند بود؛ چون در بطن موضوع قرار می‌گیرند و مسئولیت‌پذیری و دموکراسی را تمرین می‌کنند.»
او اضافه کرد ما به‌واسطه داشتن دولت نفتی، طوری با مردم روبه‌رو شدیم که انتظار برآورده شدن همه کارها از سمت دولت وجود دارد: «همین اتفاق در شهرداری هم افتاده است. چرا اصرار داریم که شورایاری حتماً در قانون دیده شود؟ تبصره‌ای داشتیم که شوراها می‌توانند کمیسیون‌های تخصصی تشکیل دهند و شورایاری را از سال دوم شورا فعال کنیم. اصول پایه‌ای ما مشارکت حق مردم، حکمرانی محلی و تفویض اختیار با این نوع از حکمرانی است. طبق قانون، بیش از 50 وظیفه دولت باید به شوراها واگذار شود که هنوز حتی 20 مورد از این وظایف هم واگذار نشده است. پس تصدی‌گری را چطور می‌توان از دولت خلع کرد؟ وقتی فرار است تمرکززدایی حذف شود اما هنوز وظایف واگذار نشده و همچنان با مدیریت شهر تهران مشکل داریم. ما با چالش روبه‌رو هستیم و باید از طرف نمایندگان مجلس برطرف شود.»
نژاد بهرام تاکید کرد که انتظار دارم اتفاقاتی که در حوزه شورا و مسئولیت‌های مدیریت شهری با نگاه دیگری دیده شود: «پیشنهاد می‌کنم مرکز پژوهش‌های مجلس هم در جلسات هم‌اندیشی، این طرح را به چالش بگذارد.»
مردم به قیم نیاز ندارند
میثم بصیرت، استاد دانشگاه و کارشناس مدیریت شهری در بخش دیگری از این نشست به‌صراحت از ایرادات وارد بر این طرح گفت. از نگاه او طرح تصویب شده در مجلس 9 هدف دارد که اولین آن تثبیت مدیریت شهری اقتدارگراست: «من مقدمه توجیهی این قانون را نگاه کردم، اهدافش را استخراج کردم و 9 هدف از تدوین آن به دست آوردم که اولین آن، تثبیت مدیریت شهری اقتدارگراست. دومین هدف هم بر هم زدن رابطه متعادل بین شهروندان و شوراهاست و سومین مورد هم، تضعیف مردم‌سالاری و حکمرانی مردمی است؛ واژگانی که در طرح‌های دیگر مجلس وجود دارد اما رد آن را نمی‌بینیم. نمونه آن انتصاب شهردار در یک چارچوب انحصاری به مقامات و کارشناسان شهرداری و مدیریت شهرداری است.»
بصیرت از شرط مدرک تحصیلی برای اعضای شورای شهر گفت و تاکید کرد که باید میان انتخاب اعضای شورا در کلانشهرها و روستاها تفاوت قائل شد: «در این طرح شرط مدرک تحصیلی با یک مدل یکسان در نظر گرفته شده که نشان می‌دهد همه شهرهای کشور را با نگاهی یکسان در نظر گرفته‌اند. ما در تهران به‌عنوان یک کلانشهر با یک شهر کوچک تکثر متفاوتی داریم و شرایط اعضای شهر هم متفاوت است.
یکی از چالش‌های مدیریت شهری ما این است که یک الگو را برای سراسر کشور اجرایی می‌کنیم. علاوه بر این فیلتر آزمونی که سازمان سنجش قرار است برگزار کند، مسئله‌ای جدی است. ما گاهی می‌گوییم اعضای شورای شهر باید متخصص باشند، گاهی می‌گوییم، نباید متخصص باشند اما از تخصص‌های گوناگون باید وجود داشته باشد. یک‌بار هم می‌گوییم اعضای شورای شهر نباید سیاسی باشند، یک‌بار هم می‌گوییم چرا ورزشکارند و بعد می‌خواهیم آزمونی برگزار کنیم.»
به اعتقاد این کارشناس شهری، شیوه سنجش صلاحیت اعضای شورای شهر نباید آزمون سازمان سنجش باشد؛ چون با این شیوه گروه‌هایی از شهروندان از ورود به مدیریت شهری محروم می‌شوند: «این موضوع در شورای عالی استان‌ها هم مورد بحث قرار گرفته و گفته می‌شد، موسساتی ایجاد شود تا پروانه‌ای برای ورود به شورای شهر و بعد هم فعالیت به‌عنوان شهردار صادر شود. من موافقم کسی که می‌خواهد عضو شورای شهر یا شهردار شود باید حداقل صلاحیت‌هایی را داشته باشد، اما روش آن آزمون سازمان سنجش نیست و تجویز اشتباهی است. به همین دلیل طرح‌هایی مطرح شد که کاملاً با قانون اساسی ما مغایرت دارد. ما داریم گروه‌هایی از شهروندان را از چرخه ورود به مدیریت شهری و حکمرانی مردمی و محلی محروم می‌کنیم.»
بصیرت توضیح داد که از اعضای شورای شهر انتظار چه دانش و آگاهی وجود دارد که قرار است آزمونی هم درباره آن برگزار شود: «به نظر می‌رسد، می‌خواهند آزمونی مشابه مجلس خبرگان در شهرها برگزار کنند که نتیجه مطلوبی هم به دنبال ندارد. این کار با اصل‌های 19 و 20 قانون اساسی ناسازگار است و به‌نوعی تجاوز به حق شهروندان محسوب می‌شود؛ چون حق نامزد شدن در انتخابات را از آنها سلب می‌کند. اگر این قانون به تصویب برسد نتیجه آن انحلال شوراهای اسلامی شهر در سراسر کشور است.»
بصیرت تاکید کرد، نتیجه این مسیر این است که نظارت استصوابی وارد حوزه انتخابات شورای شهر شود: «ما می‌گوییم نهادهای دخیل در تعیین صلاحیت اینجا کافی نبوده است و نهادهای دیگری هم اضافه شدند. سوال ما این است در شرایطی که معاون امور مجلس رئیس‌جمهور، رئیس شورای عالی استان‌ها بوده است، ما انتظار داشتیم که در این سطح به شوراها کمک شود. با تدوین این طرح، چه چالشی را می‌خواستیم حل کنیم؟ آیا با مکانیسمی که در این طرح پیش‌بینی شده، چالش شوراها را حل می‌کنیم؟ این قانون اساساً نتیجه‌اش این است که به سمت بی‌اعتمادی شهروندان حرکت می‌کنیم. اگر به تصویب برسد اینطور به نظر می‌رسد که می‌خواهیم برای مردم قیم در نظر بگیریم. درصورتی‌که اساساً به‌دنبال این بودیم که بگوییم مردم قیم نمی‌خواهند و می‌توانیم بسیاری از وظایف را به نمایندگان آنها تفویض کنیم.»
او از نمایندگان مجلس درخواست کرد که جلوی اجرای این طرح گرفته شود: «از نمایندگان و رئیس مجلس درخواست می‌کنم که جلوی غضنفرهای مجلس را بگیرید که این مسیر را نروند. با این طرح‌های ناقص نمی‌توان اگر فسادی رخ داده باشد، حل کنیم، همچنین نه می‌توانیم مکانیسم‌های کنترل اثربخشی را در شهرها برقرار کنیم، نه اینکه تاثیری بر ارتقای کارایی شوراها ایجاد می‌شود. آیا مسئله ما نظارت بر شوراها و فساد اعضای شوراهای شهر بوده است که در این طرح جدی گرفته شده است؟»
بصیرت گفت که در شرایط فعلی به اصلاح قانون مدیریت شهری نیاز داریم که از برنامه توسعه سوم مطرح شده اما هنوز به نتیجه نرسیده است: «معتقدم نیاز به اصلاح قانون مدیریت شهری داریم و بارها گفته شده که باید قانون جامع مدیریت شهری تدوین شود. این موضوع در برنامه‌های توسعه‌ای پنج‌ساله تکرار و بارها در وزارت کشور و شهرداری تهران برای به نتیجه رسیدن آن تلاش شده اما هیچ نتیجه‌ای نداشته است. ما می‌دانیم در مرکز پژوهش‌های مجلس هم اقداماتی روی این قانون انجام شد که می‌توان ایرادات زیادی به آن وارد کرد اما به نظر من کامل‌ترین سندی است که در مجلس در این حوزه تهیه شده و برآیند اصلاحات مختلف است. به‌جای اصلاح در قانون شوراها، باید در قانون مدیریت شهری اصلاح کنیم که مجریان و قانون‌گذاران بارها روی آن تاکید کرده‌اند.»
او ادامه داد که باید به سمت تنوع‌بخشی مدیریت شهری حرکت کرد: «نمی‌توان تهران را با شهری که هزار نفر جمعیت دارد، با یک ساختار و اختیار برای شورا و شهردار اداره کرد. باید ساختار شوراها را از سطح محلات منسجم و تفویض اختیار کنیم. علاوه بر این باید به استقلال اقتصادی و مالی شورای شهر از شهرداری توجه کنیم. تا زمانی که شورا استقلال مالی نداشته باشد، باید بپذیریم ممکن است برخی از خواسته‌های شهرداری رعایت شود.»
بصیرت از حضور نداشتن مردم در صحن شورا و دور بودن از جریان تصمیم‌گیری در این نهاد گفت و آنها را به دژهای غیرقابل نفوذ تشبیه کرد: «ما از شورا انتظار داریم بتوانیم در صحن آن حضور داشته باشیم اما بخش زیادی از جلسات غیرعلنی است. چه زمانی به‌عنوان شهروند توانستیم از روند انتخاب و معرفی شهردار اطلاع داشته باشیم؟»
